基层治理的浙江样本

余勤

基层稳则全局安。在国家治理体系中，基层治理是整个治理体系的基础。创新基层治理体制与机制，是推进政府治理能力现代化的内在要求。

作为沿海开放省份，在基层治理创新上，浙江一直担负着先行探路者的角色。从杭州开办“我们圆桌会”栏目保障公民对城市公共事务的参与权、推进公共决策的民主化到温州出台全国首个职能转移规范性文件，建立行业协会商会承接政府职能转移的科学机制，从“网格化管理、组团式服务”管理服务新模式，到法治、德治、自治“三治合一”基层治理新机制……社会治理的能力和服务发展的水平，在不断自我提升、超越。

物有甘苦，尝之者识；道有夷险，履之者知。今后，浙江在基层治理创新上将再掀历史新篇章，治理的机制与体制日臻完善，社会治理越来越科学高效。

民主法治，浙江基层治理的一张亮丽名片。“把法治精神作为主心骨，真正信仰法治、坚守法治。”随着依法治理的号角响起，浙江广袤大地上正在演绎美丽蝶变。

规范用权促公平

47岁的李正泽是长兴县徽州庄村的村监会主任。这些日子，他每天都要到村里的生活污水处理工地上转转，一看工程进度，二看工程质量。李正泽说，这是村里861户村民交给他的任务。

2014年村监会换届，李正泽从老主任手中接过了这副担子，从此成为村民监督村干部的“眼睛”：列席村两委班子会议，监督村务财务公开情况，审核村里财务报账凭证。必要时，还要建议召开村民代表会议……大到建设工程，小到铅笔胶水，李正泽都有权也有义务过问。

像李正泽这样的村务监督员，全省共有10万名。村监会最重要的权力是“账前审核权”，即在审核村财务时，不仅看已有账目，还要看账目形成前的相关发票等票据。监督员制度有效改变了村两委干部既当“运动员”又当“裁判员”的状况，形成了事前、事中和事后监督机制，有效规范了村干部行使职权。

如今，村监会已在浙江农村落地生根，3万余个行政村实现全覆盖，浙江基层法治建设也由此翻开了新篇章。2010年，全国人大修订村民委员会组织法，作出“村应当建立村务监督委员会”的规定，这一来自浙江基层创造的新经验由此走向全国。

规范村级权力运行，加强乡村党风廉政建设，进而提升乡村治理能力，这些年，浙江依法治村的探索步伐从未停止。

在宁波宁海县，去年3月，全县427个行政村的上万名村干部和村民领到了一本小册子——《宁海县村级权力清单三十六条》，以漫画形式阐述了包括村级招投标、宅基地审批、低保户申请等在内的涉及农村重大决策和民生问题的流程。县纪委负责人说，流程均来自现有涉农法规政策，其意在规范农村干部的“小微权力”，也让村民们知道自己享有的权利，知道村干部哪些能为、哪些绝不能为。

在台州温岭市，860个行政村如今全部实现了村务电视公开全覆盖。每个村民都可以随时打开电视查村账。为提高村务特别是村级财务透明度，温岭还全面推行村级民主决策“三议三公开”、村务监督两级会审、农村“三资”阳光监管“双述双评双诺”、违反村级管理规定责任追究等一系列制度。该市山马村村民马宗富说：“如今，哪怕是1分钱的进出，都清清爽爽。”

在衢州江山市，从2011年开始试行重点村村监会主任兼职乡镇（街道）纪（工）委委员。这一制度层面的有益探索带来的最大变化，是村监会的地位更高了，村监会主任行使监督权时底气更足了。江山市纪委负责人说，现在村里都很自觉地配合村监会工作，而且，村监会主任兼任街道纪（工）委委员后，还要帮助街道做好其他村的村务监督工作，责任也更大了。

近年来，我省还先后出台《村务监督委员会成员任职实行回避制度》等15项重要制度，涵盖村务监督工作的各个方面，形成比较完备的村务监督制度体系。

公权行使到哪里，监督就延伸到哪里。我省近年来民意调查显示，有八成农民群众对农村党风廉政建设表示满意或认可。2009年以来，我省反映农村党员干部违纪违法的信访量持续下降，最多的年份下降了15.5%，并出现了一大批“无信访村”。

依法自治促和谐

胡宜拉是余杭区仓前街道太炎社区的居民，让她没想到，因为她的一句话，社区老街上泥泞了十几年的支路修成了柏油马路。

曾经的村庄在2011年8月改制，成为仓前街道，随之而来的是，原本乡镇一级的党代会、人代会取消了，老百姓跟当地政府反映情况的重要渠道，就此断了。

于是，群众智慧再次发酵，接地气的渠道和方式有了创新性的改变——扩大基层社会民主参与的力度，2013年1月20日，余杭区在仓前街道试点民主协商议事会议。

“这条到公共厕所的烂泥路都有10多年了，夏天臭气熏天，雨天烂泥满地，老街上做生意的街坊邻里怨声不少，不如我就提提修路的事情。”胡宜拉在街道民主协商议事会议上提出修路的想法后，街道班子当场就答应了。

