论地方服务型政府的结构

周定财++沈荣华

摘要：当下，我国地方服务型政府建设经历了探索阶段、建构阶段并逐渐进入调整阶段。从结构入手来思考地方服务型政府的体制、机制及逻辑进程，对推进地方服务型政府建设大有裨益。服务型政府宏观上体现为一种具体的行政体制，微观上反映为一系列紧密相连的行政机制，这构成地方服务型政府的内在结构。地方服务型政府建设的目的、动力、进程和逻辑中内涵的地方政府与其他政治主体和社会主体的关系，构成了地方服务型政府的外在结构。内在结构是外在结构的基础和支撑，为外在结构服务；外在结构是内在结构的延伸，为内在结构提供保障；二者以政府职能作为桥梁而相互依存，二者的互动有利于政府职能的转变，其终极目标是更好地为人民和社会服务。

关键词：地方服务型政府；结构；行政体制改革；政府职能

中图分类号：D62 文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）06-0056-05

当下，建设服务型政府已成为中国行政体制改革的重要目标，各地服务型政府建设的探索与实践经历了探索阶段、建构阶段并逐渐进人调整阶段。但由于地方服务型政府建设的价值定位不清、理论准备不足、方案设计不周，致使各地方服务型政府建设进程长短不一、质量良莠不齐。为此，笔者结合近年学术界的研究成果，揭示地方服务型政府的内在结构、外在结构及其互动关系，以期对推进当下地方服务型政府建设有所裨益。

一、地方服务型政府的内在结构

结构是服务型政府的基本构成要素之一，是行政体制改革的起点，它涉及内在结构和外在结构两个部分。地方服务型政府的内在结构是包括政府的体制和机制在内的、决定政府职能的要素的总和，然而在现实的地方服务型政府构建中，机制创新往往大于、多于、重于体制改革，有时甚至忽视体制改革而单纯进行机制创新的探索，最终只能是“戴着镣铐的舞蹈”。为此，需要从体制和机制两个方面来调整地方服务型政府的内在结构。

（一）地方服务型政府的体制改革

“任何组织都有一定的结构，都体现为一定的体制。”地方服务型政府体制结构完善的现实路径应当与职能的转变紧密结合起来，要在职能转变的进程中推进体制改革，同时通过体制的不断改革来促进职能的进一步转变。

首先，体制改革的着力点在于转变政府职能，强化社会管理和公共服务。转变政府职能是深化行政体制改革的核心，具体包括：（1）管理理念的转变。坚持以人为本，在理念上努力实现从全能政府向有限政府转变，从人治政府向法治政府转变，从管制型政府向服务型政府转变，从回应型政府向前瞻型政府转变。（2）管理重点的转变。政府职能转变的重点是转向社会管理和公共服务，同时加强经济调节和市场监管，在政府的宏观调控下发挥市场对资源配置的决定性作用。（3）管理方式的转变。要继续深化行政审批制度改革，减少审批事项，让市场发挥更大的作用，为社会提供多渠道、多样化的公共服务。要根据社会管理和公共服务部门的自身特性，不断提高公共服务的质量和水平，逐步实现政府管理与社会治理的有机结合，行政手段与法律、经济手段的有机结合，管理与服务的有机结合。要通过体制改革，改善地方政府对上负责对下不负责的局面，提高地方政府对公民的服务水平和服务质量，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。

其次，体制改革的重点在于优化政府组织结构，推进大部制改革。长期以来，受计划经济体制的影响，政府把不该管、管不好也管不了的事情揽得太多，造成顾此失彼、无法接应的局面，大大降低了政府的服务效能。大部制起源于英国的政府重组改革实践，其精髓是“职能有机统一”，鲜明特征是“宽职能，少机构”。2008年以来，探索实行职能有机统一的大部制改革从中央到地方逐步进行，各地进行了大胆实践和创新。2013年的政府机构改革围绕优化政府组织结构，对铁道部、卫生部等6个部门的相关职能进行整合，重在理清部门职责关系，构建大部制内部的决策、执行、监督机制。显然，机构整合和职能归并的大部制改革是政府公共服务角色的回归，是与服务型政府的价值目标相契合的。

