鼓励和支持地方实施师范生免费教育政策的理性思考

周挥辉　付卫东

摘 要：2012年9月《国务院关于加强教师队伍建设的意见》中提出鼓励和支持地方实施师范生免费教育制度。本文分析了地方实施师范生免费教育政策的必要性和可行性，并从国家重点支持、地方院校平等竞争、免费师范生动态管理等视角提出实施该制度的路径选择。

关键词：鼓励；支持；师范生免费教育；理性；思考

2012年9月，《国务院关于加强教师队伍建设的意见》提出，要发挥教育部直属师范大学引领示范作用，鼓励支持地方结合实际实施师范生免费教育制度[1]。可见，鼓励和支持地方实施该政策对于提高当前基础教育质量、办好人民满意的教育具有十分重要的现实意义。

一、鼓励和支持地方实施师范生免费教育政策的必要性和可行性

1. 我国中西部基层学校需要大量综合素质较高的师范毕业生

“教育的发展和质量的提高，是和一支稳定的、训练有素的、积极性高又可靠的教师队伍分不开的” [2]。然而，从教师数量来看，目前我国普通中小学在职教师1043.8万人，按一般自然减员率3%来计算，每年需要补充30万左右的教师[3]，并且其中绝大部分需求来自农村，加上农村基础教育教师大量流失[4]，因此，仅靠6所部属师范大学每年培养的1万多名免费师范生来填补基础教育教师需求的空缺肯定是杯水车薪。况且，根据我们对6所部属师范大学的调查，首届免费师范毕业生在县城及大中城市任教的占91.2%，在乡镇和农村任教的分别仅占总数的6.0%和2.8%[5]。不仅如此，我国农村教师学科结构性矛盾突出，我国中西部农村学校部分学科严重短缺，英语、音乐、美术等学科教师严重不足，相应课程难以开齐[6]。据统计，2006年全国共有508个县平均每校不足一名外语教师；中西部贫困地区、少数民族地区农村初中音乐、美术、信息技术三门课程平均每校不足一人，致使部分学校无法开设规定课程[7]。由于我国中西部基层学校师资数量不足，且部分地区代课教师还占有不小的比例，教师综合素质均不高。因此，免费师范毕业生可能还要承担多门课程的教学任务，有些学校需要进行跨年级教学甚至包班上课，这些地方迫切需要学科知识较为宽广、适应能力强的复合型人才。而且，在当今社会，从社会发展对人才的整体要求而言，人们越来越强调科学知识宽广、人文价值深厚、创新精神与实践能力强，这一要求同样适合对基础教育教师的要求。如果没有知识广博、人文价值深厚且具有创新精神和实践能力的教师，就无法培养出社会所需的新型人才[8]。可见，目前我国中西部基层学校不仅需要大量的师范毕业生，尤其需要综合素质较高、适应能力强的复合型人才。

2. 地方师范院校和地方综合性大学培养出来的毕业生更适合中西部基层学校的需要

当前我国中西部地区学校教师严重短缺的是普通初中和小学教师，而普通高中教师和初中、小学教师的培养目标和方式是不同的，普通高中教师的养成，侧重于学科知识教育；初中、小学教师的培养，侧重于教育教学能力和技能的培养[9]。目前6所部属师范大学将培养普通高中教师作为自己主要办学目标之一，这显然和我国中西部基层学校的需求背道而驰，这些中小学更需要责任心强、有爱心、有耐心且具有崇高师德的教师。根据我们对大量的免费师范生和普通中小学校长的调查，部属师范大学培养的毕业生更适合在大中城市普通高中任教，他们自己在潜意识里也认同自己是精英人才，不适合在中西部基层学校尤其是农村偏远地区学校任教。我们对首届免费师范毕业生调查发现，他们对师范生免费教育政策认同度普遍下降，主要原因在于他们对目前在基层学校任教的现状不满意。就师范教育来说，地方院校在招生规模、专业设置、就业服务等方面都具有得天独厚的优势[10]。地方师范院校和地方综合性大学培养出来的免费师范毕业生，他们更能认同自己一辈子在农村基层单位工作，他们更能扎根中西部基层学校，勤勤恳恳工作，任劳任怨，更能为我国中西部基层教育发展贡献自己的力量。因此，在6所部属师范大学试行免费教育之后，应向薄弱地区地方院校拓展。[11]

