在“四个全面”战略布局中把握依法治国的全局意义与全面要求

□褚国建

在“四个全面”战略布局中把握依法治国的全局意义与全面要求

□褚国建

“四个全面”的提出，明确了新时期我们党治国理政的战略布局，确立了习近平总书记系列重要讲话的思想总纲，使党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的战略部署更具思想理论支撑与战略全局意义。在“四个全面”战略布局中推进全面依法治国，必须抓住全面依法治国的三个基本依循，坚持党的领导的根本立场、国家治理现代化的核心理念与建设中国特色社会主义法治体系的总目标总抓手，在突出“全面”上做文章，解决好法治建设的系统性、协调性问题，真正把权力关进制度的笼子，不断促进社会公平正义。

“四个全面” 全面依法治国 基本依循

协调推进“四个全面”，既是一个重大的实践命题，又是一个深刻的理论命题，它是新时期引领我们党领导人民治国理政的重要战略布局，是深刻领会习近平总书记系列重要讲话精神的思想总纲，它既坚持了马克思主义的基本立场、方法和观点，闪耀着辩证唯物主义和历史唯物主义的理论光辉，又结合新时期改革开放的新形势，提出了新目标新举措新要求，具有严密的内在逻辑关联和重大的实践指导意义，是马克思主义中国化的最新理论成果。本文着重就如何在“四个全面”战略布局中把握全面依法治国的全局意义与全面要求作些探讨。

一、把握“四个全面”与依法治国的辩证关系

（一）“四个全面”凸显了全面依法治国的全局意义

正如习近平总书记指出的：“四个全面”战略布局，既有战略目标，也有战略举措，每一个“全面”都具有重大战略意义。全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。要把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个“全面”的关系，努力做到“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰。①习近平：《领导干部要做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国共同全面推进依法治国》，《人民日报》2015年2月3日。三大战略举措犹如鼎之三足，卓然而立，三者紧紧围绕全面建成小康社会这一战略目标，协同推进中国特色社会主义伟大事业，共同为更快更好实现“两个一百年”奋斗目标，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定扎实基础。“四个全面”缺一不可，一个都不能少，必须坚持协调推进，实现全面开花，这就凸显了全面依法治国之于整个战略布局的全局意义。

加强社会主义法治建设，是我们党总结新中国成立以来社会主义革命、建设、改革正反两方面历史经验得出的一个基本结论。在“四个全面”的战略布局中定位法治建设，把依法治国提到了一个新的事关全局的高度。党的十一届三中全会提出要“扩大社会主义民主、健全社会主义法制”，强调“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”②《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第141页。。党的十五大首次提出并确立了依法治国基本战略，1999年正式将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法修正案。党的十六大以来，我们党提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”，强调把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央审时度势，提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，强调“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政”。③习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2012年版，第11页。党的十八届三中全会首次用独立章节部署“加强法治中国建设”、党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的目标、任务和举措，至2014年12月习近平总书记在江苏调研时首次提出协调推进“四个全面”，“全面依法治国”有其一，当前依法治国正呈现出在总目标、工作布局、工作要求、改革领域等全方位、立体式推进的鲜明个性。

（二）全面依法治国丰富了“四个全面”的实践内涵

“四个全面”是新时期我们党治国理政的重要战略布局和思想理论武器，全面依法治国在其中，既有实践上的全局意义，又有理论上的思想贡献。全面依法治国，既是全面建成小康社会的有力保障，又为小康社会的科学内涵增添学理养分。全面建成小康社会，既离不开经济社会发展的物质丰富，又离不开中国特色社会主义的制度丰养，更离不开包括中国传统文化要素在内的社会主义文化的精神丰满，全面建成小康社会必然体现为物质、制度、精神三维形式的成果呈现，中华民族伟大复兴中国梦的实现必然展现出全体中国人民对于中国特色社会主义道路、制度、理论的饱满自信。④1922年梁启超在 《五十年中国进化概论》提出近代中国学人关于近代中国落后反思的“三期”说：第一期，先从器物上感觉不足，所以有了洋务运动；第二期，是从制度上感觉不足，所以有了戊戌变法；第三期，戊戌变法和辛亥革命的失败，使国人从文化根本上感觉不足，所以有了新文化运动，国内有学者受此启发解读中国梦的历史文化内涵。参见王云兰：《中国梦历史演进的文化透视》，《人民论坛》，2014年第7期。

