“说话声音更大，更理直气壮”省会市委书记牛在哪儿

易萱

“建设不会停止，我会顶着骂名继续下去。”

2011年2月，武汉市委书记阮成发在和武昌人大代表座谈时，曾这样表态。彼时，武汉全市5000多个工地同时开工，引发的交通堵塞和漫天扬尘令武汉市民怨声载道。

与“全城开挖”同时启动的，还有开了公务员在电视直播中被直接问责先河的《电视问政》，这一武汉电视台最受关注的节目，也由阮成发一力促成。

在众多省会城市市委书记中，阮成发算是位明星官员。与其类似，27个省（自治区）的省会（自治区首府）市委书记掌握着一省最重要城市的各项决策权力，因所在城市的特殊性，手中的财政拨款和资源，远非普通地级市市委书记可望其项背；而其在人事任免上的影响力，下可达本市基层，上可至省直机关；其本人在仕途上“更进一步”的概率，也高出不少。

“主持工作”是常见表述

无论是普通市民，还是政治研究学者，都很难真正理清市委书记权力的边界，及监督其权力的制度规定。“一把手绝对真理、二把手相对真理、三把手服从真理、其他把手没有真理。”很多时候，公众只能依靠坊间流传的段子，戏谑地表达对这一职位位高权重的想象。

清华大学政治学系主任张小劲介绍，市委书记本人的个性和兴趣是决定性因素，控制欲强、性格强势的书记可能什么都想管，有些人对高新技术感兴趣，也有人重视商贸，还有人玩命抓城市建设工程。

2005年，华南师范大学行政管理系副教授於莉开始研究由地方党委和政府构成的“行政预算体系”。

通过研究国内数个省会城市的财政预算使用情况，以及与城市相关领导座谈，於莉发现，在那些市委书记强势、市长弱势的城市，“行政预算”很容易成为市委书记在党委会上实行“民主集中制”的“战利品”——年度预算的项目的优先顺序很大程度上就是根据市委书记的“理想规划”确定的，有些项目还是跨年度的“重大项目”。

根据中央纪委监察部网站发布的消息，十八大之后，落马的市委书记（包括省会和普通地级市）达到25人，其中大部分人的落马原因，都与城市建设工程相关。

“问题并非出在市政建设本身，主要是权力运行机制有问题。”国家行政学院教研部主任竹立家解释道，“为什么一把手能在市政建设项目上如此大肆敛财，你会发现那些城市的‘人大所肩负的权力监督职责都被架空了。一把手说什么就是什么。”

与此相对的是，很多市委书记也会为手中这样的权力所累。竹立家接触过的一名市委书记就曾遇到过类似情况——他的家人在逛街购物时被“堵”，一些“想借机攀附”的人希望让这名书记“批个条子”，增加“事成”的概率。

“忙活大半天，真不如书记一句话”

事实上，限制书记权力的规定还是存在的。《党政领导干部选拔任用工作条例》第二十六条就限制了书记办公会的议事范畴，强调“书记办公会不是一级决策机构，不得决定重大问题”。《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十三条规定，“不准以书记办公会、领导圈阅等形式，代替党委（党组）会集体讨论决定干部任免”。

不过，这些很容易就被“钻了空子”。

在“领导班子实行酝酿制的决策机制”的背景下，书记和副书记往往需要在党委会前提前就某一问题进行讨论“通气”。

“个别酝酿很容易成为个别人的酝酿，使得书记为问题提前定调，书记的一票变成了决定票，最终导致市委书记掌握了绝对的权力。”也因为如此，虽然“市委书记与其他三套班子主要负责人在级别上一致，但仍然无法改变市委书记事实上一把手的地位”。

“基本上，一个城市（市委）书记的品行直接影响这个地方的官场生态。市委书记拥有对组织人事的管理权和决策权，同时还对该市科级、处级、副厅级干部拥有提名权。”竹立家告诉本刊记者，组织部门推荐的候选人，只要市委书记不同意，基本就没戏。但如果市委书记用人，那就是一句话。

《廉政瞭望》曾报道，有些书记特别看好一名官员后，会提前与常委打招呼。比如书记会问“关于国土局局长的人选，你有什么看法？”这或许就是书记在征求意见。如果书记说“某某同志干工作不错，应该压更重的担子。你认为呢？”这时，常委就会明白书记想要把他挪到更重要的位子上。

某市组织部长则表示，考察干部前，组织部一般都会征求一把手的意见。“有些书记会直接点出他属意的名字，有些书记不会点名道姓，而是划几个圈，组织部则会根据这些意思，去相应的圈里考察干部。”至于组织部考察的干部最后在常委会上被否定，这名部长直言这是“组织部没有吃透一把手的意图”。“有些时候，组织部、纪委的人忙活大半天，真不如书记一句话。”

“省里面下了文件来也不给”

“同为市委书记，因级别和影响范围不同，各自的权力可能千差万别。”竹立家说。

与普通地级市市委书记相比，省会市委书记在人事安排的影响力上，无论从涉及官员的数量上，还是级别上来说，都要深远很多。

一名在东部省会城市省直机关工作过的退休官员对本刊记者透露，在政治晋升的金字塔中，越靠近塔尖的地方资源必然越稀缺，竞争也就越激烈。“如果你能够为他人带来机会，或者施加某种影响力，那你在下一级别官员中，就具有绝对影响力。”

