PPP 项目规制问题的文献研究*

2015-07-24 01:29孙娜杜亚灵
项目管理技术 2015年12期
关键词:规制决策文献

孙娜 杜亚灵

(天津理工大学管理学院,天津 300384)

0 引言

在公私合作伙伴关系(Public-Private-Partnership,PPP)模式中,公共部门分为公共代理机构(public agency)和政府 (government)两个层级,前者是直接与私人部门签订合同的当事人(如污水处理PPP 项目中的水务局),后者是对整个市场进行规划和监管的管理者(如我国主管PPP 的财政部、国家发改委)[1-2]。据此,公共部门对PPP 项目的约束分为两个层级:第一层级为公共代理机构直接对PPP 项目实施的控制,属于项目治理范畴;第二层级为政府对整个PPP 市场的制度约束,属于市场规制范畴。

相关研究表明,项目治理处于一定的制度环境中,因此,治理的效果依赖于具体的规制情况[3]。在现有文献中,项目治理(风险分担、控制权配置、合同治理)的相关研究较为系统,而关于市场层面规制的研究大多只针对规制的某一方面,鲜有文献对规制进行系统研究;张水波对中国环境下的制度进行了系统论述,并明确提出了PPP 项目中规制的概念[4]。鉴于此,本文对有关PPP 项目规制的文献进行梳理,并根据研究主题和国家或地区PPP 成熟度对文献进行分类统计;在此基础上指出已有研究的不足及未来研究方向,为该领域的研究提供参考。

1 文献统计与分析

1.1 根据研究主题分类

本研究在EI Village 中,以subject/title/abstract 为“PPP”进行检索(文献类型为Journal article),在检索的结果中筛选出了与PPP 工程项目规制相关的文献共计72 篇,通过对其整理与分析得到有关规制问题的研究主题包括以下几个方面:PPP 关键成功因素和失败因素、决策、VFM、顶层制度设计、监督、采购过程中的竞争性和透明性、政府担保、组织设计、项目发起、信息披露。

通过文献分析,从中提炼出每篇文献的研究主题,据此对文献进行归类,并根据每一研究主题所对应的文献篇数降序排列,见表1。由表1可知,根据文献篇数降序排列,排在第一名的研究主题是:关键成功因素和失败因素。总结出PPP 项目中与规制相关的关键成功因素和失败因素包括:决策,法律框架、操作指南等顶层制度设计,监督,采购过程中的竞争性和透明性;上述四个关键成功因素正是表1 中排在第2、4、5、6 名的研究主题,排在第3 名的研究主题为VFM,考虑到VFM 是一种决策方法,本文将VFM 与决策合并分析。本文将分析表1 中排在前4 名的研究主题。

表1 根据研究主题对文献的统计结果

1.1.1 以关键成功因素、失败因素为研究主题的文献

这类文献的研究内容主要是通过调查问卷、专家访谈、案例分析等方法识别中国、马来西亚、印度等发展中国家PPP 项目的成功因素和失败因素,总结出与规制相关的关键成功因素和失败因素包括:决策 (decision-making)、法律框架、操作指南等顶层制度设计(legal framework/guideline)、监督(supervision)、采购过程中的竞争性和透明性(transparency and competitive in procurement processes)。例如Xu 运用模糊综合评价得出中国公路PPP 项目的6 个关键风险因素之一为政府干预(Government Intervention),并通过案例分析发现,政府干预源于法律(law)不健全、监管(supervision)不完善和公共决策系统(decision-making process)不完善[5]。