全面依法治国和全面深化改革作为全面坚持小康社会的“鸟之两翼”、“车之两轮”，内在要求相互支持、相互促进。全面依法治国对于全面深化改革的意义，主要体现为推动改革方式由主要奉行“摸着石头过河”向注重顶层设计和整体谋划转变，推动改革动力主要依靠投资、出口、消费等要素驱动转向创新驱动，推动改革的实践主要强调法治保障转向必须坚持法治的引领和推动作用，强调“所有改革必须于法有据”。事实上，科学的制度本身内在就具有整体性特征和体系化要求，顶层设计和整体谋划的关键是设计和谋划好制度；新常态发展的本质在强化制度供给和推动技术创新，而强调“所有改革于法有据”关键是在法定的权限范围内、在法定的程序轨道上、在法定的责任约束前去推进改革创新，不能再用“干了再说”、以结果反证手段的老套路，不能不顾及改革的制度成本和制度收益。

最后，全面推进依法治国为新时期提升党的执政能力和水平，推动党的建设制度化水平，为全面从严治党的实现提供了强有力的思想支撑和技术支持。法治的本义就是“规则之治”，就是通过明确公开、平等适用的规则约束权力，⑤褚国建：《改革、治理与法治——习近平法治思想初探》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第6期。强调由制度而非人格确保政治组织和政治行为的合法性，全面从严治党关键是依法依规治党管党，强调形成完备的党内法规体系，通过全体党员无例外地守纪律讲规矩彰显党章党规的权威。

这个小区也有曾经的辉煌，它是上个世纪五十年代石油系统的家属院。当时，这里住了二百来户石油战线的职工与家属。大家几户共用一个厨房、一个厕所，亲近得如同一家人。东家今天包了饺子，必然给西家尝尝；西家明天炖了老母鸡，肯定留给东家荤腥。可是，时过境迁，曾经的一切都成了明日黄花。如今，这里大部分住的都是石油部门的离退休职工。老人们恋旧，在这里，他们似乎还能感觉到当年的意气风发，彼此之间还能有个熟脸。我的父母退休后也住在这里。

二、抓住全面依法治国的三个基本依循

“四个全面”与依法治国的辩证关系，要求我们必须在“四个全面”的战略布局中全面推进依法治国。“四个全面”战略布局犹如依法治国的思想之锚、行动之尺，标明和检视了社会主义法治建设实践的政治方向。笔者认为，全面推进依法治国必须牢牢抓住三个基本依据。

（一）全面依法治国必须坚持“党的领导”的根本立场

党的领导与依法治国的关系是社会主义法治的根本问题。党的十八届四中全会的重大贡献之一就是回答了这一理论命题，提出了“党的领导与依法治国是统一的”鲜明论断，强调“党的领导是社会主义法治的本质特征”，“党的领导是社会主义法治的根本保障”，必须把党的领导贯穿社会主义法治的全过程、各方面。①习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2014年10月29日。习近平总书记在2015年省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神、全面推进依法治国专题研讨班上重申了“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”，有力地驳斥了“党大还是法大”这一伪命题，强调“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民”，“权大还是法大则是一个真命题”，社会主义法治建设的关键就是要把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。②习近平：《领导干部要做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国共同全面推进依法治国》，《人民日报》2015年2月3日。

全面依法治国必须坚持“党的领导”的根本立场，不仅要坚持“党的领导与社会主义法治是统一的”理论主张，同时更要在实践上坚持加强和改进党对依法治国的领导，做到“三个统一”、“四个善于”。“三个统一”即必须把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。“四个善于”即善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。社会主义法治建设既是一项系统工程，也是一项长期工程，需要全党上下齐心协力，既不回避问题，也不逃避责任，力求在全面推进依法治国的进程中努力实现理论与实践的统一。

（二）全面依法治国必须贯彻“国家治理现代化”的核心理念

国家治理体系和治理能力现代化，既是党的十八大报告的核心字眼，是理论创新所在，亦是全面深化“五位一体”改革，完善和发展中国特色社会主义制度的目标所在。习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”③习近平：《完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2014年2月18日。党的十八大报告也提出：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”可见，制度完备程度和制度执行力度是衡量一个国家治理现代化水平的重要标志。全面推进依法治国必须贯彻国家治理现代化这一核心理念，在构建完备的制度体系和高效的运行机制两个主要环节上做文章，扎紧制度的“口子”、磨利制度的“牙齿”，真正把权力关进制度的笼子。

