城乡发展一体化视野的社会主义新农村建设

韦曙林　许经勇

摘 要：随着改革的深化，市场导向的资源配置以及与其相联系的劳动力、土地、资金等生产要素持续“农转非”，许多地区在城镇化进程中出现了“农村空心化、农业副业化、劳力老龄化”，城乡不协调的问题越来越尖锐。如何应对这一严峻挑战是摆在我们面前的重大课题。实践经验表明，只有把城镇的有形城市化与农村的无形城市化有机结合起来，城乡差别才会逐步缩小，城镇化才能持续健康发展。新农村应当是向城镇化方向发展的农村；城镇化应当是带动农村相应发展的城镇化。城镇化的目标不是要消灭农村，而是实现城乡发展一体化。社会主义新农村建设应当是“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进。

关键词：城乡一体化；新农村建设；有形城市化；无形城市化

中图分类号：F28 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）04-0033-06

自2004年以来，中央连续发出指导“三农”工作的“一号文件”。2015年“中央一号”文件指出：“当前，我国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，如何在增速放缓的背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收，是必须破解的一个重大课题。”与此同时，面对“城乡资源要素流动加速，城乡互动联系增强，如何在城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐、实现城乡共同繁荣，是必须解决好的一个重大问题”。如何破解这些难题呢？一个很重要的途径就是“围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设”。“在建设新农村上迈出新步伐。”[1]推进城乡发展一体化是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家治理现代化的重要标志。

一、 我国基于城乡统筹背景提出社会主义新农村建设

维护或者破除城乡二元体制是区分旧农村和新农村的分水岭。而城乡二元体制的形成又与我国资本原始积累联系在一起[2]。20世纪50年代，为了尽快改变我国国民经济的落后面貌，我国政府选择优先发展重工业的赶超型发展战略。而重工业是资本密集型产业，需要投入大量的资本，同时，在一个农村人口和农业产值占很大比重的国家，资本的原始积累只能主要来自农村、农业和农民。当时中国是一个落后的农业大国，农业比较利益低，劳动生产率也低，几乎没有剩余产品。中央政府可能采取的对策是，实行城乡分割，运用行政强制手段，低价收购农产品，并借助工农产品价格剪刀差，将极其有限的农业收益从农民手中转移出来，为超前工业化提供资本原始积累。由于实行以户籍制度为基础的城乡分割制度，农村人口享受不到城市居民在就业、住房、教育、医疗、养老以及农产品低价供给等方面的优惠待遇。城乡差别呈现不断扩大的趋势。

我国资本原始积累不仅体现为工农产品价格剪刀差，还表现为改革开放后日益凸现的劳动力、土地、资金等生产要素的城乡价格剪刀差。劳动力价格剪刀差主要表现在农民工与市民的身份差别。农村进城务工的年轻人（即使是80后、90后）虽然从来没有在农村从事过农业劳动，也没有机会分到土地，但是统统被称为农民工。因为在他们的身上无一例外地打上了农民身份的烙印。农民工与市民相比，同工不同酬、同城不同福利，形成了极其悬殊的剪刀差。一个奇怪的现象是，城乡二元体制下允许农民工进城务工，但不能改变农民的身份，为的是压低劳动力成本；相反，农村土地要转变为城市建设用地，则必须改变身份，由农民集体所有转变为国家所有。那么，如何转变呢？即由国家低价征收，然后高价转让给开发商。二者的剪刀差转化为工业化、城镇化的资本积累。对赶超型后进国家而言，一般都具有资金短缺、国民储蓄严重不足的弱点，如何有效地动员国内有限的储蓄，便成为金融政策的核心。由从属于政府的金融机构垄断金融市场，人为制定低利率政策，便是其中的重要措施。换言之，由政府通过公办银行把集中起来的资金，低利率贷给城市公办企业，使城市公办企业获得低成本的资金来源；农民由于没有被法律承认的抵押品，难以从银行获得贷款，所需要的资金只能依靠高利率的民间借贷和高利贷。基于此，形成资金价格剪刀差。