3. 国家和地方经济实力的增强和教育的大量投入为地方实施师范生免费教育政策奠定了坚实的基础

就国家经济实力而言，2007-2011年，经济年均增长9%以上，国内生产总值从24.5万亿元跃升为47.3万亿元，财政收入从5万多亿元增加到10万多亿元，成为世界第二大经济体，占世界经济总量的份额提高到10%左右。从目前我国各省（自治区、直辖市）经济发展状况看，GDP超万亿（人民币）的省（自治区、直辖市）迅速增加，有些地方“富可敌国”，甚至赶超当年的“亚洲四小龙”，在2009年14个省（自治区、直辖市）GDP总量超过万亿元后，2010年“万亿俱乐部”新增3名成员，达到17个。英国《经济学人》杂志将中国2010年地方经济状况和世界其他国家对比，结果显示，上海、山东和浙江的GDP可以和芬兰、瑞士和奥地利等经济发达国家相提并论[12]。可见，国家和地方经济实力的逐步增强，为进一步实施师范生免费教育制度提供了强有力的经济支撑。不仅如此，根据《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2012-2020年）》的要求，2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例要达到4%。据初略估算，2008年至2012年，每年新增的教育经费就超过1 600亿元[13]。如果中央和地方每年拿出5%的新增教育经费用于培养免费师范生，按照每名免费师范生1万元的培养成本计算，地方每年至少可以培养80万名免费师范生。可见，国家和地方教育的巨额投入，为进一步鼓励和支持地方实施师范生免费教育政策提供了坚实的财力支撑。总之，国家和地方经济实力的增强和教育的巨额投入为鼓励和支持地方实施师范生免费教育政策在经济和财力上提供了强有力的保障。

4. 目前不少地方开始进行师范生免费教育试点并取得了初步成效，为鼓励和支持地方实施师范生免费教育制度积累了宝贵的经验

在6所部属师范大学实施师范生免费制度的示范和引领作用下，目前该制度已经得到进一步推广，据统计，到目前为止，全国已有16个省份开展了师范生免费教育[14]。例如，上海师范大学2008年恢复招收免费师范生，名额在100名左右，成为师范生免费教育政策之后全国首个恢复师范生免费教育的地方性大学[15]。2008年广东省推出大学毕业生到农村从教“上岗退费”政策，凡是到广东欠发达地区农村中小学任教的大学毕业生，可享受“上岗退费”政策，按每人每年6 000元的标准退还大学学费，服务期为五年，每年计划10 000名，其中专科生6 000名，本科以上（含本科）学历毕业生4 000名[16]。福建省在福建师范大学等开展农村师资紧缺专业师范生免费教育试点，积极引导大学毕业生到农村学校任教，使农村学校逐步形成稳定、规范的师资补充渠道[17]。不仅如此，新疆、西藏已经在全自治区范围内实行师范生免费教育，其中新疆自治区决定2010至2013年每年招收6 000名师范类免费师范生，设立免费师范生计划专项资金，每名学生平均的经费补助额度为4 700元[18]；云南、江苏、河北、湖北等地部分师范院校开展师范生免费教育试点，江西、湖南等省开展免费定向培养农村教师工作，甘肃实行高校毕业生到农村从教上岗退费政策，海南省与天津职业技术师范大学合作免费培养中等职业学校教师，内蒙古自治区实行蒙古语授课师范类专业免费教育[19]。可见，师范生免费教育政策得到积极推广，这为进一步鼓励和支持地方实施师范生免费教育制度积累了宝贵的经验。endprint

