广州市农村住宅建设管理的思路与建议

佟宇竞

摘 要：紧密结合广州市农村住房建设管理的现实需求，分析了广州农村住宅建设管理存在的主要问题：“一户多宅”与新增分户需求的结构性矛盾突出，农村建房秩序较为混乱，建房违法成本低，部门监管力度不足，现有政策环境下宅基地报批难，旧村宅基地空置率较高；针对这些问题，在充分考虑村庄长远发展，尊重农民权益的基础上，着眼于政策需求和政策创新角度，提出加强农村村民住房建设与管理的对策建议：明确“一户一宅”的认定标准，加强政策创新，强化审批服务，建立宅基地退出机制，发挥村集体和村民在宅基地管理中的积极作用，加大监督执法力度。

关键词：广州；农村住宅；建设管理；思路与建议

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）03-0036-05

为了解当前广州市农村住宅建设管理的现实需求及存在的主要问题，从而为进一步解决部分村村民住房需求问题，遏制违法建设行为，改善农村居住环境，促进节约集约用地，提出可行的建议。2014年7-10月，作者分别赴白云区、花都区、番禺区、南沙区和从化市进行调研，与这些区（市）的分管领导、区（市）委办综合调研部门、规划局、国土局、农业局、城管综合执法局、建设局及镇（街）管理部门、村两委干部及村民代表进行座谈，了解其对农村村民住宅建设的管理需求和利益诉求；同时对番禺区湖涌村、蔡一村、新水坑村、塘头村，白云区石湖村、营溪村、秀水村、头陂村、东凤村、南岭村、长腰岭村、光明村、鹤亭村、两下村、沙亭村、矮岗村、鹤岗村、汉塘村，花都区永乐村、平西村，从化市城康村、何家埔村，南沙区前进村、冯马三村等24条村庄进行深度调研访谈和实地考察，收集和掌握大量第一手素材和材料。

一、广州市农村住宅建设基本情况

2013年4月12日，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅联合印发《广州市村庄规划编制实施工作方案》，要求全市符合条件的行政村编制村庄规划。在广州市村庄规划领导小组办公室的组织协调下，对全市农村住宅情况进行了摸查（时间截点为2012年底），摸查情况如下：

表1和表2为广州市布置村庄规划摸查时的统计数据，是经过各区申报汇总后所得。从表1和表2可以看出，一方面，广州市农村住宅总数1510319栋，户均住宅基底面积140.72平方米，远远超过80平方米的规定；村民住宅中有宅基地使用权证比例仅为32.97%，将近2/3的农民住宅不受法律保护；另一方面，预计2014年新增分户人口数39584人，如果还是按照目前的住宅建设模式，即使将农村建设用地都用来建房，恐怕也不能满足村民日益增长的建房需求。因此，农村住宅建设与管理不仅是村庄规划实施最需要考虑的因素，也是农村综合改革与发展的重要内容。

二、农村住宅建设管理存在的主要问题

广州市2000年出台了《中共广州市委、广州市人民政府关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》文件，要求城市规划发展区内不再批地建设“一户一宅”，一律由村镇统一建设农民公寓。这一文件实际上抬高了广州农民建房的门槛，由于其他相关配套措施不到位，造成农民建房报建难、审批难，农村建房处于混乱无序状态。

（一）“一户多宅”与新增分户需求的结构性矛盾突出

由于历史原因，广州市农村村民住宅基础数据不完善，未对全市农村宅基地审批，集体使用证核发等做过全面的摸查、统计，家底不清。“一户一宅”在农村基本无法严格贯彻执行，因为多数村民建新不拆旧，加之继承房屋，非本村人使用宅基地等原因造成“一户多宅”情况严重。一方面，部分村民拥有多处宅基地，造成农房空置率高；另一方面，随着经济社会发展及人口增长，部分住房困难村民申请建房的需求越来越多，由于受用地规模、村庄规划未完善等原因限制而无法申请取得农村住宅，“一户多宅”与新增分户需求的结构性矛盾比较突出。