与新农村相对而言的旧农村是建立在城乡二元体制的基础上。要建设社会主义新农村，就必须打破城乡二元体制，并通过统筹城乡发展，实现从以往的农业支持工业、为工业提供资本积累向工业反哺农业、城市带动农村的战略性转变。十六大报告首次提出统筹城乡发展，要求把农村和城市作为一个统一体，统筹兼顾，共同发展；十六届三中全会《决定》把统筹城乡发展放在科学发展观的“五个统筹”之首，凸显解决城乡差别事关发展全局，要摆在“重中之重”的地位；十六届四中全会上明确提出：当工业化发展到一定程度之后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村的共同发展是带有普遍性的趋向。十六届五中全会明确提出建设社会主义新农村的历史任务。由此可见，统筹城乡发展是建设社会主义新农村的指导方针。自2004年以来，连续12个中央“一号文件”都贯穿着“统筹城乡发展”这条红线。这意味着“重城轻乡”的发展模式已到必须彻底变革的时候了。那么，应当如何加大统筹城乡发展的力度呢？必须建立和健全有利于强农惠农的政策体系，推动资源要素配置向农村倾斜；加快推进农业科技创新，促进农业发展方式转变；实现生产力在城乡的合理布局，开创城乡产业融合发展的新体系；着力改善农村民生条件，缩小城乡公共事业的发展差距；等等。此外，还必须破除城乡二元户籍制度和土地制度所造成的制度性障碍。

当前妨碍统筹城乡发展的制度性障碍是多方面的，但起支配作用的制度性障碍主要是城乡分割的二元户籍制度和土地制度。城乡二元户籍制度的核心是地位、身份、权利、待遇、福利的不公平。城乡二元土地制度是由城乡二元户籍制度派生出来的，即属于农民集体所有的土地（主要指建设用地），不能与国有土地平等地进入市场交易，必须首先转变为国家所有，由国家垄断土地使用权的出让。地方政府通过低价征收农民的土地，然后按市场价格转让给开发商。两者之间的价格剪刀差构成地方政府的重要财政收入来源，被称之为“土地财政”。城乡二元户籍制度和土地制度在城镇的延伸就是派生出遍布全国大中小城市的“农民工”、“城中村”和“小产权房”。后三者可以说是城乡二元体制在城镇的缩影，也是城市转型不到位的集中表现。要从根本上解决城乡二元户籍制度和土地制度，不但要有改革的决心，还要考虑各方面的承受能力。近年来这两方面的改革未能获得突破性进展的关键在于事权与财权不相匹配，支出责任不明晰。就农民工市民化而言，其所必需的改革成本，究竟应当由哪几个主体来承担，各自应当承担哪些项目、支出费用多少，至今都还不明确。这就很难把这项改革迅速向前推进。就户籍制度改革与土地制度改革而言，要破除城乡二元户籍制度与土地制度，就必须解决分税制改革不到位而存在的中央政府与地方政府以及地方各级政府财权与事权不匹配的问题，必须解决地方政府过度依赖卖地的“土地财政”问题。这里最大的难点在于，既然“土地财政”已经成为地方政府的重要财政收入来源，要把它破除，就必须形成地方政府新的主体税种，而这又不是立即就能做到的事情。当前地方政府的债务负担已经够重了，要即刻把“土地财政”取消掉，谈何容易？

二、促进城乡融合发展的社会主义新农村建设

社会主义新农村的创新之处在于从根本上突破城乡二元体制的桎梏，朝着城乡融合以及城乡一体化的方向演变。2015年“中央一号”文件明确提出，要“围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设”。应当这样理解，统筹城乡发展是社会主义新农村建设的指导方针，城乡发展一体化是社会主义新农村建设的目标。2015年4月30日，习近平总书记在中央政治局第二十二次集体学习时强调指出：“要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。着力点是通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。”[3]

改革开放前后的实践经验表明，城市的发展离不开农村，农村的发展也离不开城市。城市的发展之所以离不开农村，是因为城市发展所必需的劳动力、粮食、畜产品、水产品、土地、加工业原材料以及资金原始积累都必须依赖于农村。这里所说的资金原始积累，包括工农产品价格剪刀差、劳动力价格剪刀差、土地价格剪刀差以及资金价格剪刀差。自改革开放以来，我国工业化、城市化迅速发展，

