新时期我国惠农政策面临的挑战和解决对策研究

吴汉邦

摘 要：21世纪以来我国不断出台一系列惠农政策，并取得显著的成效，极大缓解严峻的“三农问题”，但惠农政策实施也存在种种问题。新时期我国惠农政策面临挑战主要有：地方政府惠农政策落实不够，惠农政策效果发挥不佳；惠农政策管理机制不够完善，惠农资金作用发挥不够；惠农政策扶持目标不够明确，惠农资金效果不明显。为完善惠农政策、促进惠农政策的贯彻、保护农民的切身利益，政府应加强惠农政策监督检查，规范地方政府的行为；加强惠农政策执行检查，提高惠农资金的效果；强化惠农环境优化打造，促进惠农政策的落实。

关键词：惠农政策；执行；挑战；解决对策

中图分类号 F320 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）03-04-11-03

从2006年起，国家依法废止农业税条例，免除农业税的惠农政策以法律的形式固定下来，农村进入了一个崭新的时期，我们称之为新时期[1]。政府不断出台一系列惠农政策，促进了农业的发展。随着新型农业经营主体的成长，惠农政策本身和实施表现出一些问题，需要研究和完善。

1 国家实施惠农政策的作用

1.1 惠农政策促进新型农业经营主体的成长 “农民、农村、农业”始终是全党工作的重中之重。国家对“三农”问题给予高度重视并出台一系列惠农政策。党的十八大明确提出“把我国全面建设小康社会的发展目标，并制定了工业化、信息化、城镇化、农业现代化‘四化同步发展的道路”，实现“四化”同步的发展目标必须要大力培育、促进新型农业经营主体的成长[2]。促进新型农业经营主体的成长是缩小城乡差距的重要手段和方法，而惠农政策的颁布和实施恰能促进新型农业经营主体的成长，惠农政策中减免农业税的措施推动农村农业发展，极大解放我国广大农村生产力；近年惠农政策逐渐加大对农村基础设施的建设，如道路、通讯、环境、电力等工程建设；惠农政策中创业融资政策解决农村个体工商户、中小企业级农村合作社资金需求，充分发挥金融扶持的有效作用；惠农政策中改革创业扶持政策也在一定程度上促进新型农业经营主体的成长。

1.2 惠农政策提高了农民的市场话语权 2006年1月1日起国家废除农业税，让中国农民彻底告别缴纳农业税的历史，步入农业发展的新时期。虽然农业税的取消降低局部农民种植成本，但许多基层政府部门因财政收入减少财政压力增大，而变相乱收费、乱摊派、乱罚款继而加大农民的实际负担。惠农政策中“三减免、三补贴”提高农民种植粮食作物的积极性，实现了农民利益和国家粮食共同保障。惠农政策是党“执政为民”理念的体现，惠农政策及资金拉近政府和农民的距离，坚实政府的群众基础[3]；惠农政策的实施既提高农村的生活水平，同时也使得农民思维观念、经营理念发生改变，让农民有更多市场话语权。农民话语权的提高有利于市场基础性和决定性作用的充分发挥，能一定程度上保障农民的切身利益。

1.3 惠农政策加速了农民的联合 2010年中央一号文件提出“着力提高农业生产经营组织化程度，推动统一经营向发展农户联合与合作”；十八大报告也明确提出“培育新型农业经营主体，发展多种形式的规模经营”，这些都强调了促进农民联合的重要性。据统计，我国城乡差距由1980年2.620∶1增长到2010年的3.293∶1，巨大的城乡差距是政府出台惠农政策的主要原因，保护农民利益自然成为惠农政策的重点任务[4]。广大农村地区农民土地资源少、资金少、文化程度低、抵御市场和自然风险的能力弱，仅依靠自身无法有效实现生活水平的提升，不利于城乡差距的缩小。全面的惠农政策的实施让广大农民群众看到农业产业化经营、联合经营的好处和极强的竞争力，意识到联合经营是新时期农业经济的“趋势”，是实现农民增收的重要手段。

2 新时期我国惠农政策面临挑战及原因分析

惠农政策在实际执行贯彻过程中，也面临诸多方面的挑战，详细梳理可分为以下几个方面：

2.1 地方政府惠农政策落实不够，惠农政策效果发挥不佳 地方政府惠农政策落实不够是惠农政策效果发挥不佳的主要原因，而导致地方政府惠农政策落实的根本在于地方政府的“公共管理”。惠农政策属于“公共政策”的范畴，国内公共政策的出台和贯彻实施政府是政策的“主导”。我国惠农政策制定多由中央负责，地方政府缺乏政策制定的主动权，政府权力的过度集中、地方政府自主性小、农民参与度低等导致惠民政策缺乏针对性，使得预计的效果打了折扣；同时实施过程中政府排斥与非盈利组织的合作，使得政策实施成为政府主导的“舞台”，成为真正意义上的政府行为，再加上农民未能有效参与，导致惠民政策制定和执行顺应政府“意愿”而忽略农民的“意愿”。另一方面，惠农政策贯彻执行的主体是政府“公务人员”，公务员会因为个人功利原因影响政策执行，当个人利益与公共利益产生冲突时，若惠农政策负责执行人过度追求自我利益，就会影响政策落实。

2.2 惠农政策管理机制不够完善，惠农资金作用发挥不够 我国不断出台惠农政策，但惠农政策管理机制建设不健全。惠农政策管理机制建设的不健全，导致惠农政策的贯彻实施效果不佳，政策宣传不到位、执行不到位、相关法律法规建设不到位都直接会对惠农资金作用发挥产生影响。