（二）农村建房秩序较为混乱

自2000年广州停止审批新建农民住房以来，各区（县级市）基本上都是以拆旧建新形式建房，部分农民以拆旧建新的名义进行扩建、搭建和加建，更有个别村民假借各种名义违规占地建房，有的以发展生产兴办家庭工商业为由要求多用地，有的以父母与子女分家、祖父母与孙子孙女分家等要求立户建房。按规定程序，农民申请建房时，先由村民本人提出申请，村委会加盖意见后报镇审核和批准。从目前农村建房的现状来看，村委会对村民的建房信息没有进行认真审核把关，部分镇没有审批农民也自行建房，造成农村建房既缺乏统一规划，也不遵守相关建房规定与标准，有新房没新村现象较为普遍。

（三）建房违法成本低，部门监管力度不足

由于广州土地资源缺乏，土地价值和升值预期大，农村住宅违法用地屡禁不止，据初步统计，农村违规建筑70%是农民建房。现行为配合城市建设而执行的拆迁中，政府有关部门为了让农民同意搬迁（拆迁），促进重点项目早日建成，对于抢建的物业或房屋，同样给予了补偿。农村住宅违法用地建设或建成后，各级政府基于维稳等原因，对涉及农村住宅很少组织强制停工和强拆，即使移送法院也极少予以执行，违法成本极低。

（四）现有政策环境下宅基地报批难

在农村建设用地“规模只减不增”政策导向下，大多数村庄基本没有预留规划建设用地，大量土地规划指标落在保障国家、省、市重点项目及历史留用地上，尤其农转用指标审批更难，造成涉及农地的农民建房无法报批。多年来，广州市有国家、重点项目征地农民安置区安排了少量农转用指标，但在纳入城市控规范围的村庄，已暂停受理农村住宅用地申请（包括拆旧建新申请和新申请住宅用地）十多年，由于建设规划滞后，部分村并没安排安置区，征地拆迁安置工作缓慢，导致城市控规范围内农村住宅违法用地大量发生。

由于农民宅基地报建每户不超过80平方米（增城、从化120平方米），选址分布零散，如进行用地报批，根据规定必须出具测量报告书、规划选址意见、缴交测量费等相关费用，且每年只能申报一个总批次（每年广州市只下达一次用地指标）上报到广州市审批，报批资料收集复杂繁琐，审批时间长（农用地转建设用地审批权在广州市人民政府，再由省国土厅备案）。因此，农村村民使用农用地（果园地、林地等现状为非建设用地的）建房报批更难。

（五）旧村宅基地空置率较高

由于广州市十多年前就停止了农民新建房屋报批，农民建房的主要形式是拆旧建新，但很多村民在建设新房的同时，原有的旧宅基地虽然与村里签订了拆除协议，但因监管和处罚措施不到位，建新不拆旧现象仍很普遍，而且有多少占多少，节约集约利用率低，造成土地严重浪费和违法用地面积较大。

随着农村经济社会发展及村民对改善居住环境需求的不断增长，绝大多数村庄都建有不同形式的新村，村民多选择在新村建房，而旧村逐渐衰落、凋敝，空置率较高。由于农民受传统意识影响，认为祖屋即使无法居住也不能拆除，以及有些房屋的权属关系不清，加之农民对土地集约、节约利用的意识不高，使得旧村无法改造，造成土地资源大量闲置。

三、农村住宅建设与管理的建议

农民建房既是村庄规划管理的重要内容，也是村民最为关注、最为敏感，与村民切身利益息息相关的大事，必须采取有效的“疏堵结合”之策，在充分尊重农民发展意愿基础上加强管理，积极引导村民由分散居住逐渐转向集中，加快转变村民的居住方式，改善生活环境，提升城市化建设水平。

（一）明确“一户一宅”的认定标准

进一步明晰“一户一宅”、村民住宅确认的核定细则，为农民住宅获取、分配、建设和管理工作奠定公平合法的基础。根据国家、省有关法律法规及政策要求，对农村宅基地管理的确权、拆旧建新、历史遗留问题解决、农民公寓分配等涉及村庄规划建设和管理的推进实施工作，均需以符合“一户一宅”条件作为前提和基础，宅基地新增申请、拆旧建新必须遵循“一户一宅”原则，村民申请宅基地新建住宅的，村社必须与申请人签订建房协议。宅基地经区国土房管部门审批后，申请人要按建房协议自行拆除旧宅基地上房屋，将土地证交回村社集体，原批准文件（证）由核发部门注销，拆旧建新的向规划部门申请办理。