在一定程度上说，这是建立在城乡要素交换不平等的基础上，并导致城乡差别较大。这种发展模式已经到了难以为继的节点，迫使我们必须转变城市化的发展模式。因为农村经济发展不起来，城镇化不仅不可能加快，还会缓慢下来。十六大报告提出的只有全面繁荣农村经济才能加快城镇化进程，是千真万确的。这从另一个侧面表明，城市的发展离不开农村的发展。农村的发展之所以离不开城市，是因为只有把以往集中于城市的非农产业和社会服务业部门，不断地扩散到农村，提高农村非农产业和社会服务业的比重，农村经济才能得到较快地发展。在农村地区发展非农产业，不仅有利于开拓农村就业门路、满足农村居民就业多样化需要，而且有利于创造条件使城乡产业布局、经济结构、社会结构、公共服务逐渐衔接起来。邓小平之所以把中国农民自发地发展乡镇企业称为“异军突起”，是因为它打破了传统的城乡分工格局，发展以往只能集中于城市的二、三产业，使城乡产业布局和产业结构逐渐融合起来。苏南地区和温州地区之所以成为我国区域经济较为发达的地区，以及城乡发展一体化进程较快的地区，就是因为它们开创了城乡融合发展的崭新道路。

改革开放三十多年来，随着城乡二元体制的逐渐解体，城乡资源要素流动逐渐活跃起来，但这种要素流动更多的是单向流动，即从农村向城市流动，导致“农村空心化、农业副业化、劳力老龄化”，以及土地城镇化快于人口城镇化。为了改变这种状况，就必须通过全面深化改革，逐步缩小城乡要素的价格剪刀差，为实现城乡要素“双向流动”创造条件。只要城乡资源要素还存在明显的价格剪刀差，农村资源要素向城市单向流动的局面就不可能改变。由于农村资源要素市场化的发育还需要一个过程，因此在今后一定时期内，要发挥政府在资源配置中的主导作用，强化支农惠农政策，加大国家对农业农村的投入力度，积极引导社会资源投向农业农村。如果说以往是农村支持城市、农业为工业（指城市工业）提供积累，那么今后应当是工业（指城市工业）反哺农业、城市带动农村，改变以往从农村取得多、给得少的路径依赖。农村发展不起来，城市也不可能得到持续健康的发展。

随着农村资源要素市场化程度的提高，资源要素在城乡的配置就必然趋向均衡化。城乡之间的差别就会缩小到最低的限度。这就是2015年中央“一号文件”所提出的城乡发展一体化的特定含义。城乡发展一体化不是否认城乡之间客观上存在的非制度性差别，而是最大限度地发挥城乡优势的互补作用。我国当前正在兴起的都市农业，就是发挥城乡优势互补的案例。都市农业与一般农业的不同之处在于这种农业是以都市的需求为导向，融生产性、生活性和生态性为一体。这种由城市需求决定的农业，体现都市对农业的高度依赖性。它们之间的关系是相互依存、相互补充、相互促进的一体化关系。都市农业既是食品农业（为城市居民提供鲜活农产品），又是生态农业、休闲农业、观光农业、度假农业，满足城市居民的物质需求、精神需求、文化需求、健身需求，等等。倘若说城郊农业是“围城农业”，都市农业则是“进城农业”。一、二、三产业高度融合，真正实现城乡一体化。我国正在推进的新型城镇化规划，之所以强调要发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，强调要留住文脉、记住乡愁，也都是为了发挥城乡优势互补的作用。值得一提的是，我国虽然目前共有123座国家级历史文化名城，但被联合国确认为世界文化遗产名录的只有丽江、平遥等少数城镇。这类城镇之所以能够入选，是因为相当完整地保留了历史文化特色。正是保留了难以复制的历史文化特色，便自然而然地成为国内外游客向往的旅游休闲胜地。应当明确指出城市与农村是相辅相成的统一体。城市化不是把所有的农村都“化”为城市，把所有的村民都“化”为市民。城市化的根本目的是让城乡居民共享人类社会进步的成果。

三、探索城市化进程中的社会主义新农村建设

21世纪初的中国社会主义新农村建设，其“新”在于朝城市化方向发展的农村建设。换言之，新农村应当是城市化进程中的农村，城市化应当是带动农村同步发展的城市化。从某种意义上说，城市化是人们经济社会方式由农村型向城市型转化的历史过程。为什么不提农村化而是提城市化呢？因为城市化比起农村是更高层次的发展水平，能够提供传统农村所不能提供的多样化需求，包括生存需求、发展需求、享受需求。城市的产生与发展始终与人的需求欲望与需求层次相适应，并为满足人的各种需求提供所必须的条件和空间。城市化的过程既是社会生产力不断提升的过程，也是逐步满足人们不同层次需求的过程。