2个月后，一段簇新的柏油马路就通到了公厕门口，街坊邻里都对她和街道的办事效率赞不绝口。

余杭区委组织部介绍，在全国，这样街道层面的民主协商议事会议在当时尚属首例，而且经过实践检验，成效十分显著。

浙江省委党校党史党建部主任胡承槐对街道民主协商议事会议制度给予了很高的评价：“它承担了原本党代会、人代会的民主职能，保证了街道辖区内政治分配的平稳转型，进一步扩大了基层社会的民主参与和社会自治的范畴。同时，议事会成员也更具代表性，议事内容更加丰富，更加贴近民生，是对街道一级民主制度建设的极大创新。”

初夏走基层，新风扑面而来。在慈溪坎墩街道坎东村村委会布告栏中，30条村规民约特别醒目。村党总支书记叶长裕感受深刻：“以法律法规为基础的村规民约，是推进农村基层自治的好办法。全体村民参与村务管理，全程参与制定村规民约，使其成为村民自我管理的法宝。”endprint

哪些内容可以纳入村规民约，哪些内容需要删减？经过近一个月反复讨论、座谈和征求意见，今年5月初，坎东村召开村民代表大会，通过了新修订的村规民约。村干部胡央聪说，村规民约修订过程中最大的亮点，就是融入了“五水共治”、“三改一拆”等重点工作和时代元素，还对本村优秀学生进行奖励，对考入重点高中、重点大学的学生发放奖学金，以倡导好学向上的风气；对见义勇为行为进行奖励，以弘扬社会正气。

作为维护农村公序良俗、促进村民自治的管理规范，村规民约是依法治村的有效载体。村规民约中的每一条看似简单，却体现了全体村民的利益和意志，而且操作性较强，有效维护了村民权益和农村秩序。

这些年，结合村规民约，嘉兴、湖州、绍兴、金华、温州等市还摸索总结出一套“德治、法治、自治”三治合一的农村治理创新模式。

在桐乡市崇福镇星火村，拖延了16年的拆迁项目日前终于打桩动工。村党总支书记沈迎新深有感触地说：“如果不是采用‘三治合一的办法，可能再拖多年也开不了工。”

“三治合一”，通俗地讲，就是在法治的前提下，努力做到大事一起干、好坏大家判、事事有人管。星火村定下规矩：涉及开发建设的事项，不论大小、不分难易，诸如套型面积、户型结构等细节问题，都必须经过集体讨论、民主协商处理，还须经村法律顾问的法律审查通过。“光开发方案的会议就开了100多次。有几户村民思想有疙瘩，也用不着镇、村干部动员，其他村民主动上门劝说。”沈迎新说，最终，大家一致达成拆迁方案。

一个和谐的社会，应当是一个民主的社会、一个法治的社会。针对不断涌现的新问题和新情况，我省基层创新激情奔涌。从民主恳谈会、民情沟通日、村民议事会，到百姓参政团、道德评判团、百事服务团，这些带有泥土味的创新举措，从诞生之初，就在阳光雨露下蓬勃生长。

如今，全省90%以上村庄制定了村民自治章程或村规民约等制度；所有行政村建立村务监督委员会，95%的村已达到民主管理规范化建设标准，676个村（社区）成为省级或全国“民主法治村（社区）”。这些，都走在了全国前列。

激活人大促履职

“三元坊巷9、11号属于历史保护建筑，30户居民居住在木结构房屋中，生活条件较差，大家希望搬迁或者修缮，请人大代表帮我们继续跟踪”。2014年5月，杭州市、上城区两级人大代表贺晓卿走进了她的网格责任田，家住三元坊巷的邵逢英阿姨马上就拉住她的手，请她继续跟进，确保问题解决。

贺晓卿马上联系该区域网格长屠玉聪，了解三元坊巷危旧房改善情况，并将居民的意见和诉求通过“上城区网组片社会服务管理平台”进行反映。邵阿姨高兴地说：“虽然这个事情一时解决不了，但代表们对这个问题的反映和督促，让我们看到了问题解决的希望。”

这是杭州市上城区代表联络站工作的一个缩影。

人大代表联络站是闭会期间代表联系选民、反映民意、履行职责的重要平台。如今，时间长了，联系群众多了，越来越多的生动履职故事在代表联络站中演绎。代表履职到底好不好，群众最有发言权。在宁波市海曙区白云街道人大代表联络站，居民讲述，“人大代表把群众的事当事，做到了贴心为民。在我们这儿，就有一句话，叫‘有困难，找人大。”

