投资收益视角下社会保障基金运营问题研究

刁丽娜

[摘 要] 由于我国社保基金规模不断扩大，而我国社保基金投资运营监管法律不健全、金融环境不稳定、投资结构不合理以及监督不力等缺陷的存在，使我国社保基金投资收益水平非常低，很难实现社保基金保值增值的目的。健全我国社保基金投资运营监管的法律法规，完善投资运营模式，选择市场化运营方式是我国社保基金投资实现稳定、长期、高水平收益的必然选择。

[关键词] 社保基金；投资运营；证券市场；投资市

[中图分类号] F840.61 [文献标识码] A

一、引言

自从20世纪30年代以社会保险为核心的现代社会保障制度在西方普遍建立，大部分社会保障项目从自愿性互助保险转变为强制性保险后，很多国家纷纷加强了对社会保障基金投资运营的一致性行为。进而，社会保障基金的运营就成为了市场经济发展过程政府宏观调控的一种重要方式。我国于2000年9月由国务院决定建立全国社会保障基金，与它同时设立的还有全国社会保障基金理事会。

我国社会保障基金是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。社保基金投资运营监管是指通过制定相关法律法规、设立管理机构对社保基金的筹集、使用以及投资运营进行全面规划、系统管理和严格监管，以实现社会保障政策目标的过程的总称。具体包括社会保障法规的制定和管理机构的设立、社保基金投资管理体制的选择、社保基金筹集与支付管理以及对社保基金的监管等[1]。

虽然我国在社会保障基金制度设计上选择的是比较成熟的部分积累制，但在实际运作中仍然停留在传统的现收现付的模式中。所以，我们应立足我国具体国情，综合借鉴欧美发达国家、东南亚、拉美国家的成功经验，着重打造长远社会保障基金管理模式，健全的社会保障基金投资运营监管。

二、我国社会保障基金的投资运营现状

（一）投资理念

我国社保基金在坚持审慎投资，安全至上，控制风险方针的基础上，秉承长期投资、价值投资和责任投资的理念，由社保基金会直接运作与社保基金会委托投资管理人运作相结合。

（二）投资范围

根据《中国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，我国社保基金用于银行存款和国债投资比例不得低于50%，银行存款的比例不得低于10%，在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的10%；企业债、金融债投资的比例不得高于10%；证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。但是，目前，我国大规模的社保基金大部分均投资于无风险以及低风险的银行存款、政府债券、金融债券等投资品种，以实现社会保障的现收现付。

（三）社会保障基金规模

我国社会保障基金逐年快速增长（见图1），其主要来源于两大部分，分别是政府财政拨入资金（历年约占社会保障基金总额的56.62%）和理事会投资收益（见图2）。

图1 社保基金历年资产总额表

图2 社保基金权益投资收益表

注：图1、图2根据2008-2013年全国社会保障基金理事会基金年度报告整理，全国社会保障基金理事会http：//www.ssf.gov.cn/

图1显示，我国历年社会保障基金的资产总额，2008年为5130.89亿元，截止到2013年，基金资产总额已经上升至12415.64亿元，是2008年社保基金资产总额的2.4倍。自2008年到2013年，我国社保基金增长迅速，平均以每年20.53%的增幅在扩大，规模巨大，随着时间的推移，社保基金的规模还会不断增加。另外，从图2中我们也可以看出，虽然我国历年社保基金权益收益额的总趋势不太稳定，但总的来说，呈上升趋势，2013年的基金权益收益是685.87亿元，基金自成立以来的累计投资收益额4187.38亿元。

（四）投资收益率

我国社保基金年理事会用于直接投资的基金比重一般维持在56.11%左右，而用于委托投资的基金则保持在43.89%左右。也就是说，我国社保基金有大部分都用于一级市场购买国债和存入银行。我们熟知，银行存款最安全、零风险的投资方式。但如扣除利息税后，目前一年期存款年利率3%左右。

另外，依据图3中可以看出我国从2008年到2013年，通货膨胀率平均为3.63%，而近几年的通货膨胀率也维持在4%-5%之间，所以，将社保基金存入银行，实际上是在不断地贬值。政府债券利率略高于银行存款利率，但是我国政府债券一旦发行，利率通常被固定下来，因而同银行存款一样，几乎是零风险，抗通货膨胀的能力差，收益率较低。