最后，体制改革的难点在于破除陈旧观念和打破利益藩篱。当前，影响行政体制改革深入进行的陈旧观念，如因循守旧观念、求稳怕乱观念、“官本位”和“管本位”观念等，不一而足。观念问题根深蒂固，短时期内难以转变。其实，固有的陈旧观念带来的改革阻力是有限的，更大的改革阻力来自政府本身。因为，地方政府既是改革的主体又是改革的对象，行政体制改革说到底是政府的自我革命。这势必会打破原有的权力平衡和利益格局，从而导致在改革中利益受损的部门和人员直接或间接、有意或无意地抵制改革。在利益的驱使下，有的地方政府为了维护既得利益反对改革，或者带着放权后的失落感消极工作，对一些该管的事撒手不管，导致管理的真空，或者为了各自的局部利益相互之间恶性竞争，互设壁垒，等等。因此，在地方服务型政府建设过程中，要逐步建立利益引导机制、利益表达机制、利益冲突化解机制、利益共享机制和利益补偿机制等，这是地方服务型政府体制改革的必要条件。

（二）地方服务型政府的机制创新

行政机制创新主要关系到优化政府服务的形式、程序、路径，这需要改变政府线性的、单一的责任指向，将原来单向对上负责机制转变为互动或多元责任机制，政府不能只对上级负责，更应该对人民负责，对社会负责。

首先，在优化政府服务形式方面，各地结合实际进行了大量的探索。有的地方引进工商管理技术，构建“一站式”平台来提高政府效能：有的地方引进电子政务系统来提升政府公共服务的能力：有的地方推进多元协同以适应公共治理的新常态：还有的地方沿用行政手段来提高公共服务的速度与质量。同时，在放松管制的基础上引进民营化、凭单制，在全面质量管理基础上引进目标管理、绩效管理、标杆管理，在招标投标决策上遏制垄断、引入竞争。既可以通过合同来实现合作，也可以通过承包来实现分工，还可以通过指导来激发民众的主人翁意识、促进民众的主动创新。优化地方政府的服务形式，就是除了政府以外，社会组织、公私企业、社区、公民个人都可以成为公共服务的供给者，建成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务体系，实现公共服务的协同供给。

其次，在优化政府服务程序方面，从服务价值、服务目标出发来安排服务顺序，规定服务步骤，梳理服务流程。最典型的实例就是各地纷纷建立行政服务中心，地方服务型政府的面貌在行政服务中心得到普遍展示。第一，表现为审批与服务的互动，在审批中体现服务，在服务中整合审批。原来“碎片化”的政府部门的职能交叉现象，在服务大厅演化为相近科室归并；原来审批流程中的各自为政演化为打通隔阂，建立跨窗口团队：原来跑断腿、磨破嘴的现象，演化为在电子政务技术支撑下的一体化、扁平化管理。第二，表现为审批公开化。全部流程实现公开化是一站式服务的关键。要优化政府服务程序，就必须将服务过程置于阳光之下。行政服务中心的文化就是公开，内含着从官本位到民本位、从权力本位到权利本位的转变，激发了民众的参与与监督。概言之，在机制创新的具体程序上，服务型政府主张服务行政的施政理念，采用先进的电子政务平台、扁平化的政府组织结构和公开透明的办事流程，改进了政府服务的方式，提升了服务的水准。因此，服务型政府在为人民和社会服务中必须经常净化自身的机体，规范公共服务提供的程序，以不断获得人民的认同，提升政府的合法性和公信力。

最后，在优化政府服务路径方面，各地以形成规范有序、公开透明、便民高效的行政管理体制为目标，进行了全方位的探索，其中有基于眼前与长远的考虑，也有基于效率与公平的考虑。眼前的考虑主要是为了解决目前公共服务提供方法和形式上的具体问题，如权宜式治理、场景式治理、应急式治理等，具有应急性、时效性和短期性。长远的考虑在于建立一套公共服务提供的长效机制，具有稳定性和长期性，有利于形成一整套科学合理的法规制度，不断推进公共服务提供的制度化、规范化。效率的考虑在于提升公共服务的质量，注重的是成本与收益之间的关系，但是效率概念对衡量普通产品的投入和产出比较有效，对衡量公共服务的投入和产出则比较困难，因而对公共服务的提供不能作出正确的衡量。公平的考虑主要在于扩大公共服务的范围和内容，使公共服务更好地惠及所有社会成员。总之，服务型政府机制创新的路径既要考虑对当前问题的应急处理，也要着眼于构建一套长效机制，同时也要兼顾效率和公平。