二、鼓励和支持地方实施师范生免费教育政策的路径选择

1. 国家重点支持

从产品的属性角度来看，教师教育产品虽然属于一种准公共产品，但它本质上却拥有更多的公共产品的特征，其公共产品特性明显多于私人产品特性，是一种更接近于公共产品的准公共产品[20]。就免费师范毕业生服务的对象而言，他们主要任教于我国中西部基础教育领域，而基础教育是一种正外溢性很强的地方性公共产品，因为其服务的对象通过高校进一步深造，毕业后往往会选择留在流入地或其他经济发达地区发展。根据公共财政的基本职能，公共产品一般由政府部门直接提供，“公共经济和政府介入应限制在市场失效的范围内”，而“提供公共产品正是政府最主要的活动范围之一”[21]。同时，公共财政对中央政府和地方政府进行财政责任分工时，主要遵循“公共产品受益层次论”和“财政联邦主义理论”。[22]前者决定了受益范围覆盖地方的地方免费师范生教育主要由地方政府来承担；后者决定了中央政府要对中西部贫困地省份以及少数民族地区给予一定的支持，因为财政联邦主义理论遵循基本公共服务均等化原则，即当某些地方政府由于经济不发达而不能保证本地居民在正常条件下获得和其他地区同等最低公共服务时，上级政府有责任在财政上帮助这些经济不发达地区的政府[23]。所以，根据公共财政的基本职能，国家对地方实施师范生免费教育要给予一定的财政支持，但国家不可能采取大包大揽的形式，一来中央财政难以承受巨额的经费投入，二来这样做会给地方政府形成等、靠、要的惰性心理。国家应有重点地鼓励和支持地方实施师范生免费教育政策，具体而言，国家支持的重点应包括：（1）先西部地区、后中东部地区，即国家先支持我国西部贫困地区培养免费师范生，然后支持中部贫困地区，最后是东部经济发达地区贫困县市；（2）先农村后城镇，即国家先为农村贫困地区培养免费师范生，然后为城镇和县（市、区）培养免费师范生；（3）先小学初中后高中，即国家先为普通小学培养免费师范生，然后为普通初中培养免费师范生，最后是普通高中或中专技校等。（4）先紧缺学科后非紧缺学科，即先为中西部基层学校紧缺学科如英语、音乐和体育等专业培养免费师范生。这样国家通过有重点地给予地方政府一定的财政支持，积极鼓励和支持地方实施免费师范生教育，可以提高中西部地方政府的积极性，也能优化中西部基础教育师资配置，促进我国城乡基础教育均衡发展。

2. 地方院校平等竞争

我们发现，国家在实施师范生免费教育制度的实践中，有部属师范大学尽管有招收免费师范生的机会，但没有把主要的精力放在培养免费师范生上，导致这些学校培养的免费师范毕业生综合素质不高。因此，我们在鼓励和支持地方实施师范生免费教育制度时，应该实行竞争性培养机制。具体来讲，省级教育主管部门可以根据地方基层学校的需求将一些学科、专业和免费师范生名额公示，鼓励地方师范院校和综合性大学根据本院（校）的优势平等地参与申报竞争，省级教育主管部门择优选择地方师范院校和综合性大学的学科、专业和免费师范生名额。这样做不仅可以避免指定地方师范院校或综合性大学培养免费师范生带来的惰性和随意性，还可以选择出最优秀的学科、专业和免费师范生，进而保证地方基础教育质量的提高。同时，省级教育主管部门每年要根据地方基层学校教师需求变化适当调整免费师范生的学科、专业和免费师范生的名额。这样做可以在实施师范生免费教育过程中保证地方师范院校和综合性大学平等参与竞争，也可以保证培养出来的免费师范毕业生能适合基层学校教师需求变化。

3. 免费师范生动态管理

优质的免费师范生生源是实现师范生免费教育制度初衷的前提条件，也是加强基层基础教育质量的根本保证。从6所部属师范大学培养免费师范生的实践来看，仅仅依靠考试分数和考生提供的报考资料，加上人的动机和行为会随着环境的变化而变化，静态的选拔标准难以保证优质的免费师范生生源。因此，要建立免费师范生的流动和退出机制。地方实施师范生免费教育制度时，要对免费师范生进行动态管理，允许免费师范生和非免费师范生在校期间进行二次选择。具体而言，在实施师范生免费教育中期阶段，对于那些报考动机不强、在校期间放松学习以及服务基层意识不强烈的免费师范生，省级教育主管部门要主动终止师范生免费教育协议，要求他们返还在校期间享受的免费教育费用，将他们转入非免费师范生教育学习。对于那些成绩优秀、综合能力强、有强烈服务基层学校意愿的非免费师范生可以通过自愿申请，经过全面的素质考核后，允许他们转入免费师范生教育学习。同时，对免费师范生名额也进行动态管理，如果本校免费师范生和非免费师范生进行二次选择后出现剩余名额时，允许其它地方院校非免费师范生进行动态选择，从而保证优质的免费师范生生源。