2014年5月8日至11日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江在浙江就乡镇人大工作进行调研。在湖州市龙山村、杭州市南星街道和小营街道，张德江走进人大代表联络站，与基层人大代表深入交流，详细询问代表联系选民和服务群众等方面情况。张德江说，人大代表是人民选出来的，要因地制宜，采取灵活多样的方式，听取和反映人民群众的意愿和呼声，让乡镇人大代表更好地发挥直接联系人民群众的独特优势。

2014 年，浙江按照“全覆盖、制度化、常活动”的要求，在全省范围内推动代表联络站的建设和运行，已建成代表联络站2479 个，基本形成覆盖城乡的联络站网络体系。打通人大代表联系服务群众的“最后一公里”。目前，代表联络站已成为各级人大代表联系群众、人民群众反映问题和建议的重要途径。

搭建“人大代表履职服务平台”，为代表开通闭会期间网上“民情直通车”；2479 个代表联络站在浙江乡镇街道遍地开花，推进网上代表联络站建设 ；开展各种主题活动，发动各级代表参与当地“关心母亲河溪”活动，发动代表监督已治理的河……一个个深入基层、带着泥土芬芳的细节串联起我省人大代表新意盎然、热火朝天的履职图景。

信仰法治促共识

法治是构建良性互动的社会治理体系的基础。让法治成为群众的信仰，才能推动基层法治建设走得更好、更远。

前不久，安吉章村镇长潭村一起长达10年的土地纠纷被成功化解，让村民对法律顾问刮目相看。这起纠纷并不复杂：村里一对邻居为一块宽1米、长7米的土地归属闹起了矛盾，双方各不相让，村干部也束手无策，一直拖到法律顾问来村里“坐堂”，这个难题才出现转机。村干部看到，法律顾问对适用法律条文的详尽解释，如一帖清醒剂，让双方恢复了理智，最终握手言和。

村干部感慨：“现在，我们很需要法律指导和服务。今后村里遇到什么涉法问题，都要先咨询法律顾问。”

随着民主法治进程加快，群众维权意识日益增强，但法律知识普遍缺乏，小纠纷容易闹成大事件，影响基层稳定和发展。如何把法治观念融入群众头脑，体现于日常行为，是推动法治的一项重要课题。

多年来，我省一直坚持派遣司法干部下乡进村，担任法律知识宣传员、矛盾纠纷调解员、形势政策宣讲员、社情民意信息员、助推发展指导员，开展“服务基层、改善环境”主题实践活动，并对各地开展村务法律体检的情况进行抽查。

在浙江，基层普法宣传的形式和内容，越来越丰富多样。普法茶楼、法治公园、法治广场等特色法治宣传教育场所随处可见，普法微信、微博、微电影等新媒体方兴未艾，基层普法正在实现从灌输式向渗透式、从单一化向多样化、从“小普法”向“大普法”转变，农民尊法学法守法用法的氛围不断增强。

活跃在农村的法律志愿者，同样是一道亮丽的风景。他们细心收集群众的法律服务需求，梳理并提交村（社区）法律顾问处理。仅2014年，成功调解重大矛盾纠纷1.76万件，协助处置信访案件3717件，为乡镇、街道和村（居）组织提供相关法律意见和建议4880条。

国泰民安法为本。人们发现，随着法治触角不断延伸，法律服务保障越来越有效，依法治理的生动局面正在之江大地精彩呈现。

摄影 蔡荣章

相关链接

天台：民主决策

天台县探索实施“民主提案、民主议案、民主表决、创业承诺、监督实施”为主要内容的村级民主决策“五步法”，将人民当家作主的权利落实到每个环节。针对信息化时代的到来和外出人口不断增多的实际，该县又利用网站、手机短信等新兴媒体，推行网上“五步法”，开展网络提案、网络议案、网络表决、网络承诺、网络监督。通过实施“阳光村务短信通”、“微博村村通”等工程，扩大了群众对村内事务的知情权、参与权和监督权。

桐庐：星级评定

乡村建设的有序推进，离不开党组织的引领带动。桐庐县探索创新了五星级评定机制，每年对基层党组织评星定级、增星摘星，激发争先进位的内在动力。桐庐县还按区域和行业特色建立“四带四区”党建示范群，把村社、企业、机关事业单位统筹整合，以群推面，整体提高……这些五星、四星级基层党建示范集群，发挥了辐射作用，推动了工作全面提升。

德清：三治服务

今年以来，围绕“法治、德治、自治”三位一体的社会治理新模式，德清县妇联联合相关部门成立“德清嫂三治服务队”，助力“法治德清”、“平安德清”建设。自成立以来，“德清嫂”们对村里家庭反映的诉求正面引导，对反映的矛盾积极化解，对困难的群众热心帮扶。目前，“德清嫂三治服务队”协助化解纠纷16起，一对一结对56对，帮扶困难妇幼200余人次。endprint