我国中小学体育资源对外开放的问题研究

毛广震，张佳琦

学校体育资源对外开放是一项惠民项目，是近年来体育和教育主管部门一直力推的一项工作。目前我国经常参加体育锻炼的人数为3.64亿，中小学体育场地数量58.49万个，占全国体育场地总数的34.51%，场地面积9.29亿m2，占全国体育场地总面积的46.61%［1］。学校体育资源丰富却存在闲置浪费，居民体育锻炼供需矛盾，学校体育设施是否能对外开放，对推进全民健身、构建和谐社会有着非常积极的作用，但不少学校对开放后的安全、管理及经费等问题多有疑虑。如何提高我国中小学体育设施开放率，使学校体育资源更好地服务大众，探讨开放过程中存在的问题，是本文研究的重点。

1 中小学体育资源对外开放优势分析

1.1 场馆数量多，开放潜力大

第6次全国体育场地普查数据显示，在全国体育场地中，教育体系管理的体育场地66.05万个，占38.98%；场地面积10.56亿m2，占53.01%。其中中小学拥有的场地数量58.49 万个，占 34.51%；场地面积 9.29 亿 m2，占 46.61%［1］。 由此可见，中小学体育场馆无论从器材数量和占地面积上均有较大优势，为体育设施对外开放奠定充足的物质条件基础。与国家规划建设的健身公园及健身广场相比，学校体育场馆能够补充社会上公共体育设施数量和质量上的不足，能够满足居民新时期日益高涨的健身热情。开发和利用当下的中小学体育设施，既可以满足市民锻炼身体的场地需求，还可以盘活体育资源，缓解当下群众体育活动场地急缺的状况，对全面深化实施全民健身策略和推动和谐社会建设具有积极意义。

1.2 体育资源丰富，利用率低

中小学配备比较完善的体育设施、场馆及场地，包括室外体育资源如田径场地、球类场地、体操场地等，室内体育资源如综合性体育馆、健身器械场地等，很多学校为了配合学生们的体育课，又额外修建了游泳馆、乒乓球馆等。我国中小学大多实行5天教学制，即一周有2天的时间学校放假，再加上寒假和暑假（大约2个月）共计约有136天假期，假期里体育资源大多是闲置的，没有发挥资源的最大效能，浪费了丰富的体育资源。在我国当下的教育体制下，应试教育还在中小学教育中占据主体地位，中小学普遍把大量的人力物力集中在应试教育中而忽略体育锻炼，而且部分中小学体育教育专项资金投入不足或干脆把有限的体育设施资金挪为他用，导致一部分学校体育设施存在长期闲置现象。

据教育部统计数据显示，截止2009年，我国中小学向社会公众开放体育场馆的学校数量已达28 436所，约占全国学校总数的10%左右；全国具备开放条件的学校数量为74 013所，约占全国学校总数的27%左右。值得关注的是，全国具备开放条件的学校中仅有三分之一的学校实现了开放。开放率最高的省市来自上海、四川、北京、海南、广东五省市，分别是78.6%、57.7%、42.5%、33%、27.8%（如表 1所示），而青海、西藏、内蒙古、黑龙江等地开放率均在0.1%以下［2］。据教育部相关部门最新统计数据显示，2013年我国小学学校数量达213 529所，普通高中学校数量达13 352所［3］。由此可见，我国拥有数量庞大的中小学而体育场馆对外开放率不高，对外开放的潜力和空间很大，开发和利用中小学学校体育资源前景广阔。

表1 五省市学校体育场馆向公众开放基本情况统计表

1.3 地理位置优越，环境较好

通过一项从部分开放试点学校中随机抽取557人获得的调查报告显示：居民进入试点学校参与体育锻炼最主要原因是离家较近，其次是校园环境较好适合进行锻炼，其它原因依次是：免费、锻炼氛围好和合理收费［2］（见图 1）。我国中小学多分布于城市或乡镇的中心地段，地理位置优越而且交通便利，中小学生大多选择就近上学，学校多位于居民社区附近，方便学生上学的同时也为居民入校参与体育锻炼带来了便利。

图1 居民选择到开放学校锻炼动机的调查情况

学校体育资源是在各级政府大力投入教育的背景下发展起来的，学校体育资源和其他体育资源相比，资源质量和数量相对较高而且场地环境更加干净整洁、体育设施条件更加优越，适合开展多种体育活动。开放校园体育设施，既可以满足居民健身、社交、减压等方面需要，还能提高体育资源利用率，通过中小学体育设施对外开放的举措为社会营造良好的锻炼氛围，促进群众体育运动的发展。

1.4 政策出台，为学校体育资源开放铺路

2006年国家教育部、国家体育总局联合下发了《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案》（以下简称《方案》），这是我国首次专门制订学校体育场馆对外开放的相关政策文件。为配合《方案》的顺利实施，国家教育部和体育总局先后批准了29个省市区的499所中小学校作为试点单位面向社会对外开放体育场馆。2009年10月1日正式实施的《全民健身条例》第二十八条规定：“公办学校应当积极创造条件向公众开放体育设施，国家鼓励民办学校向公众开放体育设施。”为学校体育设施对外开放提供了法律依据。