二、地方服务型政府的外在结构

地方服务型政府的外在结构主要表现为地方政府与其他政治主体和社会主体的关系。这一结构内涵于地方服务型政府建设的目的、动力、程序和逻辑进程中，涉及源与本的关系、服务主体与服务对象的关系、政府能力与实际困境的关系、政府与社会的关系等。

第一，地方服务型政府建设的目的：源与本的关系。这涉及到服务型政府建设的价值取向问题。服务型政府就是以管理就是服务为根本理念，以社会和大众为主要导向，以社会管理和公共服务为核心职能，以实现经济社会和人的全面和谐发展为根本任务的现代政府。地方服务型政府的价值取向必然是坚持以人为本、全心全意为人民服务。实践表明，无论是效能型、法治型抑或是责任型、有限型、参与型政府模式，服务型政府所倡导的所有价值理念的核心指向必然是人本。因为政府的权力来源于人民，社会的发展为了人民，政府的建设依靠人民，建设的成果由人民共享。正是在这个意义上，官本位还是民本位、政府本位还是社会本位、权力本位还是权利本位，是管制型政府和服务型政府的本质区别与分水岭。很显然，服务型政府强调的是公民本位、社会本位、权利本位的回归，是对官本位、政府本位、权力本位的纠正。

第二，地方服务型政府建设的动力：服务主体与服务对象的关系。地方服务型政府的服务主体是各级地方政府及其工作人员，服务对象是社会大众。如何处理好二者的关系是地方服务型政府建设的关键动力。地方政府作为公权力的使用者，必然要为公权力的所有者服务，但是这种服务决不能损害私权的行使，这就是服务型政府权力行使的边界。一旦跨越这一边界就意味着政府是一个管制政府、人治政府、无限政府、全能政府，造成权力过分集中和垄断，偏离政府实现公共利益的目的。在服务型政府模式下，政府不再是公共服务的唯一提供者，公共服务的提供主体走向多元，政府的角色演变为公共服务的监督者、协调者和协同提供者。可见，服务主体与服务对象之间的关系是基于对话基础上的互动合作，服务型政府的服务主体模式就是要建立起一种多元主体协同合作的公共服务体系，通过多种形式有效实现公共服务的增量与优化。

第三，地方服务型政府建设的进程：政府能力与实际困境的关系。阿尔蒙德（Gabriel AbrahamAlmond）认为，一个国家的发展包括两个政治变量和两个经济变量，其中两个政治变量是政府能力（或权力）和人民参政情况（或民主化）。而政府能力是政府在社会管理和公共服务的过程中所具有的能量的总和，政府能力的大小强弱决定了政府职能的实现程度。建设地方服务型政府，不仅要转变地方政府职能，更要提高地方政府能力。然而，由于理论准备不足、整体推进方案不明晰、建设方案缺乏整体考虑等等，各地在探索服务型政府的具体实现形式上遭遇了来自理论和实践的双重困境。如何化解困境，内在地对政府能力提出了客观要求。一个可治理的服务型政府，即是汉密尔顿（ AlexanderHamilton）所说的“高能量”政府，它必须能够行动，并且能随时地、迅速地、决然地采取行动。因此，建设服务型政府必须着力提升地方政府能力，解决地方政府能力结构不够合理、价值取向不够明晰、法治化建设比较滞后等问题，为地方服务型政府的建设保驾护航。