他告诉本刊记者，普通市委书记可能只能决定本市某个岗位的领导人选，而省会书记因同时还是“省委常委”的特殊地位，能够影响到该省某个机构重要岗位的结果。

省会书记“高配”省委常委的情况，在“20年前只有一小部分”。但如今，所有省会城市市委书记都是省委常委。这在吴爱明看来，就是为了突出省会城市重要性。

在本省范围内，省会始终具备着得天独厚的优势。《人民日报》曾刊文指出，近年来，各省级行政区内，“省会独大”现象突出。一些省会的经济总量往往能比排名第二位的城市高出两到四倍。

“这体现了高层对省会城市的重视和对其主官的期待。”有专家表示，“市委书记进入省委常委意味着他同时成为省委领导人，直接参与到省级的资源分配、战略规划及城市发展的决策制定中，而不是纯粹地‘贯彻上级部署和‘传达精神。”

据上述省直机关退休官员多年的工作经验，作为省会城市的“一把手”，由于在省委兼任职的特殊性，日常工作中与省直机关打交道要“顺畅得多”。

若是按一般的工作流程，市一级的重要决策或者项目要争取省内支持，都要先通过相应的省直机关递交申请，由分管这部分业务的省级领导给出相关意见，再通过办公厅呈送给省委书记或是省长拍板。

由于省会书记“高配”省委常委，因而见到省委书记或是省长的机会就会增多，他们往往会经由私人接触进行游说，表达不方便在正式公文中详述的利害关系，由此申请“特殊支持”。

这样一来，“上面”对职能机关直接作出批示——“请某同志阅处，这事意义重大……给予（该省会）支持。”大多数情况下，这样的批示对“事成”的影响是决定性的，而另一方可能还在按部就班准备走流程。

中南地区某省就曾出现过类似情况。该省省会和另一城市争抢省财政厅鼓励地方企业上市的专项资金，省会书记为此找到了省里一二把手，最终得偿所愿。

於莉则告诉本刊记者，一些省会书记甚至能与省一级的决策“抗争”。“作为省会城市一把手的市委书记兼任省委常委，某种程度上其影响力或能与省领导相抗衡。”

她了解到的一个案例是，某省修建省级高速公路所需的500万资金原本计划摊派给省会城市，但省会书记坚决不同意，使得该市的财政局局长因此大为苦恼：“他（市委书记）跟省里闹矛盾……坚持不给，还说，省里面下了文件来也不给。”

“小地方没钱，没资源，压根没法争”

张小劲觉得，用“背靠大树好乘凉”这句话用来描述省会书记和他的城极为合适。

“目前按照政府管理体系来看，省一级的政府正慢慢成为一种协调机构，省会城市则是重要的经济实体。”省会城市作为一个区域内的经济、政治、文化中心，不但聚集了省内的各种核心资源，也常常承担着一个地区乃至全省发展“领头羊”的重任。因此，作为省会城市的一把手，其书记的影响力和权力覆盖显然无需质疑。

原太原市委书记申维辰在任期间，执意将原本规划为绿地、公园的龙潭片区建为“新地标”、城市综合体，甚至要将21世纪后新建的大片住宅“推倒重来”。被专家嘲讽地称为“规划之神”的万庆良，主政广州后先后计划建9个新城。新城规划面积相加近800平方公里，超过了新加坡国土面积。

“这些大干特干，背后都是大把的拿钱推啊。”一名曾作为广州市政府智囊的学者对本刊记者透露，万庆良在任时主推“创建新型世界城市”理念，因而广州在参与世界城市和地方政府联合组织的一个项目上，就投入了近3亿资金。这笔巨款让他咋舌，“有能力支配如此量级的资金，普通市委书记简直想都不敢想。”

2014年底，有媒体通过统计发现，27个省份（不含直辖市）的省会经济总量占全省经济总量百分比中，有15个省份的省会占比超过了1/4，有10个省会占比超过了30%。

其中，宁夏的银川和青海的西宁占比均达到51.6%。位列第二梯队的是吉林和黑龙江两个东北省份，其中吉林的长春占比达到41.2%，哈尔滨占比达到38.34%。中部的湖北武汉和西部的四川成都依赖度也比较高，武汉占比达到35.95%，成都占比达到35.4%，均超过全省的三分之一，属于典型的“一城独大”。

一位在东部省会城市省直机关工作过的退休官员告诉本刊记者，省会书记因此所掌握的政策、经济、文化等资源肯定远超其他普通城市的书记，而一些省会城市所拥有的资源，甚至可能是全省的三分之一甚至一多半。

这个时候，“书记追求的不是省内竞争了，而是如何在中国甚至世界范围内产生影响力。”这直接造成各城市在更广范围平台进行资源博弈和争取国家性项目或政策倾斜时，“小地方没钱，没资源，压根没法争”。

（摘自《看天下》）