着力构建村官涉农职务犯罪的惩防机制

余文祥

着力构建村官涉农职务犯罪的惩防机制

余文祥

近些年来，村官涉农职务犯罪呈现多发高发的趋势，直接侵害农民的切身利益，破坏了农村基层稳定。认真分析村官职务犯罪的原因，并相应提出预防和惩治村官职务犯罪的长效机制，这对遏制村官职务犯罪、促进农村改革发展稳定具有重要的意义。

村官；职务犯罪；预防；惩治；机制

近些年来，随着工业化、城市化，特别是乡村城镇化进程的加快，国家惠农支农及新农村建设等政策的实施，农村基层组织工作人员（俗称村官）掌管的资源和经手的资金日益增多，为部分村官进行权力寻租提供了可乘之机，村官涉农职务犯罪呈现多发高发的趋势。村官职务犯罪涉及征地拆迁、支农惠农、生态环境建设、农村项目工程建设、农村基础设施建设、专项款物管理等多个领域；犯罪主体多为村党支部书记、村委会主任和财务人员；犯罪手段主要有直接克扣截留挪用资金、内部勾结骗取资金和巧立名目索取“好处费”；受贿、贪污、挪用公款犯罪占主体地位；共同犯罪现象突出、窝案串案频频发生；涉案金额越来越大。村干部涉农职务犯罪直接侵害农民的切身利益，阻碍农民群众享受“红利”，破坏了农村基层稳定，严重损害党和政府在农民心目中的形象，破坏党群关系。因此，我们认真分析村官职务犯罪的原因，在此基础上构建有效的预防和惩治机制，对遏制村官职务犯罪、促进农村改革发展稳定具有重要的意义。

一、村官涉农职务犯罪的原因分析

村官职务犯罪的原因是既有主观的，也有客观的，归纳起来主要有以下几点：

（一）心态不正。不正常乃至畸形的心理状态是驱使少数村官堕落沦为罪犯的“助推器”。一是补偿心理。有的村官选举时曾有过“投入”，认为当上村官后要捞一把以补偿自己的“投入”。有些村官觉得自己的所得与贡献相比，获得的太少，而失去的太多，产生“相对剥夺感”，心理出现了严重的不平衡，导致他们利用职务之便，以手中权力换取不义之财，进行自我补偿。二是侥幸心理。涉案村干部初次贪污或受贿没有被查处后，便逐渐放松了警惕，自信不会被查处。在这种侥幸心态的驱动下，他们的思想被麻痹，对自己的要求越来越放松，贪污、受贿次数越来越多，金额越来越大。三是按“劳”取“酬”的交易心理。一些村官为别人办了事，帮了忙，内心总希望“投桃报李”，心想“我帮他的忙，他应感谢我”。在这种交易心理驱使下，他们把职责范围内应该承办的事情与按“劳”取“酬”划等号，不送礼不办事，甚至伸手索要所谓“辛苦费”、“好处费”，从而走上职务犯罪的道路［1］。

（二）法治观念淡薄。村官法治观念与守法意识的欠缺，成为农村职务犯罪行为产生的重要因素。村官的文化程度一般不高，平时不注重法律、法规学习，对党纪国法知之甚少，对党纪国法理解不深入，是非观念、法律意识极为淡薄。

（三）权力过于集中。在基层农村，大权仍集中在村支书、村主任等少数人手里。他们的自由裁量权过大，村级“三资”管理、工程建设项目承包、惠农强农资金发放等重大事务决策由村支书、村主任等说了算。权力的过度集中使村支书、村主任成了“脱缰野马”，使他们独断专行，贪婪无忌，作案时有恃无恐。有些村是村支书、村主任一肩挑，村书记更是“一言堂”、独裁化，在村里是说一不二，大事小情由他一人说了算。村支书如此绝对的权力必然导致绝对的腐败。

（四）村务公开走过场。有些村干部为谋取私利，不想让群众了解村务、党务和财务情况，加上上级部门对村务公开督促检查不够，使村务公开流于形式：有的半公开，村民想知道的往往不公开，而公开的又是一些大家根本不关心的问题；有的假公开，将一些公开的事项进行“艺术处理”，公开虚假数据，欺骗群众；还有的就是干脆不公开。村民不能真正了解村里村务、党务和财务情况，缺失惠民政策的知情权，就无法实行民主监督，为村官犯罪打开了方便之门。