随着《“十二五”公共体育设施建设规划》的出台，人们再次把目光聚焦在学校体育设施上。各地区贯彻实施国务院《全民健身条例》并出台了地区性的法律条例，安徽先后制定并出台《关于学校体育设施向社会开放的指导意见》、《安徽省全民健身实施计划（2011-2015）》，北京市出台《北京市体育设施管理条例》，广州制定《广州市学校体育设施向社会开放实施意见》，杭州制定《推进杭州市中小学校体育场地设施向社会开放的实施办法》等相关政策，一时间各地相关政策法规纷纷制定出台，为学校体育资源对外开放铺路搭桥，在促进学校体育资源对外开放的同时，也带动了学校体育和群众体育的发展。

2 中小学体育资源对外开放存在问题

2.1 体育法规内容涵盖面不全

在我国，关于学校体育设施对外开放的问题由来已久。1995年国家体委下发了 《关于公共体育场馆向群众开放的通知》，鼓励、倡导有条件的学校向社会开放体育场地，以满足百姓日益增长的健身需要。《中华人民共和国体育法》颁布以后，国内体育教育家们越来越重视对学校体育设施对外开放的研究。然而，不足之处是没有出台相应的学校体育设施法。

尽管《公共文化体育设施条例》、《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案》、《体育事业发展“十二五”规划》、《全民健身计划（2011-2015年）》等法律条例从政策上进一步推动了学校体育场馆向公众开放，但对于全国性、相对独立和完备的单行法律还没有出台，仅依靠一部分方案、规划以及意见性文件来提倡和引导学校体育设施对外开放，缺乏相应的学校体育设施法及管理条例进行指导和规范。

2.2 政府监管力度不够，管理职权模糊，学校践行不一

据相关部门统计，我国城市中小学在有要求执行相关政策法规的学校中有54%学校执行了这些政策法规，还有46%没有执行［4］。据新京报报道，2014年北京超六成学校体育设施未对外开放。开放工作中责任不够明确，缺乏对学校对外开放的考核，可见当前学校体育设施对外开放的政策、法规的执行存在着相当大的问题。由于学校体育设施政策执行的监督机制缺乏，又受到政策执行者价值偏好和教育领域固有的“重文理轻体育”价值取向影响，导致学校体育设施政策执行度大打折扣，出现政策执行惰性。

在管理层面，学校多隶属于教育行政部门，而社会体育管理隶属于体育行政部门。不同管理系统之间存在体制和制度上的诸多障碍，如体育和教育部门之间在学校体育设施的建设与维护、投入与分配等多方面的问题。学校通过行政手段管理体育设施和体育部门，所有的负担、压力完全由学校担负（一元化），结果是学校越是包办，学校对体育设施投入越多却又不能满足学校和社会的体育需求。学校、社区体育设施目前现状应是所有权与管理使用权分开了，但是这个既定的国有资产的事实不应忽略，它应该成为共享的一个前提。学校体育设施存在的闲置性浪费明显、相关配套严重缺失、封闭化管理矛盾突出等问题亟待解决。

2.3 学校管理经费不足，对外开放加大管理负担

学校体育设施资源属于教育资源，由政府教育部门来配置，学校行使体育设施的管理权与使用权，学校、社区体育资源属于准公共产品，由政府或市场提供，但是费用由政府来补偿，也就是政府为共享体育设施资源的费用“埋单”。学校、社区而言，政府要补偿体育设施资源消耗时发生的费用，而现状是大部分省市主要依靠国家体育总局的拨款，而地方政府投入明显不足。对湖北、吉林和陕西3省试点学校的调查结果显示，其学校体育场馆向公众开放的经费逐年减少［2］（如表2所示）。

表2 3省学校体育场馆向公众开放的经费投入情况统计表（万元）

中小学采用的是费用报批制度，主体受学校限制。学校体育场地向社会开放产生的财物损耗主要包括场地经使用后的损坏、器材的损坏以及开放过程中水、电等能源的使用等方面，此外还包括管理人员的开支、设备老化，这也是制约学校开放体育场地的重要因素之一。此外，对外开放的时间段，入校锻炼的人员身份甄别、素质等问题都加大管理的负担，该不该对外收费，如不对外收费，由此产生的管理费用该有谁“埋单”，如何在对外开放的同时最大限度的保障学生的人身与财产安全，对学生的身心健康成长会产生什么影响，以及学生家长与校方之间的矛盾，都是在对外开放这个议题上必须慎重考虑的问题。