社会主义新农村建设要朝着城市化的方向发展，就必须把统筹城乡发展和壮大县域经济有机地结合起来。因为县域经济是城乡结合的区域性经济，是以县城为核心、小城镇为纽带、广大农村为腹地的。小城镇经济的发展建立在农村经济繁荣的基础上，“以城带乡”是小城镇的天然使命。我国改革开放以来的实践经验表明，凡是县域经济和小城镇经济较为发达的地方，农村的无形城市化程度都较高，城乡差别都比较小。浙江省是全国县域经济和小城镇经济最发达的省份，在全国的百强县和千强镇中，所占的比重最高。该省的成功经验是：强省必须先强县，强县必须先强镇；扩权强县、扩权强镇是该省的发展战略。浙江省多年来，无论是城镇居民人均可支配收入，还是农村居民人均纯收入，都名列全国第一。浙江省城乡居民收入差别比全国缩小一个百分点以上。其腹地面积名列全国29位，创造的经济总量名列全国第4位。十六大报告首次提出统筹城乡发展，并首次提出发展壮大县域经济，这意味着这两者是相辅相成的。此后的历届政府工作报告，凡是提及统筹城乡发展，必然要提及壮大县域经济。县域经济是统筹城乡发展的重要载体。

与城市化相联系的农村工业化、城镇化过程，以及县域经济的发展过程，必然会带动农村居民自身的生产方式、生活方式、社交方式、思维方式、价值观念以及接受现代化传播和教育的程度等各种因素在内的质的变化，其实质就是农村经济、社会、文化等方面与城市文明逐渐拉近。城市化是一个城乡双向互动的过程，既包括农村人口向城镇转移（即有形城市化），也包括农村物质文明、精神文明和生态文明向城市趋近（即无形城市化）。我们不能把城市化片面理解为城市空间的拓展，片面理解为城市单向地把农村“化”过来。我国城市化的重要途径之一，就是农村就地通过自身的发展以及接受城市文明的辐射，使城乡差别逐步缩小，逐步地自发城市“化”起来。这就是近年来大量出现的农村就地城市化。可以这样说，城市化不仅表现为农村人口向城市转移，还表现为农村生产方式、生活方式、消费方式、价值观念、人口素质等逐渐向城市接近，乃至最终融为一体，实现城乡发展一体化的目标。当城乡关系发展到了这个阶段，尽管还有城市与乡村的差别，但那种差别主要表现为自然生态环境的差别，就业结构与就业方式的差别，以及居住方式的差别，等等。随着城市基础设施向农村延伸，基本公共服务向农村覆盖，产业布局向农村倾斜，城乡差别必然不断缩小，农村人口向城市转移的原动力就会相对减弱。这是今后我国城市化的新常态，我们必须适应新常态，重新规划城乡布局。

四、推进“物”和“人”齐头并进的社会主义新农村建设

新农村建设应体现“以人为本”的宗旨和理念。人是新农村建设的主体，也是新农村建设的目的。新农村建设是为了满足“人”（农村居民）的各种需求而提供生存空间和发展平台；必须以农村居民的需求为核心。农村居民的需求包括生存需求、发展需求、享受需求。在满足了基本生存需求之后，农村居民便有了由低层次需求向高层次需求演进的欲望。新农村建设的深入推进是与农村居民的需求层次的提高相联系的，并为农村居民的各种需求和全面发展提供所必须的条件和空间。2014年12月23日在北京闭幕的中央农村工作会议提出，积极稳妥推进新农村建设，加快改善人居环境，提高农民素质，推动“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进[4]。

这些年来许多地方开展的新农村建设更多的是重视农村“物”的建设，对“人”的建设特别是对农民自身发展重视不够。这集中表现在农民的受教育程度和科学文化素质偏低。改革开放特别是近十多年来，随着农村青壮年劳动力大规模转移到城镇就业，农村“空心化”、农业“副业化”和劳动力“老龄化”现象相当严重，劳动者素质明显下降。为了解决这个问题，唯有加大对农村的人力资本投资，把培养新型职业农民作为根本大事来抓，培养造就高素质农业生产经营者，确保农业发展“后继有人”。 2012年～2015年连续4年的中央“一号文件”都从不同角度提出培育新型职业农民的问题。与农业转型相联系的是，当农业真正成为一种终身职业，农民也就成为职业农民[5]（p.284）。而要使农业真正成为一种终身职业，把农民培养成为职业农民所必须具备的条件是：劳动者和经营者有较高的教育水平与职业技能，从事专业化、商品化、企业化的生产经营活动，以及由此带来的较高劳动生产率和经济效益。当农业真正成为农民终身的职业，农村居民（职业农民）与城市居民的区别，仅仅表现在生产方式不同、居住方式不同、谋生方式不同，其他方面的差别（尤其是身份差别）都消失了。这时的农业是一、二、三产业融合互动，与其他产业一样，经营农业也能获得与其他产业大致均衡的社会平均利润。只有具备了这些条件，才有可能把有知识、懂技术、善经营的优秀人才留在农村，为农业现代化贡献毕生的精力。这是“人的新农村”的首要方面。