一般认为，衡量一个国家制度完备程度的理想性标准包括内容上实现对社会生活的各个领域、各种关系的全覆盖，逻辑上实现制度与制度之间、制度内部各条文之间的文字上无矛盾、效力上无冲突，价值上实现不同政策、原则、标准之间的融贯协调。应当说，经过改革开放以来三十多年的立法实践，我国已建成具有中国特色的社会主义法律体系，“有法可依”的目标已基本实现。然而，由于我国立法过程中存在的部门利益主义、地方保护主义等不良倾向，客观上造成我国现有法律体系存在着立法内容上有漏洞、不同法律形式间存在效力冲突、不同法律条文与条文之间相互打架等问题，同时立法指导思想上强调“宜粗不宜细”、“成熟一个制定一个”等导向也需要随着当前形势的发展加以改变，实现与时俱进。对此，党的十八届四中全会《决定》强调要发挥立法的引领和推动作用，确立以人大为主导的立法机制，通过加强常委会专门委员会、工作委员会建设，扩大人大代表参与立法，将所有规范性文件纳入备案审查范围等举措，不断提升立法质量，应当说是切中了当下立法要害。与提升制度体系质量的同时，十分重要的一点，就是要保持法治决策与改革决策的同步，坚持所有改革于法有据，围绕经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的改革实践推进重点领域立法，完善社会主义的法律制度体系，真正将社会生活的各个领域、各种关系纳入制度化、规范化、程序化的轨道，提高各项改革成果的制度转化率和实践指导力。

（三）全面依法治国必须围绕“建设中国特色社会主义法治体系”的总目标总抓手

提出并部署了全面推进依法治国的总目标、总抓手，是党的十八届四中全会在实践上的重大贡献。建设中国特色社会主义法治体系，既是我们党在建成社会主义法律体系，基本解决“有法可依”之后的实践推进要求，同时也是我们运用国家治理现代化的全新理念，总结社会主义法治运行现实和发展要求后提炼的一个理论概念和实践目标。具体而言，建设中国特色社会主义法治体系，就是“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。其中，“形成五大体系”是发展目标，“三个共同推进、三个一体建设”是发展路径，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”则是发展要求，从而与坚定不移走中国特色法治道路一道构成了全面依法治国的科学推进体系。

法治体系是国家治理体系的关键一环。制度有正式与非正式之分，有价值、规范和组织等不同维度，法律是正式的制度、成文的规范，但是其中内含着制度形成主体的价值追求，要求以一定的体制机制加以组织实施，因此，一个国家的制度内容及其运行方式，归根到底反映了这个国家的主流价值观念和现实政治体制特征。我国社会主义法律制度一方面凝聚了社会主义核心价值的理想追求，反映了凝结在法律规范中的党和人民的共同意志，突出强调了公平正义的核心价值，另一方面则必然要求在“党领导人民依法治国”的现实政治格局中加以组织实施，应当说，社会主义法治体系的设计，很好地体现了我们党在完善和发展社会主义制度，促进国家治理体系和治理能力现代化上的实践主张。其中，“完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”既实现了把党的事务和国家事务一体纳入法制轨道的一般性要求，又凸显了我们党提高党的建设制度化水平的时代新追求；同时，完备的规范、高效的实施、严密的监督和有力的保障四个环节，则反映了我们党关于社会主义法治运行的理论理解与实践主张，这就划清了与强调立法、行政、司法“三权分立”的西方资本主义法治体系的本质区别。①栗战书：《坚持走中国特色社会主义法治道路》，《人民日报》2014年11月10日。

总之，在“四个全面”战略布局中把握全面推进依法治国，首先必须紧紧抓住这三个基本依循，这体现了党的十八大以来以习近平同志为总书记的党中央在推进社会主义法治建设上既有理念上的创新、原则上的坚守，又确立了新的发展总目标与工作总抓手，从而为全国人民描绘出一幅崭新的法治宏伟蓝图。

三、落实依法治国的“全面”要求，解决好系统性、协调性问题

当前，新时期社会主义法治建设的蓝图已经绘就，关键是抓落实，把理想变成现实。党的十八届四中全会《决定》确定了190项举措，涉及科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和加强依法治国的队伍建设和党的领导方方面面，要在“四个全面”战略布局中落实这些举措，必须突出法治建设的“全面”要求，解决好系统性和协调性问题。笔者认为，至少应考虑以下几个方面：

第一，把坚持党的领导、坚持法治的社会主义方向，作为全面推进依法治国的根本保证。法治建设不只是各法治部门一家之事，而是关系到国家治理能力整体提升的全局之事，法治建设的成效不只关系公民权益保障、社会和谐稳定，而是关系到改革开放的事业全局。因此，必须处理好党委统一领导和各方协同推进的关系问题。突出党委对于法治建设的主体责任，确立党委书记是法治建设第一责任人的制度，更好地发挥党总揽全局、协调各方作用，要把党委研究法治工作、定时听取各法治部门对于法治工作的意见和建议纳入法制化的轨道，形成完善的制度和有效的机制，凡属重大的立法、行政、政法决策必须通过党组向上级党委报告，由上级党委批准。同时，要注重改进党的领导方式和执政方式，支持并切实保障各政权机关、人民团体依照宪法法律和章程独立履行职能，既体现党委领导的政治优势，又发挥法治部门的专业优势。