（二）加强政策创新，强化审批服务

1.落实村民住宅保障机制

一是根据村庄规划和土地利用总体规划，结合广州市实际情况，两规进行协调，合理引导农村宅基地选址，坚决贯彻执行“一户一宅“的法律规定，并保障农村村民宅基地面积达到省、市规定的标准。广州市五区（白云、花都、番禺、萝岗、南沙）农民宅基地基底面积80平方米，增城、从化农民宅基地基底面积120平方米，申请人必须是本村社集体村民的持有本人户口簿者。二是用地必须符合土地利用规划和村庄规划，市国土房管部门对农村宅基地涉及农转用进行审核，并适当简化审批资料及减免相关税费（已有规定宅基地不需要缴纳新增费，耕地占补平衡需履行，建议耕地占用税免除或减半）；三是广州市在编制年度土地利用计划时，将农村宅基地用地纳入计划，并将指标单列，专项用于农村宅基地，不得挪作他用。

2.强化审批服务

一是建立健全村社、镇（街）及职能部门在农村村民住宅建房审批、监管考核制度，梳理办理流程，在办理审批中明确各环节的办理时限，在审批表中明晰各环节责任人，要求在各自审核（审批）环节中签名、盖章，对申请人、村社及各审查职能部门要求如实提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料的真实性负责。二是严格执行违法处罚机制。对不符合相关规定的村民建房用地条件的，建议由城管部门及各镇（街）造册登记，并履行职责到位进行违法处罚。

（三）建立宅基地退出机制

按照国家、省、市相关文件规定，新建住宅的需将旧宅基地退回原村集体，但从目前广州农村宅基地管理的实际情况来看，对如何退、不退回又如何执行等均无具体的操作细则规定或指引。

1.严把竣工验收关

根据《广州市农村村民住宅规划建设工作指引》（穗府〔2012〕35号）文件规定，新房建成后，申请人需向规划部门申请竣工验收，在明确村民、村社、镇（街）等部门职责后，一并验收旧宅基地处置情况。对于旧宅基地未能全部清理并交还村社集体的，验收不予通过，不予换发新宅基地证。

2.加大宣传力度，增强节地意识

加大对农村土地法律法规的宣传教育力度，不断增强广大干部群众的土地忧患意识和责任意识，提高农民依法使用土地的自觉性，逐步形成依法用地、集约用地的浓厚氛围。在对建新不拆旧的清理工作中，所在镇（街）要建立纪检、监察、公安等部门联动机制，引导党员干部发挥模范带头作用，对自己有同类现象的，首先带头拆除，发挥党员干部在群众中的凝聚力和号召力。同时，各村、镇都要设立举报箱，确保工作实效。

3.强化执法检查，多占从严处罚

法律规定农村居民一户只能有一处不超过标准的宅基地，建新房不拆旧房属于违法用地，应予以依法处理。对违法用地上的建筑物、构筑物，要严格按照《土地管理法》的规定依法拆除，退出多占的土地。对无视法律、不在规定期限内自行拆除的，按照法定程序，强行拆除，并在媒体曝光，达到处罚一人教育一片的目的。在农村宅基地整合方面，授予村委会负责新宅基地分配和旧宅基地收回权限。让宅基地所有权和使用权分离，使用权是农民的，所有权归村委会，村统一收回宅基地使用权后进行统筹，把宅基地所有权转化成将来的股份分红。让村民成为“一户一宅”的实际执行者和监督者，从根源上破解农村“一户多宅”或无地建房等问题。

