水资源共同治理与制度安排研究

陈礼丹

[摘 要] 我国水资源治理中存在着初始委托主体缺失、治理目标冲突和参与环境缺失三个方面的问题。实施水资源共同治理可以提高信息透明度、规范利益者行为和有利于利益者合作的优势。我国应该改善目前的水资源治理环境，在法律的框架下实施政府主导的利益相关者共同治理机制。

[关键词] 水资源；共同治理；制度安排；研究

[中图分类号] F323.213 [文献标识码] B

2012年中国环境公报显示，我国七大流域地表水水质基本处于好转状态，Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例平均值分别为58.7%，24.1%和17.2%，全国地表水国控断面总体状况为轻度污染。2014年七大流域中Ⅳ类水质占15%，Ⅴ类占4.8%，劣Ⅴ类占9%，总体状况是处于好转，但是个别类别水质也时有上升。随着我国经济的快速发展，用水矛盾和冲突等水资源公共事件也不断出现在公众的视野中，人们也越来越多地关注流域水资源安全问题。目前，我国正在实施最严格水资源管理制度，建立了政府一把手负总责的省市县三级最严格水资源管理制度。

一、目前我国水资源治理模式的缺陷

（一）初始委托主体缺失

我国的《宪法》和《水法》中规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。全体公民是初始委托人，他们委托中央政府（即国务院）代为管理流域水资源，形成了初始委托关系。中央政府再委托那些涉及流域方面的如水利部门、环保部门等来具体管理水资源事务。然后这些部门再委托对应的下一级相关部门来管理，形成了垂直委托代理方式。同时，还存在地方政府的平行委托方式。这就形成了错综复杂的多重委托代理关系。由于政府部门是权力执行机关，而且水资源开发利用更多的是政府来强制实施，作为初始委托人的“全民”难以参与其中，其财产（水资源）主体地位相当于实际上变成了虚的“无财产委托”。各级政府部门实际上拥有流域水资源的使用权益，成了“真正”的委托人和代理人。

（二）治理目标冲突

我国对水资源实行的是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。其中国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，县级以上地方政府负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。不同层级政府之间存在着委托代理关系，容易发生信息不对称问题，从而产生利益和权力的博弈。政府在理论上是代表社会公共利益的组织。但实际上，政府并不总是公正无私的，组成政府机构的各级官员也是理性经济人，有自己的利益。这样会在水资源管理的时候，某些地方政府及其官员的行为可能会服从于追求经济利益的政绩目标，水资源的生态效益和社会效益则会不断下降。

政府职能部门之间的利益冲突。由于流域是个复杂的巨系统，水资源的管理要涉及到包括水利、环保、国土等多个政府职能部门。而且每个职能部门都有自己的效用函数和部门追求目标，这也分割了流域的综合性和整体性。当治理目标发生冲突时，各部门必然会只关注自己的利益，相互之间很容易形成不合作的局面。尤其是对于责任不明确的问题，更会形成目标的冲突，难以最大化水资源的价值。

（三）参与环境缺失

当下这种单向的水资源治理模式会带来以下问题。一是利益者参与性差。民众作为水资源的直接使用者，尤其是流域沿岸范围的居住者，他们最了解该流域水资源的具体现状，对于水资源的治理和利用有着具体的利益诉求。但是政府单向决策模式使得民众缺少可行的意愿表达机制。众多利益相关者缺少意愿表达的渠道，政府难以了解本流域的真实情况。这也造成了委托人和代理人之间的信息不对称。二是难以形成有效的监督。委托代理理论中，为防止代理人利用委托人的授权侵害委托人利益，减少代理人的机会主义行为动机，委托人监督是必不可少的。既然水资源属全民所有，其一切的利益和所得应该归全民。但由于公众处于被动地位，且初始委托人的虚位，所以难以形成有效的监督。三是激励机制的变异。理论上来说，地方政府作为民众的利益代表，它的目标必须符合民众的公共利益。而事实上流域内各级政府部门是独立的行动主体，在做出决策时常会只考虑地区利益、部门利益、甚至属地经济实体的利益，而民众又缺乏对政府部门进行制约的力量，其结果可能会违背甚至伤害大家的公共利益。由于在政府的考核中，经常以GDP绩效为晋升激励制度，缺乏对破坏流域水资源相关政府部门的处罚。这会促使当局管理者对流域实施不可持续的方式来开发，以此实现自己的效用。这种变异的激励机制造成了委托人和代理人在承担后果上的不对等性。

二、运用共同治理理论实施水资源治理

（一）共同治理理论

共同治理理论是在利益相关者理论基础上提出的。利益相关者理论是M·布莱尔1963年正式提出。该理论指出企业最有效率的控制权安排形式是让承担使用资产带来风险的集团掌握资产控制权。利益相关者的资产都处于风险状态，因此他们应该分享企业的控制权。通过设计一定的契约安排和制度来确保利益相关者具有平等参与企业所有权分配的机会，即董事会、监事会中要有股东以外的利益相关者代表。董事会确保各产权主体能平等参与公司重大决策，监事会确保利益相关者作为一个独立监督主体，通过信号显示机制及投票机制，可有效地监督和惩罚经营者的违法乱纪行为。这种共同参与、相互监督来制衡各利益相关者行为的机制就是共同治理机制。

随着该理论发展和研究深入，共同治理理论研究主体开始从企业扩展到政府、社区、社会团体以及相关的政治、经济和资源环境等领域。在水资源研究领域，许多学者指出，流域水资源的管理缺乏公众参与，较少考虑到流域其他利益相关者的利益诉求。我们应该注重流域水污染治理的科学论证与公众参与，形成社会共同治理机制。我国在中央政府规划中也提出了“多方参与、共同治理”的社会管理创新战略。所以，在水资源问题上，应该尝试运用共同治理机制。