（五）村级财务管理混乱。有的村账目不清，单据、凭证不全，许多收入和支出不入账，各种票据白条一大堆，村干部每人都有账，相互牵连，理不清楚；有的村不按规定期限做账，有的干脆不做账，有的躲避监督设立账外账；有的村支书、村主任兼任出纳，一手管钱，一手开支，花多少，干什么，个人说了算。许多村还没有形成健全的财务管理制度，票据审核不严格，报帐手续不规范；一些地方虽然推行村账乡管，但流于形式，仍是由村里会计做账，然后送乡镇村级财务管理中心存留，村账乡管只是管几本账本，没有发挥真正的监督作用。村级财务管理不规范，给村官职务犯罪创造了便利条件。

（六）监督力量缺失。一是上级监督不力。村委会是自治组织，乡镇与村委会不存在权力的依附关系，只能在换届选举、计划生育等工作方面给予村委会一定的指导，但乡镇为了完成上级交办的行政工作，往往还需要村官给予协助支持。因此，乡镇不仅不会去主动监督而得罪村官，甚至还会和村官“共谋”，结成利益共同体。即使有村民举报揭发村官贪腐问题，基层纪检部门也会怕涉嫌干涉村民自治而不敢作为。二是同级监督不严。有些村支书、村主任进行以权谋私，其他委员碍于情面，顾虑重重，不愿也不敢揭发，或者相互串通共同犯罪。一些地方村支书和村主任“一肩挑”，使本来在组织程序上可以相互监督的“两委成员”在身份上模糊了，内部监督则无从谈起。三是下级监督不强。大多数村民自治意识和观念薄弱，不知道也不愿意行使监督权，也难以组织起来集体监督村干部，因而习惯忙于自家生产，对村里事务只要不涉及自己切身利益一般都是不管不问。村干部相对于村民往往占有能力、威望、权力上的优势，而且一些地方存在家族势力、宗族势力甚至黑恶势力。鉴于此，有的村民对村里事务虽有意见，但怕村干部打击报复，往往也是想监督而不敢监督，对村干部职务犯罪行为敢怒而不敢言。特别是农村大量劳动力外出务工，村里留下来的基本是老人、妇女和儿童，他们的民主素质和监督能力都难以对村官形成有效约束。有些村虽成立了村级民主理财、民主监督小组，但其成员往往是村官的圈内人，裙带关系比较严重，所谓的民主理财、民主监督小组形同虚设。监督弱化导致少数村干部独断专行，走上了违法犯罪的道路。

（七）资金监管乏力。上级主管部门对涉农资金的分配、使用没有形成统一有效的管理和制约机制，对开支的真实性与合理性审核流于形式，后续跟踪监督不到位，极易发生虚报、多报贪污惠农资金的职务犯罪案件。

（八）犯罪成本较低。在实践中，司法机关常常因涉案数额小而对农村出现的村官涉嫌贪污、受贿、挪用公款等犯罪行为不够重视；或者因为调查取证难度大而导致问题迟迟不能处理，最后从轻处罚或不了了之。因涉案村官被判处缓刑的比率较高，一定程度上损害了刑法的权威，难以对他们形成强大的威慑力。此外，根据村民委员会组织法的规定，被判处刑罚的村官，其职务自行终止，不过在少数村一些被定罪处刑的村官依然“官复原职”或继续参与村官选举。这种执法不严的现象，放纵和助长了犯罪［2］。

二、着力构建村官涉农职务犯罪惩防机制的几点建议

要真正遏制村官职务犯罪的滋生蔓延，必须坚持惩治和预防相结合、治标与治本同推进、自律与他律相统一，着力在筑牢奉公守法思想根基、强化权力制约监督、保持惩治高压态势上下功夫，努力形成对村官职务犯罪“不想犯、不能犯、不敢犯”的长效机制。

（一）建立完善村官教育培训机制

1.加强思想政治教育。对村干部进行经常性的思想政治教育，使广大村干部树立科学的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，提高个人素质和道德意识，明确“君子爱财，取之有道”的理性认识，杜绝拜金主义的不良风气，加强廉洁自律，增强拒腐防变能力。