委托投资是我国社保基金投资运营的另外一种比较重要方式，在实际运作中，历年以来，我国平均用于委托投资及社保基金占总投资总额的43.86%，但社保基金投资运作所取得的收益却一直处于较低水平。

从图3中我们可以看出，2008年我国社保基金投资收益率为-6.79%，2009年为-0.07%，连续两年社保基金投资处于亏损状态，2011年投资收益虽有改善，但是所取得的收益仍无法弥补通货膨胀造成的货币贬值。直到近两年，我国社会保障基金投资才有所成效，但总的收益水平仍处于非常低的水平。自2008年到2013年，平均社保基金投资收益率为5.86%，仅比通货膨胀率高出不到两个百分点。

除了通货膨胀的压力，人口老龄化不断加重和社保基金跨期消费的现实，也要求我们加强对社会保障基金的投资和运营管理，提高社保基金投资实际收益。

三、我国社会保障基金投资收益率低的原因分析

（一）法律法规不健全

2011年10月28日，《中华人民共和国社会保险法》通过，并于2011年7月1日生效。其中《社会保险法》的第59条关于保险费征收部门的职责分担规定不明确，目前我国的社会保险税由社会保险部门和税务部门双头征收，在实际操作中，两个征收机构同时存在，多头领导，权责不清，出现问题互相推诿等问题得不到解决[2]。另外，法律还规定我国社保基金的投资渠道、范围和工具等有所限制，且《社会保险法》中并未对社会保险基金的主管和监督部门做具体规定，规定并列审计部门、社会保险行政部门和财政部门三个主管部门，容易导致责权划分不清，无法问责。endprint

（二）金融环境相对不稳定

我国的证券市场发展历史比较短，由于早期顶层设计有很多不足，改革措施也很难做到配套。早期的一些小问题随着市场的不断壮大，逐步演变成市场进一步发展的障碍，主要表现为：上市公司改制不彻底、治理结构不完善；证券公司实力较弱、运作不规范；机构投资者规模小、类型少；市场产品结构不合理等。这些由于证券市场不断成长过程中逐渐突显的问题，造成我国“委托-代理”模式的社会保障基金投资经营方式很难取得相对较高的投资收益。

（三）投资结构不合理

目前，受限于法律规定，我国社保基金投资渠道狭窄、投资品种单一，过于强调资金的安全性而忽视了其收益性。

图4 年度社保基金投资（部分）表

注：根据2010-2013年全国社会保险情况整理.中华人民共和国人力资源和社会保障部.http：//www.mohrss.gov.cn/

根据图4可以分析出，自2010年到2013年，我国社保基金投资中属于债券投资和委托运营的资金规模总体水平非常低，且整体上处于不断缩减的趋势，其中在2013年，我国社保基金中社会保险金总额为39835亿元，委托运营资金为918亿元，占该年的社会保险基总额比例仅为2.3%。而美国国家规定用于股票投资不得超过总资产的20%，智利规定要高于30%，而东南亚的新加坡则规定不高于50%。综合上述分析，可以看出，我国的社保基金投资范围和投资结构都有待完善。

除了上述的几点因素，造成我国社保基金投资运营收益率低的其他因素还有很多，如我国社保基金制度本身不具备健全的组织机构，人员配置不尽合理，缺乏专业化的金融资产管理机构等问题，都是我国社保基金监管过程中应不断加强的部分。

四、加强我国社保基金运营监管的对策

我国社会保障基金要实现保值增值的目标，就要求我国社保基金投资运营的利益相关者在坚持安全性和流动性原则的指导下，积极探索适合我国国情的社保基金监管模式。

（一）健全与社会保障基金运营有关的法律法规

1.在《劳动与社会保障法》和《全国社会保障基金暂行管理办法》基础上尽快出台《社会保障法》和《社会保障基金投资法》及相关法律。规范基金的投资主体、投资范围、投资结构、风险管理等相关事项，为我国社保基金投资松绑，增加其在交易市场和实业方面的投资，使基金投资有法可依。