（二）水资源共同治理模式的优势endprint

1.有助于降低代理成本

所有权与管理权的分离使水资源实际控制权落到了代理人——政府部门手中，由于委托代理中的信息不对称性，处于水资源管理部门以外的利益者们很难有效监控代理者的行为，而政府相关部门也很难了解流域水资源的真实状况和居民的利益诉求。利益相关者共同治理能形成多方有效的信息沟通。比如，作为利益相关者的流域居民直接参与水资源治理，最容易观测到水资源的治理和保护情况；作为环保机构，其参与流域水资源治理，可以提供更加专业的保护技术和信息；政府通过法律和行政手段可以将这些来自不同领域、拥有不同信息的利益相关者引入到流域水资源治理中来，满足其合理利益诉求，解决原来单向委托代理关系中信息不对称等问题，从而降低代理成本。

2.有助于规范管理

由于我国实施的是政府单向治理模式，流域管理中没有建立起相应的权力制衡机制。政府拥有强大的政治地位和权力地位，其他利益相关者不能有效参与到水资源管理中，流域水资源的使用和治理完全由政府说了算，论证科学与否，执行是否合法，都缺乏必要的监督。即使管理过程中出现利益相关者对利益不均衡状况提出了异议和反应，也可能会由于政府强大压力而使得既得利益者会侵害其他利益相关者权益。过去水资源冲突的原因就是在治理过程中，存在着以全局利益的名义来剥夺地方利益和个人利益，在手段上以控制或遏止地方、个人利益来完成的。共同治理通过赋予利益相关者一定的参与权和监管权，由利益相关者代表进入流域管理决策机构，在水资源开发和收益的决策上，能够由不同利益诉求者达成最终的决议。由利益相关者代表进入监督机构，形成水资源治理中权力相互制衡，有效防止权力滥用，规范各利益群体的行为。

3.有助于利益者合作

流域水资源利益相关者包括沿岸的居民、渔民、企业、市民、供水公司、政府部门、污水处理部门、非政府组织等，这些利益相关者们都拥有自己的利益诉求。从前面分析和实际情况来看，单向治理模式很容易造成不同政府部门间的不合作行为和不同利益者之间的机会主义行为，出现公共地悲剧现象。共同治理能够从制度上确保利益相关者参与流域水资源治理中，降低利益相关者的机会主义行为，形成各利益相关者之间的合作。由于在共同治理中各方利益得到了保护，避免了不确定性，所以这有助于利益者之间合作关系的长期稳定，从而促进水资源的可持续利用。

三、流域水资源共同治理机制设计

奥斯特罗姆曾指出，解决公共池塘资源的“公地悲剧”可以通过自主治理来实现，因为这种形式的公共品符合自主治理的严格限制条件。而对于流域水资源这种较为复杂的公共品来说，还是有必要实施政府主导的利益相关者共同治理模式。一是从法律法规角度看，我国宪法规定，水资源等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。水法也明确规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。这些都从法律角度说明我国流域水资源治理需要政府来主导的。二是从流域水资源的公共品特性来看。流域水资源作为一个整体，具有明显的不可分割性和非排他性。由于利益者都是独立的经济主体，他们消费的结果会产生公地悲剧。所以，奥普尔斯曾说：“公地的悲剧需要靠强有力的集权政府才能解决”。因此，必须由政府来主导水资源的治理。

采用政府主导的利益相关者共同治理模式，可以解决三个难题。第一是制度供给，由于政府作为法定的代理人，对于水资源制度的设计具有足够的动力和动机。如果单靠自主治理的话，没有利益者有足够的动机来完成制度设计，最后还是会造成公地悲剧的发生。第二是可信承诺问题，由政府主导的共同治理模式可以避免逃避责任和机会主义。由于先前的完全单向治理会造成机会主义行为，而将多个利益群体放入治理框架中，可以避免搭便车和机会主义行为。第三是相互监督。由于不同的利益者居于治理框架中，这样既可以监督政府的行为，也同样可以监督其他利益者的行为，使水资源能够发挥最大效益。

那么该如何设计共同治理机制呢？我们参考AlexeyVoinova提出的利益者参与水资源治理的原则，提出了我国水资源共同治理模式的基本框架和过程。

一是识别一个清晰的问题来引导利益者。从水资源的治理内容来说，包括的内容比较多。政府需要给予其他利益者们一个明确的目标，比如水污染治理，这样来吸引相关利益者们的兴趣。二是尽可能早的让利益者们参与进来，组成合适的工作组，这些利益者的选取可以采取广播或者其他选举形式参与进来，目的是能够使工作组获得公众足够的信任。三是要认识到利益者的冲突，对于不同的治理目标，肯定会对不同的群体产生冲击或者损害，要清楚具体的冲突目标是什么，采用合适的工具和方法来模拟和解决这些冲突。对于不同的利益者的诉求和愿望需要工作组能够吸收和考虑。四是对于解决冲突的方法或工具获得认可，并且具有实际可行性。比如对于关停污染厂房，或者采用污水处理设施等，切实采用的方法能够完成治理的目标。五是对利益者们进行结果的解释和团结，将实施后的结果通报给利益相关者，对于受到损失或者反对的利益者们能够团结，让这些利益者们支持和理解这些治理目标，对结果和过程进行经常的监督和反馈，使水污染治理能够持续下去，达到最终的理想效果。需要说明的是，这些都需要在法律许可的范围内实施，而且实施起来可能会存在着成本问题，但是这样做的后果可以保证水资源的治理效果，避免出现水资源的冲突，造成大的社会矛盾。

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[责任编辑：王凤娟]endprint