1.1.2 以决策、VFM 为研究主题的文献

此类文献的研究内容主要是通过研究决策方法来提高决策的科学性和可靠性,例如Wang 通过研究发现实物期权可以使PPP 项目的决策过程达到最优化,但多数文献中的决策方法均基于数量模型,致使其可操作性不足;Qi 通过对中国PPP 项目现状的分析,研究了VFM 在中国实施的障碍,并对中国平稳推行VFM 提出了合理化的建议[6]。相对而言,VFM 不仅可以准确地论证项目的可行性,还有较高的实践性。我国PPP相关专家认为,我国以往实践中的大部分BOT项目没有达到理想效果的主要原因是缺乏科学的前期决策过程。英国是PPP 发展较为成熟的国家,为了规范VFM 评价方法的操作,2004 年英国财政部颁布了《资金价值评估指南》 (Value for Money Assessment Guidance)。因此,目前我国主管部门大力推广的PPP 要求政府部门在项目前期决策阶段进行VFM 论证。为了使政府做出更科学的决策,我国财政部正酝酿“物有所值指引”,并逐步广泛地推行VFM 的应用。

1.1.3 以法律框架、操作指南等顶层制度设计为研究主题的文献

张水波认为影响PPP 项目的因素除了项目本身之外,还有制度环境[4]。PPP 相关文献一致认为改善法律框架、操作指南等顶层设计制度有利于改善PPP 决策、风险分担、财政控制的效果。例如Zhuang 对PPP 项目中政府财政风险进行相关研究,得出避免财政风险有效途径之一为完善法律系统和进行严格监督[7]。自2014 年以来,我国为了促进PPP 更加完善和健康的发展,财政部公布了“政府和社会资本合作模式操作指南(试行)” (财政部113 号文),发改委公布了“关于开展政府和社会资本合作的指导意见”(发改投资(2014)2724 号),且我国将要颁布《基础设施和公用事业特许经营法》。

1.2 根据国家或地区的PPP 成熟度分类

2011 年经济学人智库(Economist Intelligence Unit)公布了“亚太地区PPP 模式环境评价报告” (Evaluating the Environment for PPP in Asia-Pacific),报告中通过对法律和规制框架(legal and regulatory framework)、制度框架(institutional framework)、操作成熟度(operational maturity)、投资环境 (investment climate)、融资平台 (financial facility)和地方适用性(sub-national adjustment)六个方面进行评价,将PPP 发展分为四个阶段:初生期(Nascent)、新兴期(Emerging)、发达期 (Developed)和成熟期 (Mature)。依据上述报告本文可以明确亚太地区的国家或地区PPP 成熟度分类,而对于亚太地区之外的国家或地区PPP 成熟度分类缺乏依据,因此,本文只统计所分析文献中属于亚太地区的国家或地区的部分,按照文献中调研、案例或问卷所针对的项目或人群所在国家或地区对文献进行分类统计,若文献中没有标明研究对象所在的国家或地区,则以文献中第一作者所在国家或地区为准,在此基础上,对文献进行分类汇总见图1。

通过分析相关文献发现,根据国家或地区PPP 的成熟度,文献研究的侧重点有所不同。PPP 发展较为成熟的国家或地区,相关研究倾向于决策模型、采购过程中的竞争性和透明性等,例如Abdel 研究了如何有效促进社会资本自提并保证其透明性[7]。PPP 发展成熟度相对较低的国家或地区,相关研究倾向于组织设计、顶层制度设计、政府担保、监督、VFM 的实现等,例如Lee认为提高中国城市供水服务的有效途径之一即政府从公共基础设施的提供者转变为监督者[8]。

基于上述分析得出,PPP 发展较为成熟的国家或地区,其文献研究内容更为精细化,且多偏向于如何提高PPP 项目的运作效率;而PPP 发展成熟度相对较低的国家或地区,其文献研究内容多偏向于如何建立有效的制度框架,使PPP 运作趋于正常化、规范化。

2 未来研究方向

2.1 提高PPP 项目运作效率的有效途径

政府采用PPP 模式的目标分为两个层级,即短期目标为缓解财政压力,长期目标为提高基础设施供给和公共服务的效率。在PPP 实践初期,政府采用PPP 模式的主要目标为缓解财政压力,随着PPP 发展成熟度的提高,政府采用PPP 模式的主要目标过渡为提高基础设施供给和公共服务的效率。基于上文中对PPP 发展较为成熟的国家或地区的文献分析结果,本研究认为关于PPP 规制问题的未来研究方向为,在实现PPP 模式运作正常化、规范化的基础上,追求私人部门在技术与管理上的创新,从而提高基础设施供给和公共服务的效率。这一过程在项目发起阶段、项目招投标阶段以及建设和运营阶段表现比较突出。