第四，地方服务型政府建设的逻辑：多重关系的互动。这涉及到服务型政府建设与政府职能、社会发育、社会组织以及公民人格健全的关系问题。一是与政府职能的关系。合理确定政府职能是服务型政府建设的基础和前提。当前，地方政府的核心职能就是为社会提供高质量的公共产品和公共服务，当然维持宏观经济运行稳定、保护有序市场竞争、维护社会公平与正义、推动生态文明建设等也是地方政府的主要职能。而无论行使何种职能，地方政府都应该合理确定职责权限，防止政府职能越位、错位与缺位，以保证地方服务型政府建设的正确方向。二是与市民社会发育的关系。处理好政府与社会的关系是地方服务型政府建设的重要基础。目前我国的社会力量很薄弱，政府常常唱“独角戏”，这不利于市民社会的发育和发展，也不利于服务型政府的建设。因此要加快地方政府的职能转变和结构调整，同时加强社会的变革及其与政府的互动，在互动中实现社会的逐步发育。其中，政府与社会互动的轴心是人，是对人的利益和地位的判断，是对人的生存环境与发展走向的思考，更是对人性的尊重，这是处理政府与市民社会关系的基本方向。三是与社会组织的关系。提供公共服务的关键不是看谁是服务的供给者，而是看谁能够确保服务供给的有效性。也就是说，公共服务的供给主体可以多元化，服务方式可以多样化。服务型政府必须有效地吸纳、整合社会组织的力量，联合供给服务，满足社会需求，因为社会组织能积极主动地承接政府职能转变过程中转移出来的职能。通过社会组织，公民可以参与政府决策和管理，从而形成政民互动，使公共政策的公平价值和民主性得到进一步的体现；政府可以借助社会组织了解公众的需要，进而为社会和民众提供更优质高效的服务。四是与公民人格健全的关系。管制型政府模式下，政府将人民视为自身统治的对象，政府和人民处于对立状态，服务型政府是人类治理模式的理性回归。地方服务型政府建设要坚持以人为本的价值理念，需要广大公民的积极支持和参与。显然，公民人格的健全有利于地方服务型政府建设的顺利推进。地方服务型政府建设必须把培育公民的独立人格作为重要内容，尊重公民个人独立、自由的发展，通过行政制度、体制和组织结构的完善，最大限度地激发广大公民的积极性、主动性、创造性，从而培养公民完整的人格意识。

二、地方服务型政府内在结构与外在结构的互动

地方服务型政府的内在结构即体制改革和机制创新，外在结构即地方政府与其他政治主体和社会主体的关系，二者共同构成了地方服务型政府的结构体系。其中内在结构是外在结构的基础和支撑，为外在结构服务；外在结构是内在结构的延伸，为内在结构提供保障：二者以政府职能作为桥梁而彼此联系、相互依存，通过良性的互动而促进地方政府职能的转变，其终极目标在于更好地为人民和社会服务。

地方服务型政府的内在结构包括体制和机制两个方面。一般来讲，行政机制是行政体制的表象，是行政体制完善的技术性变量；行政体制是行政机制的实质，是行政机制有效性的结构性保障。行政体制改革和行政机制创新的着眼点是如何有效履行政府职能，政府职能转变是否到位直接关系到行政体制改革和机制创新是否成功。其中，行政体制指导政府职能的调整，是政府职能转变的重要平台，保证行政机制运转顺畅；良好的行政机制可以推进政府职能转变，加快体制变革的进程。

内在结构服务于外在结构，表现为外部四个方面的运作：源与本的关系属于价值判断，关注的是权力的来源与终极目标，是整个外在结构完善的起点和归宿；服务主体和服务对象的关系属于结构判断，涉及政府与民众的关系，关注的是具体为谁服务的问题；政府能力与实际困境的关系属于效能判断，涉及服务的限度和幅度，关注的是政府到底在多大范围内服务，哪些该管哪些不该管等问题：服务型政府建设的多重关系交织属于逻辑判断，涉及服务型政府与政府职能、社会发育、社会组织以及公民人格健全的关系，关注的是它们之间的互动和协同逻辑。上述四个方面，面对的是在机制体制完善的基础上地方服务型政府如何运作的问题。这四个方面的关系协调，可以为内部结构即体制和机制的完善创造良好的外部环境，从而使内部结构和外部结构在政府职能转变这一主题的指引下更好地达成一致，最终实现为人民服务和为社会服务的目标。