如果说新型城镇化的本质是“人的城镇化”，那么新农村的本质是“人的新农村”。新农村与旧农村的本质差别就在于新农村是以破除城乡二元体制为方向，使农村居民能够享有与城市居民同等的权利和福利。所谓“人的新农村”，就是要按照新农村的要求，为人的生存发展提供所必需的环境条件，逐步消除旧农村所固有的源于城乡二元体制的城乡之间不平等、不协调的因素。第一，应当把农民理应享受的权利还给农民，依法保护农民的合法权益。2015年中央“一号文件”指出，当务之急是“围绕做好三农工作，加强农村法治建设”。“农村是法治建设相对薄弱的领域。必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，善于运用法治思维做好三农工作。”“完善相关法律法规，加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护。”十八届三中全会的《决定》提出，赋予农民对土地承包经营权、转让权和抵押、担保等权能，为的是让农民通过有偿的土地承包经营权流转，获得相应的转让金，从而有利于增加农民的财产性收入，而赋予农民土地承包经营权的抵押、担保功能，主要是为了缓解农民融资难的问题。把经营权从承包经营权中分离出来，允许其中的经营权用于抵押担保，即使借款到期农民无力偿还借款，农民失去的是若干年的经营权，而不涉及承包权。第二，应当着力提升农村公共服务水平。由于长期实行“重城轻乡”的城乡分割二元体制，导致农村公共产品供给严重短缺，农村公共事业发展严重滞后，这就存在着如何实现城乡基本公共服务均等化的问题。城乡基本公共服务均等化意味着农村居民享有与城市居民同等的生存权、受教育权、健康权和养老权，等等。因此，必须全面改善农村义务教育，加快发展高中阶段教育，逐步实现免费中等职业教育；建立新型农村合作医疗可持续融资机制；加强农村最低生活保障制度规范管理，落实统一的城乡居民基本养老保险制度。第三，应当积极推进农村社区建设。农村社区是农村工业化、城镇化发展到一定阶段的产物。随着产业结构、就业结构、利益结构的多元化，以及与其相联系的阶层分化，不同群体、不同阶层的利益矛盾和冲突是难以避免的，这就要求通过农村社区建设，创新社会治理体制，协调和解决各种利益矛盾。而社会生活共同体是农村社区特有的功能，农村社区公共服务是农村社区建设的基础。紧紧围绕农村社区居民的需求，特别是农村社区的弱势群体（留守儿童、留守妇女、留守老人）的公共服务需求，深化和拓展农村社区服务，形成农村社区福利服务、救助服务和市场有偿服务相结合的多类型、多层次、广覆盖的社区服务网络。全面推进农村社区服务中心建设。农村社区公共服务水平提高了，农民的生活水平就会相应提高，农村人口再生产的质量和农民的素质就会明显改善，“人的新农村”目标就能实现。

农村社区建设是在社区中营造一种新的社会生活形态，让广大农民能够享受到与城里人一样的公共服务，过上城里人相当水平的生活，最终实现城乡差距缩小和就地城镇化的目标。决定农民能否过上城里人同样的生活，不在于农民是否进入城市，而在于能否为农民创造市民生活所必须的物质条件和精神文明条件。这是新型城镇化背景下新农村建设的重要模型。

只有确保“人的新农村”和“物的新农村”的齐头并进，才能建成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，才能实现城乡发展一体化和全面建成小康社会的目标。

参考文献：

[1]中共中央国务院印发关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见（又称2015年中央“一号文件”）[N].人民日报，2015-02-02.

[2]许经勇.论我国资金原始积累[J].新华文摘，1992，（3）.

[3]习近平.健全城乡发展一体化体制机制让广大农民共享改革发展成果[N].人民日报，2015-05-02.

[4]中央农村工作会议在京召开[N].经济日报，2014-12-24.

[5]中共中央国务院关于“三农”工作的一号文件汇编[M].北京：人民出版社，2014.

[责任编辑：刘琼莲]