4. 偏远地区学校师资定向培养

目前我国中西部农村偏远地区初小和教学点师资严重短缺，而且这些地方学校基础设施差，有些学校甚至连最基本的教职工食宿问题都难以解决，更不用说学校文化娱乐活动了，因此不少大学毕业生在那里呆不下来情有可原。我们在湖北恩施、江西分宜和铜鼓等地调研时发现，这些地方采取定向招聘的方式解决农村偏远地区初小和教学点师资严重短缺的问题，效果较好。他们具体的做法是：在地方院校招聘具有本科文凭且有本地户籍的大学毕业生，地方教育主管部门和应聘大学毕业生签订合同，大学毕业生至少在本地初小或教学点工作5年，5年后可以继续留在本校任教，也可以调往县城以下其他学校任教。这种方式既解决了大学毕业生在初小和教学点工作时的食宿难题，也解决了外地大学毕业生本土文化不适应的问题，加上大学毕业生在本地学校任教，情况比较熟悉，责任心和使命感也较强烈，有利于农村偏远地区初小和教学点等学校教学质量的提高。事实上，世界上不少国家如美国、印度和泰国等也是采取类似的方式解决欠发达地区小规模学校师资短缺问题的。目前国内江西省和湖南省也正在进行农村教师定向培养试点工作，效果较为明显。鉴于此，地方实施师范生免费教育制度时，每年可以在免费师范生名额中拿出一定的指标，定向培养一批具有本地户口的免费师范生。入学前省级教育主管部门和免费师范生签订合同，他们在校期间可以享受免费教育待遇，毕业后直接到农村偏远地区初小及教学点学校任教，并可以在工作期间给予一定的优惠政策，如工资提前定级、评先评职优先和享受偏远地区津贴等等，工作年限到期后可以在县城以下的学校自由调动。这样做既可以保证农村偏远地区初小及教学点有稳定的师资，也能提高定向免费师范毕业生工作的积极性。endprint

5. 免费师范毕业生双向选择

免费师范生的就业问题关系到他们的切身利益，也是地方实施师范生免费教育政策能否持续进行的关键。具体来讲，免费师范毕业生遵循“双向选择为主，组织安排为辅”的基本原则，省级教育主管部门每年公布各县市基层学校教师需求，各县市教育主管部门负责基层用人学校和免费师范毕业生岗位范围内进行双向选择，基本上按照“省级教育主管部门公布基层学校岗位——免费师范毕业生志愿申请——学院初审推荐——基层用人单位审核——学院公示——免费师范毕业生派遣”流程。通过双向选择仍未落实就业单位的免费师范毕业生，由生源地教育主管部门根据县以下基层学校师资需求的状况进行统一安排就业。同时，允许部分免费师范毕业生因家庭原因或男女朋友因素需要跨地区调动，也允许部分免费师范毕业生对就业地域和任教学校在县域内进行微调，这样可以调动广大免费师范毕业生的积极性和主动性，消除他们就业时的种种顾虑。

6. 实行奖优罚劣机制

就地方院校而言，对于那些积极培养免费师范生的高校，省级教育主管部门在下年度分配免费师范生培养学科、专业和名额时给予适当倾斜；对于那些没有将主要精力放在培养免费师范生的高校，要削减一定的指标。对基层学校来说，对于那些积极配合并妥善安排免费师范毕业生的学校要给予一定的奖励，对于那些不配合甚至怠慢免费师范毕业生的学校取消下年度招收免费师范毕业生的资格。针对免费师范生，也可以采取一些积极的激励措施。例如，主动到中西部偏远地区学校工作的免费师范毕业生，他们的服务年限可以适当缩短，可以在评职、读研和进修等方面享受优惠政策，等等。同时，我们可以借鉴韩国、澳大利亚和尼泊尔等国家的经验，对于愿意长期在我国中西部农村偏远地区学校任教的免费师范毕业生，可以给予一定的“偏远地区津贴”，工作在条件越艰苦的学校，工作的年限越长，他们的“偏远地区津贴”越多。通过以上奖惩机制，积极鼓励地方院校、基层学校和免费师范生认真执行地方实施师范生免费教育制度，为地方基础教育增砖添瓦。

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[责任编辑：陈立民]endprint