2.1.1 项目发起阶段

图1 根据国家或地区PPP 成熟度对文献的统计结果

PPP 项目发起阶段即以公众需求为出发点遴选潜在PPP 项目的过程,在此过程中私人部门自提有助于提高PPP 项目的运作效率,如Abdel 研究基于美国情境下提倡私人部门自提的有效方案[9]。公共部门的基本职能之一即,发起公共项目以满足公众需求,但迫于政绩考核的压力不可避免地存在由领导“拍脑门”做决策的现象,导致所发起的PPP 项目存在一定缺陷;而私人部门处于激烈竞争的环境中,为了获取利润和立足于市场,私人部门相较于公共部门在发掘公众需求的过程中调研更充分、论证更严谨、决策更科学,并且PPP 项目立项方案经由政府严格把关,通过私人部门与政府共同努力发起的PPP 项目可以有效避免政府单独发起时存在的不足,因此,该发起方式可以有效提高PPP 项目运作的效率。2000 年,我国台湾地区颁布的《促进民间参与公共建设法》中对民间自提的相关事宜做出具体规定,为民间自提提供了法律保障;以此为借鉴,2014 年我国财政部公布的“政府和社会资本合作模式操作指南(试行)” (财金〔2014〕113 号文)中明确提到政府与社会资本均可发起PPP 项目,为社会资本自提提供了制度支持。

2.1.2 项目交易阶段

增加采购过程的透明性可以确保充分的竞争,从而有利于公共部门选择更适合的合作伙伴[10],最终达到提高PPP 项目运作效率的目的。①透明度较低易导致公共部门在选择合作伙伴时基于主观判断[11],例如:政府基于规避风险的角度,往往选择有国有资本背景的国有企业或合资企业,而很少选择真正意义上的社会资本[7],因此,间接打击了民营资本参加PPP 项目的积极性。②保持采购过程中的公平、公正可广泛吸引符合条件的私人部门参加PPP 项目,通过激烈的竞争[8],使得实力雄厚且业务能力与PPP 项目相匹配的私人部门从中脱颖而出,利用其在管理与技术上的创新性提高PPP 项目运作效率。

我国在“政府和社会资本合作模式操作指南(试行)”(财金〔2014〕113 号文)中规定了五种采购方式,即公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购,其中竞争性磋商是财政部为推广PPP 进行的创新,其适用条件、操作流程等方面在财政部印发的“政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法”(财库〔2014〕214 号文)中做出了规定。我国通过上述文件建立了PPP 采购的操作框架,但保障其透明和充分竞争的具体操作方法还需要进一步探索。

2.1.3 建设和运营阶段

在建设和运营阶段,实施绩效评价可有效激励私人部门对管理与技术进行创新,从而提高社会平均生产水平,例如袁竞峰认为对PPP 项目进行绩效评估,有利于不断提高其施工、管理、运营等水平,并且可达到改进管理、提高公共产品供应能力和质量等目的[9]。公共项目的产出包括建设期间和(或)移交期间的公共资产以及运营期间的公共产品或(和)服务。在建设阶段,对公共资产进行绩效评价有利于保证专用性投资的充足性,进而可使其质量、规格等达到标准;在运营阶段,由于公共产品具有自然垄断属性,外部竞争压力较小,若不对其进行绩效评价,易导致私人部门缺乏提高公共产品质量的动力,不利于其供给效率的提高;在BOT、TOT、ROT 等模式的移交阶段,对公共资产(的残值)进行评估有利于保证充足的前期投入,包括建设期间的投资和运营期间维护费用的投入。然而,由于公共产出标准难以量化,私人部门必须持续提高管理与技术水平使其达到社会平均水平才可获得报酬,其中所选绩效指标的合理性直接影响评价结果,因而其选取过程需经双方多次磋商并最终达成一致意见。有鉴于此,未来研究亟需对公共产品和服务做出评价。