2.明确监管主体及职责。清晰界定各个监管主体职责，改变审计部门、社会保险行政部门和财政部门三个主管部门并列的现状，此外，建议在中央和省一级政府分别设立独立于社保基金理事会的社保基金投资监督委员会，由专业化的经理人组成，监督社保基金理事会和委托管理人的投资状况，并为其投资提供科学、有效的建议，以提高社保基金投资的安全性。

3.出台有关重大事项披露的专门法律，设置专管部门。加强投资管理过程的透明化和安全性。减少由于信息不对称而导致的风险损失，降低违规操作发生的概率。

（二）构建良好稳定的金融投资运营环境

良好稳定的金融环境是社保基金投资运营的载体，只有创造出健康、完善的投资环境，促进社保基金平稳运营。

1.推进金融体制改革。倡导积极发挥市场的自动调节作用，加强竞争，尤其是我国社保基金委托投资管理人资格的认定，应杜绝“寻租”现象，通过自身实力竞争择优。

2.将社会保障部门的基金管理和运营职责分开。根据国内外的经验教训，社会保障基金管理机构和社会保障经营机构分开运转，不仅可以发挥专业性运营机构的投资运营优势，又有助于有效监督与制约，提高社保基金投资收益率。

3.单个投资管理人参与公司治理。以投资管理人所持公司股份额度参与公司的管理，与公司战略管理者共同参与公司策略制定，以期股价保持上升状态。

（三）社保基金市场化运营方式选择

我国社保基金投资收益低，有很大一部分原因是受国家规定限制，投资范围有限，且投资的方向也非常低。因此，我国社保基金投资运营要实现增值保值的目的，多元化、专业化和市场化的原则进行社保基金运作。

1.社保基金投资多元化。投资的多元化是化解风险，提高收益水平的必然选择。具体做法是，在银行存款和债券方面，要提高对信誉比较好的企业债券和金融债券的投资比重，降低购买政府债券的规模；加大对境外资本市场的投资力度，借鉴智利的成功经验，获取更高投资收益率；增加实业投资种类，除了房地产和基础设施建设，可以考虑将基金投资于国家垄断行行业和国家政策重点扶持项目等[3]。

2.社保基金投资专业化。从2009年到2013年，我国社保基金委托投资所占比重高达43.51%。所以，提高社保基金投资人和托管人的专业化水平是非常重要的。首先，要做好入口管理，严格的社保基金管理人资格筛选标准，然后通过招标方式确定；其次，我国政府，建立和健全社保基金运营机构的监督监管，设定最低收益率标准，保证资金不被违规操作；最后，完善退出监管，保证投保人的资金收益率，防止被套用，甚至像银行一样，存在“死账”现象[4]。

3.社保基金投资市场化。我国的社保基金监管体制还是处在政府的整个保护之下，缺乏自身运转的灵活性和主动性。笔者建议学习智利的私营退休基金管理公司（Pension Fund Administrators，简称AFP）管理方式，成立独立的，专业性强的社保基金管理组织，倡导投保人运用“用脚投票”的方式，自主选择AFP进行投资，投保人和AFP保持频繁交流。另外，国家建立专门监督机构，对每一家AFP的运营状况进行监督，以保证投保人投入的资金收益和及时转移。

综述，我国社会保障基金数额巨大，而且随着时间的推移，还会不断增加，但是我国社保基金投资运营机制不够完善，所以导致基金投资收益低，为了改变这种现状，就要求我国社保基金投资运营机制，必须有一套合理的投资运营制度设计为其保驾护航，以良好、稳定的金融投资环境做载体，加强社保基金监督的辅助作用，提高社保基金投资的多元化、专业化和市场化。此外，在组织内部，还要进一步完善机构设置、专职人员岗位和技术系统设备配备等方面的配合工作。只有这样，才能真正实现社保基金的保值增值，为社会经济持续、稳定和高水平发展做贡献。

[参 考 文 献]

[1]孔微巍，谭奎静.完善我国社会保障基金投资运营监管对策研究[J].经济研究导刊，2008（12）：135-137

[2]张广科.社会保障基金—运行与监管[M].上海：上海财经大学出版社，2008-01：128

[3]赵树佼.全国社会保障基金投资运营分析[J].金融与经济，2013（7）：76-80

[4]魏志华，林亚清.社保基金的投资管理模式及其困境摆脱[J].财政金融，2013：47-55

[责任编辑：王凤娟]endprint