内部结构的完善是效率驱动的，外部结构的优化是参与驱动的，二者的理念不相协调。不管是行政体制改革还是行政机制创新，都是以效率和效能为导向，而不是以顾客为导向，甚至有观点认为，“在行政学科中最重要的‘善就是效率”。这种政府运行模式被提炼为“效率主义秩序模式”。“效率主义秩序模式具有行政权力超常规集中供给与超剂量的职能配置特征，它与经济性绩效高度关注一起，构成了效率主义秩序模式的主要内涵”。显然，效率主义秩序模式的核心是高效率，这同传统公共行政和新公共管理奉行的效率主义行政理念相同。但是，效率主义行政模式遭到了越来越多的批评。以弗雷德里克森（H.George Frederickson）为代表的新公共行政学派对传统公共行政的效率中心主义进行了猛烈的抨击，主张在政府部门的“3E”目标（Economy， Efficiency， Effectiveness）价值取向基础上注入Equality指标，认为公共行政的核心价值是社会公平，强调公共行政的顾客导向。新公共服务运动的先锋登哈特夫妇（Janet V.Den-hardt&Robert B.Denhardt）认为，政府的基本职能就是服务于公民利益和公共利益，提供公共服务是政府必要性的逻辑前提，服务性是政府的本质属性。

基于此，地方服务型政府建设在关注经济高速增长和公共服务提供的绩效的同时，更要重视注入公共性、公平性和公开性等价值理念。这些价值理念是建立在长期以来对管制型政府的批判基础之上的。可以看出，从物本紧张到人本紧张，从效率追求到公平追求，从结构重组到理念重塑，这本身就是一种社会的进步。

公共性是政府实体性存在的合法性依据，公共性价值是服务型政府的灵魂和旨归。地方服务型政府的公共性是指政府服务的范围是公共领域，服务的手段是运用公共权力，服务的内容是提供公共产品，服务的目的是实现公共利益。政府公共性的实质就是政府将公民的利益作为公共行政的首要原则，从而使得公共利益得到切实保障和实现。古今中外，政府公共性都备受关注。明末清初政治家王夫之主张“公天下”而非“家天下”，认为天下“非一姓之天下”。法国启蒙思想家卢梭从天赋人权的角度论证了人人生而平等，主权属于人民，政府权力来源于人民，政府必须对人民负责。美国开国元勋华盛顿、杰斐逊、潘恩等人将政府公共性理念变成实践。笔者以为，优化公共职能、重塑公共制度、培育公共伦理、培育公民社会、构建“整体政府”是强化地方服务型政府公共性的有效路径。

公平性是政府公共服务的出发点和基本价值原则。首先，机会公平。公共产品和公共服务的非竞争性和非排他性特征决定了每位公民都具有享受政府公共服务的平等权利。所有的社会公众，不论年龄、性别、民族、地域、贫富、宗教信仰、文化程度等，都拥有平等的政治、经济权利和公平的发展机会，并以相应的制度和体制保证上述平等的实现。其次，程序正义。每位公民享受政府公共服务的权利都能得到尊重和体现，政府的政策应该保证每位公民都能够通过公开、正当的途径和程序获得政府的公共服务。最后，结果公正。虽然政府公共服务的分配无法实现绝对的公平，但至少要体现正当性和公正性，保证每个人在分配结果上的公平。

公开性就是落实公民的知情权，这是公共服务公正性的重要保证。透明公开是现代政府治理模式的本质特征，政务公开思想起源于18世纪启蒙思想家，并在资产阶级革命成功后逐渐实践开来。法国的《人权宣言》、美国的《情报自由法》和《阳光下的政府法》都强调政府的各项决议应予公开，同时也规定社会成员可以向政府索取相关报告、决议、文件等。我国于2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》也对政府信息公开的范围、内容、形式、时限要求、答复形式和协调监督等方面作了规定。政务公开的价值在于提高政府的透明度，增强公民对政府监督的有效性，可以“让权力在阳光下运行”，有利于促进政府服务的规范性、长期性、稳定性。