例如安庆市的外环北路工程PPP 项目,此项目从全生命周期成本考虑,分别设置了可落地的可用性绩效考核指标、运维绩效指标以及移交绩效指标。其中前两者的考核结果分别与可用性服务费、运维绩效服务费的支付挂钩,并将这两种付费义务纳入跨年度财政预算;移交绩效指标的设计可督促项目公司善始善终,仅当各绩效指标在合作期届满时达到标准,政府方可收回项目合同约定的项目资产并付清全部费用,通过以上三种绩效指标的考核,可有效激励社会资本以运维为导向,统筹考虑项目全生命周期成本,积极地提高PPP 项目的运作效率。

2.2 研究的定量化、精细化

2.2.1 物有所值评价

物有所值(VFM)是评价是否采用PPP 模式建设基础设施的重要方法,包括定性分析和定量分析两部分。对于此,英国、澳大利亚、加拿大等国家和地区相继颁布了细致而完整的评估程序和评估指南[7],我国也计划出台“物有所值指引”。然而,在我国PPP 实践中VFM 并未得到广泛应用。究其原因,虽然我国已完成PPP 项目的数量较多,但对相关数据(如各类风险发生的概率)的存储较少,并且已存储的数据缺乏信息共享途径。随着大数据时代的到来,互联网、物联网、云计算等IT 技术的普及与发展,使数据快速增长和信息共享平台出现,为实现VFM 评价奠定了坚实的数据参考基础[8],因此,VFM 的精细化、定量化可能成为未来研究增长点。在PPP 实践中,财政部已初步搭建PPP 综合信息平台,该平台将收集执行项目、示范项目的总投资及引资规模、项目收益水平、项目成本、项目结构、项目税收等信息,可提供PPP 项目历史数据。

2.2.2 资产(的残值)评估

“政府和社会资本合作模式操作指南 (试行)”(财金〔2014〕113 号文)中明确指出PPP项目移交时应对其进行资产评估,以此确保项目移交后仍具有良好的运营效果和状态,进而减少因信息不对称而给政府带来的损失[9]。例如深圳沙角B 电厂在特许经营期即将结束时,由于不对其进行资产评估,社会资本一味地追求发电量以此增加收益,而鲜少对技术和设备进行改造和更新,形成了对机组发电设备的非正常损耗。项目移交的补偿方式包括有偿移交与无偿移交两种[10],对于有偿移交,资产评估的精细化有利于公私双方对其价格达成一致,从而使PPP 项目移交顺利进行。我国PPP 模式自20 世纪80 年代开始逐渐兴起,其特许经营期一般为10 ~30 年,目前已有部分PPP 项目完成移交,积累了一定数量的历史数据,并且在未来一段时间内进入移交阶段的PPP 项目将逐渐增多。鉴于此,资产(残值)评估可能成为未来研究的热点。

3 结语

自2014 年底以来,我国以政府为主导大力推广PPP 模式在公共项目中应用,PPP 将成为未来研究的热点。本文通过梳理有关PPP 规制的文献,对未来研究方向进行预测,得出未来可能更倾向于研究如何提高PPP 项目的运作效率和研究的定量化、精细化。通过对前者的研究,有利于实现采用PPP 模式的长期目标,即通过对管理与技术的创新,提高公共基础设施供给和公共服务的效率。通过对后者的研究有利于提高PPP 项目的成功率,具体为:对物有所值的定量化研究有利于提高各种资源的利用率,实现公共基础设施和公共服务项目建设运营的经济性、效率及效果;对资产(的残值)评价的定量化研究,有利于项目移交顺利进行,保证PPP 项目成功完成。

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