3 中小学体育资源开发利用途径

3.1 保障和完善法规制度

加强政策法规建设，探索开放的长效机制，尽快出台全国性的学校体育设施对外开放管理办法。国家和地方各级政府应以国务院颁布《公共文化体育设施条例》和《全民健身条例》为依据，尽快制定出相应的政策法规例如学校体育设施管理法、学体育设施对外开放管理条例等，进一步明确学校体育场馆向公众开放的相关问题，重点在开放工作中的各个环节如开放条件、税收减免、经费投入、器材管理等方面做出明确规定，在法规层面为开放的学校体育设施保驾护航。

政府、教育和体育等部门在总结开放试点工作几年来的经验和存在问题的基础上积极探索、建立并完善包括与社区协调配合机制工作动力机制、开放补偿机制、安全保障机制、社会舆论监督机制等在内的多种运行机制，比较完善并建立行之有效的学校体育场馆问公众开放的长效机制。深入研究当前新形势，加强对新形势下校园安全防范问题的研究，提出切实可行和行之有效的方法和推广校园安全防范的典型经验，以保证开放工作的持续推进，有效解决开放中安全问题。当前的校园安全问题面临着前所未有的挑战，不解决此问题，开放工作将陷入难以开展的困境。

3.2 学校放权，实施居民自治

学校可以将体育设施对外的管理事宜放权交给居民，入校锻炼的居民可以自行成立管理小组，轮流值班管理，如果该地区有类似的居民组织还可以通过评比考核、奖励先进单位等方式来管理。通过一项对部分开放试点学校调查发现，健身居民的文化程度大都较高，初中及以下仅占总数的19.4%，研究生、大学、大专、高中或中专分别占总数的3.9%、22.2%、19.0%和35.5%［2］（见图2）。由此可见，参与锻炼的居民大多具有较高的学历，对于参与体育锻炼居民的管理具备一定的知识和文化基础。校方和居民可以成立协调委员会来共同管理，由校方领导、居民或社区代表、辖区派出所等组成，在遇到突发或严重的事件时进行协调双方利益，及时处理矛盾。

图2 健身居民的文化程度分布情况

3.3 购买社会服务，运用第三方管理模式

学校可以与公司、俱乐部或者社会某些团体和协会等签订协议，运用第三方来负责体育设施对外开放的日常管理、器材设施维护、开放时段水电费等支出，并负责配备居民身份读卡器、刷机卡等设备，建立第三方管理信息平台，确保居民能够凭卡入校健身。学校门前醒目位置设立学校体育设施的开放告示牌，明确体育设施开放的要求、时间、费用、优惠政策及相关体育设施使用注意事项等，并安排行政值班、门卫安保及后勤保洁。

学校自身可以划分教学区与场馆区，分而治之。学校可以实行“隔离网工程”或区域教学管理，划分教学区和场馆区并对其采用不同的管理方式。在场馆区，签订协议将管理权交给第三方来管理；在教学区，学校对学生加强安全和体育设施管理的相关培训，加强学生的安全意识，避开与校外人员的锻炼冲突，维持正常的教学秩序。

3.4 实施“互联网+”战略，网络化经营

随着智能手机等移动终端设备和移动互联网的发展，人们已经习惯用手机搜索本地服务，并进行下一步消费体验。“互联网+”战略是利用互联网平台，利用信息通信技术，把互联网包和包括传统行业在内的各行各业结合起来，在新的领域创造一种新的生态。“互联网+”战略已经有很多成功案例，如传统集市+互联网有了淘宝，传统银行+互联网有了支付宝等。各地区中小学学校可以建立学校体育设施对外开放的微信信息平台或其他应用平台并设置新型的推广营销方式，人们可以直接获取学校发布的场馆信息以选择合适的健身时间，制定锻炼计划，场馆的预约模式逐步转向去中介化，运用移动互联网O2O模式促使学校体育设施对外开放走向联网化。

［1］国家体育总局官网.第六次全国体育场地普查数据公报［EB/OL］.（http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n297454/6039329_1.html.［2015-02-09］.

［2］李 林，周登高.中国学校体育发展研究报告［M］.北京:化学工业出版社，2013.

［3］中华人民共和国教育部_教育部门户网站.2013年教育统计数据［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s8493/index.html.［2015-04-15］.

［4］王凯珍，李骁天.我国城市学校体育设施开放现状及影响因素研究［J］.北京体育大学学报，2011（7）.

［5］许贵福，我国城市学校体育场地开放现状与发展对策研究［J］.体育与科学，2011（6）.

［6］于 卓.我国中小学体育场馆开放中存在问题及对策研究［J］.哈尔滨体育学院学报，2007（16）.

［7］孙成林，王 健，高 嵩.新中国学校体育设施政策发展研究［J］.北京体育大学学报，2014（5）.

［8］陆作生，周爱光.我国体育法规体系的研究［J］.中国体育科技，2008（5）.

［9］王向华.高等学校与中小学素质教育衔接问题探析［J］.中国成人教育，2009（1）.