第二，把尊重和保障公民合法权益，促进社会公平正义，作为全面推进依法治国的出发点和落脚点。当前我国社会整体上已进入利益分化、价值多元的发展新阶段，要使制定的法律和执行的制度真正能够代表主流民意，同时兼顾少数人群的差异性观点和个性化要求。既要尊重人民群众的合理利益关切，积极维护公民在经济、政治、文化、社会各方面权益，要切实保障公民个体的知情权、表达权、参与权和监督权，自觉接受人民群众的监督。同时又要重视围绕最大限度地求取不同利益群体在整体社会公平正义上的最大共识，研究、建立科学的民意表达、萃取和整合机制，解决好公民主观权利与社会整体正义、人民“众意”和社会“公意”之间的关系问题。与西方法治发展经过漫长的历史演进，逐步实现了法治的政治基础由精英民主向全民民主转换不同，我国的社会主义法治建设从一开始就强调要把扩大民主与健全法制结合起来考虑，党的十六大以来又把加强民生法制建设摆到突出的发展要求中来，我国法治建设必然面临更多地协调个人与集体、效率与公平、利益与价值之间关系的挑战。

第三，把尊重宪法和法律的权威，深化行政体制改革与司法体制改革，作为全面推进依法治国的实践重点。深化行政管理体制改革在全面依法治国中具有“中轴”地位和联动作用，司法体制改革则是全面依法治国的“重头戏”。要联系党的十八届三中全会关于“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用”的定位，以权力清单建设和责任清单建设为抓手，推进以“简政放权”为核心的行政管理体制改革，推动政府职能转变，真正使行政改革成为解放市场潜力、激发社会活力的强劲推动力；同时，要积极落实中央关于加快行政执法体制改革和深化司法体制改革的各项举措，综合把握行政改革的“下放”趋势与司法改革的“统筹”目标，避免行政改革再次陷入“一放就乱、一收就死”的怪圈，通过推进行政职权、主体、程序、职责法定化的事前“管束”与强化依法独立公正司法的事后监督，管住“任性”的权力，处理好市场与政府、行政与司法的关系。

第四，把强化权力运行的监督制约，作为推进全面推进依法治国的工作主线。要实现把权力关进制度笼子的法治建设目标，必须坚持权责法定原则，科学配置和依法规范各级各部门职责权限，做到权力授予有据、行使有规、监督有效。同时，继续深化“阳光工程”建设，着力推进党务、政务、司法公开，力求党政部门权力公开规范运行。坚持惩防并举、标本兼治，把法治建设和促进作风建设常态化、完善惩治和预防腐败体系建设结合起来，全面落实中央关于作风建设和反腐倡廉建设的各项举措。要积极引导党员干部、公职人员树立正确的权力观，合理地回应他们的正常福利要求和薪酬成长期待，处理好“正向引导”与“反向倒逼”、“破”和“立”的关系。

第五，把提高各级领导干部法治思维和依法办事的能力，作为全面推进依法治国的突出政治要求。领导干部是全面依法治国的领导者、组织者和推动者，领导干部的法治意识、法治素养和法治能力直接决定全面依法治国目标和举措的落实成效，要把遵纪守法作为衡量干部德才的硬标准硬约束，通过法治教育、法治实践和法治考核推动党员干部不断提升以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐的能力和水平，真正使党员干部，尤其是领导干部成为尊法、学法、守法、用法的模范。与此同时，要切实增强全民法治意识，大力推进法治社会建设，通过创新法制教育的内容和形式，推动建立部门普法责任制，推进多层次多领域依法治理，建立公共法律服务体系，在全社会形成崇尚法律、遵守法律、维护法律权威的社会风尚，不断养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维习惯，真正使人民群众成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚决捍卫者，处理好抓住关键的少数与提升基本的多数之间的关系问题。

总之，全面依法治国是国家治理领域的一场深刻变革，是“四个全面”战略布局的十分重要一环，必须由全局的高度落实推进依法治国的全面要求，真正使新时期的法治建设成为全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的坚强保障。

责任编辑：孙艳兰

作者褚国建，男，中共浙江省委党校副教授（杭州 321112）。