农业补贴政策施行时间不长、政府对惠农政策宣传手段的单一、目标群体文化水平等影响农民对惠农政策认识的全面深入，而政策层层传达、信息失真、缺失等现象均会直接反映在惠农资金的用途。“上有政策，下有对策。”致使政策执行打了折扣，导致惠农资金没有落到实处，限制了惠农资金作用的发挥，不利于国家和地方支农惠农政策的全面落实。惠农资金作用发挥不够归根到底在于政策执行、惠农资金的拨付缺乏法律法规的规范、社会的监督。

2.3 惠农政策扶持目标不够明确，惠农资金效果不明显 “三减免、三补贴”的政策减免农村农业税，广大农民是惠农政策的直接受益群体，使得农民的农业经营成本大大降低、农民收入水平得到提高。“三减免、三补贴”的惠农政策抓住“三农问题”的关键，对农民经济、农业发展起到积极推动作用。但政府出台惠农政策严重忽略农民变化的问题，政策精心设定目标不明确，未能把握住重点和关键环节。粮食补贴是一项鼓励农民大力开展粮食生产的惠农政策，但在实际过程中由于农村土地分配原始问题导致有些地方“按承包面积进行补贴”变为“按人口平均补贴分配”，即使按“按承包面积进行补贴”因为新型农业经营主体快速成长，出现了土地流转，承包人拿了补贴款，而实际种植人拿不到补贴款，在新型农业经营主体发展中，资金贷款无论在哪里都是新型农业经营主体成长的最大困难[5]。惠农政策扶持目标的不明确，资金倾向“三农”短期仍是难题，影响惠农资金的利用效率，不利于农村经济和农村和谐、可持续发展。

3 提高惠农政策成效的对策建议

3.1 加强惠农政策监督检查，规范地方政府的行为 为充分发挥惠农政策的作用，应建立完善监督、奖惩机制，加强对惠农政策的监督检查，规范地方政府的行为。一方面，加大监督力度和打击力度，确保惠农资金发挥最大效用。另一方面，强化管理机制的衔接，建立民主监督、强力惩罚、责任问究等制度，确定监督过程有章可依、有法可循，同时加强政务公开制度实行，扩大监督渠道。严格的监督检查是提升制度执行力的重要保证，是促进和保障惠农政策实施的关键所在。要严把惠农政策公示关，通过有效的媒介将惠农政策的内容和资金实施点公示出去[6]；要严把资金审计关，从不同角度形成监督合力，从源头上杜绝资金克扣、截留、挪用、移用等行为；要严把责任关，对因自身不负责任行为致使惠农政策执行在群众中造成不良影响的，要视其情节轻重予以相应的处理。

3.2 加强惠农政策执行改革，提高惠农资金的效果 加强对惠农政策实施效果的改革是提高惠农资金效果的重要手段。做好惠农政策改革可以从2方面入手，一是改革惠农政策补贴方式。各级农业行政管理部门应当探索地方财政扶持款拨付百分比在拨付地方财政扶持款时设立一定的条件，如土地面积经营规模等，通过这种扶持促进新型农业经营主体的成长[7]；二是加强惠农政策落实情况检查。对于各种惠农项目资金落实情况严格检查验收，对惠农检查中财务管理不规范，存在挪用、克扣、截留行为坚决抵制、打击，推行惠农项目资金直接对新型农业经营主体拨款制度，以加强对惠农资金利用的监管。双管齐下，提高惠农资金的利用效率。

3.3 强化惠农环境优化打造，促进惠农政策的落实 要避开短期无法改变和有效优化的自然、社会环境，促进惠农政策的落实，需强化对惠农环境的优化打造。首先，政府要加大对政策的宣传力度，拓宽宣传途径。政府可广泛利用电视、网络、报纸、宣传册等媒介对国家惠农政策进行宣传，确保广大农民能够全方位客观了解惠农政策，引导农民正确贯彻、配合惠农政策的实施；其次，基于农民文化水平偏低，无法掌握和利用先进信息渠道，农民意愿表达和传递要依靠层层上传实际情况，政府应加强信息传递渠道建设，保障民意上传、政策的传达有效、迅速、真实；第三，政府应当加强对惠农政策执行效果的跟踪调查和信息反馈工作。政策施行情况的反馈是惠农政策贯彻实施的最重要的一环，是反映惠农政策实际施行效果的工作。政策施行情况的反馈是政府了解基层政策贯彻的亮点、不足和困难的窗口，是能及时给与协调处理的关键。

参考文献

[1]汪发元.新时期农民负担现状及监管改革分析[J].农村经济，2009（6）：121.

[2]余亢亢，朱信凯，陈璇.现代农业经营与建设主体演变的中美比较[J].农业技术经济，2012（12）：106.

[3]周批改，何柳﹒农业劳动者利益保护与惠农政策完善研究[J].社会主义研究，2012（5）：82-86.

[4]曾文明，魏秋华，廖春光﹒我国惠农政策的成效评价及完善研究[J].中国农业资源与区划，2013，34（1）：29-35.

[5]汪发元，罗昆.平原和山区新型农业经营主体成长的困难及愿望比较分析[J].学术论坛，2014（7）：43.

[6]杨臣，韦彩玲﹒农村惠农政策的认知、评价及政策建议—基于公共服务的主题调查[J].社会主义研究，2011（5）：26-31.

[7]汪发元.中外新型农业经营主体发展现状比较及政策建议[J].农业经济问题，2014（10）：30. （责编：徐焕斗）