4.完善宅基地退出激励机制

一是在宅基地退出机制中，要考虑有退宅基地不还耕和退宅基地还耕两种情况存在，退出宅基地的激励机制应有多重选择，例如，在城镇提供保障房等；退耕的应以耕地面积入股村集体经济，每年分红。上述方式可以大大鼓励农民向城镇集中，享受城镇公共服务设施资源，也有利于农村土地实现规模化、集约化。二是实行宅基地有偿退出机制。村民有4座以上宅基地、愿意退出1座的，按每平方米1000元进行补偿，村民有4座以下、2座以上宅基地、愿意退出1座的，按每平方米500元进行补偿，退出的土地由村社另行安排。

5.实行宅基地有偿使用机制

经村民会议讨论决定，村民委员会（或集体经济组织）可以每年一次向（“一户多宅”的村民征收宅基地有偿使用费，征收标准为：除“一户一宅”外，多1座宅基地的每年按每平方米10元计收，多2座宅基地的每年按每平方米20元计收，多3座宅基地的每年按每平方米30元计收；多4座或4座以上宅基地的每年按每平方米50元计收。征收的宅基地有偿使用费，优先用于村公共基础设施和公益事业。通过采取上述措施，逐步解决“一户多宅”的情况，引导宅基地有序退出。

（四）发挥村集体和村民在宅基地管理中的积极作用

1.发挥村集体在宅基地管理中的积极作用

针对当前村集体只管分配土地给村民使用，而对村民违法使用土地置身事外的现状，同时考虑降低行政监督管理成本的要求，可以尝试由村委会自主管理宅基地。具体操作办法为：村集体每年清理村内空置宅基地和各种符合规划的区域和地块，统计可建房面积及位置，接受全体村民监督，制定可获得宅基地建设者的资格，对现有宅基地使用者按年征收集体土地使用费用，组织力量对违反规则者处以惩罚，或课以罚金，或取消宅基地轮候资格，收费及处罚所得用于宅基地管理工作，镇政府对村集体每年进行不定期检查，对于自我管理和自我整改不力的村委会进行惩罚，可以采取适当减少该村集体建设用地指标的方法。

2.发挥村规民约的积极作用

农村住宅建设与管理涉及每一个村民利益，为更好地协调村民之间的利益，在依法依规推进的同时，必须充分发挥村规民约对农村内部治理的积极作用，利用村民自治章程约束村民行为，加强宅基地管理。引导各村进一步规范完善本村村民自治章程，将“一户一宅”、占新宅退旧宅、多占多交款等写进村民自治章程，让村民自觉按章程和村庄规划搞好修建、拆迁和旧宅基地清退工作，对那些既不遵守《村民自治章程》配合拆迁或退回闲置宅基地，又不按规定缴纳“超占费”的，可由村委会依照有关法律规定诉至法律程序，靠法律力量强制执行。

（五）加大监督执法力度

1.健全违法宅基地台账登记制度

各区驻镇（街）城监部门、国土所实现动态巡查，形成违法宅基地用地台账登记制度，对违法宅基地实行巡查、发现、制止、上报工作，做到违法宅基地用地信息日日报、月月报，并且要实现与城监部门的信息互通、资源共享。建议各镇（街）设置一个违法用地、违章建设信息收集、报送人员，形成联合台账登记制度，做到信息畅通、资源共享、便于防控、促进查处。

2.加强专业查控违法宅基地建设力量

由于职能权限，各部门对违法宅基地用地、违章建设执法都有一定限度的制约，如国土部门无权对违法用地进行拆除。建议各镇（街）成立由国土、城监等部门组成的违法用地建设联合执法小组，提高有效查处率，构建长效查处机制。

3.加强对辖区违法使用宅基地建房监管

在各职能部门动态巡查时，各镇（街）可通过车载流动喇叭，大力宣传城市管理、土地管理等政策法规，对严重违法行为，要公开曝光，用典型案例教育村民，让村民指导违法用地的成本比合法用地大，营造严厉打击违法建设宅基地的社会氛围。

充分发挥镇村社三级在宅基地管理中的作用，将违法宅基地纳入“两违用地”整治范围进行严格管理。严禁未经依法批准将农用地转为宅基地的行为，禁止农民公寓建设区内的村集体安排单家独户宅基地。

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（责任编辑：石大立）