2.强化法治教育。加强农村的普法宣传教育，坚持送法下乡，采取以案释法的方式对村官进行定期的法治教育培训，强化村官的法律意识特别是守法意识，树立起法律至上的观念。重点宣讲刑法中关于村官涉嫌贪污贿赂犯罪的相关条款，使他们清楚地认识到可为与不可为的界限，消除不良心态，自觉遵纪守法。

3.开展警示教育。定期总结村官职务犯罪的案情、作案手法、查处情形等，利用典型案例对村官进行警示教育，使之打消犯罪的念头。通过组织参观警示教育基地，或组织到看守所或监狱听取职务犯罪人员现身说法，或组织典型案例剖析会，进一步震撼现任村官的心灵，进一步触动村官的神经，帮助村官筑牢预防职务犯罪的思想防线。

（二）完善村务公开制度

一是规范村务公开特别是财务公开，凡是涉农惠民政策资金等与农民利益相关的事项，村委会都要按制度规定执行，做到公开内容、公开时间、公开程序、公开形式、公开管理监督等五个方面的统一。二是在坚持村务公开栏、公开墙、明白卡等传统方式的基础上，创新村务公开形式，充分利用互联网、手机短信等信息技术手段公开村务，提高“民知度”。三是村务监督委员会要对村务公开的内容、时间、形式、程序进行把关审查、督促，经审查符合要求的在公开内容上签署意见或盖章，对公开事项存有疑义的应及时向村民委员会提出，村民委员会应及时予以答复和处理。四是上级有关部门要将村务公开作为考核村干部的重要指标，促使村干部对“村务公开”不得不为，同时对村务公开制度执行情况要进行不定期的抽查、检查，对执行制度欠佳者进行批评、责令改正或建议召开村民会议将其罢免。五是目前法律还尚未明确规定村务公开不及时、不真实的责任，一些地方的乡镇党委和政府对村务公开的督促、检查工作抓得也不够，对此相关立法应予以完善，明确责任。

（三）建立健全村级财务管理制度

1.建立健全财务规章制度。乡镇主管部门要明确村级财务管理审批制度并确定审批额度，按照“谁签字，谁负责”的原则，全面明确责任和权限，对数额较大的钱款往来明确应由集体讨论决定。资金收支必须有原始的合法凭证，手续要齐全；村支书、村主任、村民监督委员会共同对村开支项目进行审核和签署。严禁村支书或村主任兼职村出纳，杜绝白条子、假发票等发生。实行收支两条线。

2.完善民主理财制度。由村务监督委员会负责村级民主理财工作，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，否决不合理开支。未经村务监督委员会审核盖章的票据，乡镇会计代理服务中心或“三资”监管服务中心不得入账。当事人对否决有异议的，可提交村民会议或村民代表会议讨论决定。

3.村集体“三资”委托代理服务机制落实到位。乡镇经管部门要切实负起责任，全面规范村级财会帐目，做到统一帐册、统一科目、统一帐簿、单据、记帐凭证和报表，设立现金日记帐、总分类帐和明细帐。严格执行村财乡（镇）管制度，乡镇会计代理服务中心或“三资”监管服务中心对有关村级经济往来要严格把关和审查，坚持月、季度、年终对帐核查制度，及时发现和有效遏制违规违法的问题［3］。

4.建立定期审计和离任审计制度。要加强对村干部在任和离任时的财务审计，及时发现苗头性问题，起到防微杜渐作用。审计结果要向群众公开。严肃审计责任追究。

（四）建立健全监督制约机制

1.加强上级管理部门的监督制约。市县各级纪检部门要定期对村干部进行执法执纪检查，发现问题及时纠正。市县农村经济管理、财政、审计部门也要适时对村财务状况实施审查，防患于未然。乡镇党委政府要加强对村级组织及干部的监督，重点监督重大村务活动是否经过村委会集体研究讨论决定，过程和结果是否公开，财务制度的落实和财务管理是否符合规定等等。

2.完善村级组织内部监督制约。进一步加强村民自治制度的规范和配套，真正形成以村党组织为领导核心、村民会议和村民代表会议为决策机构、村民委员会为管理执行机构、村务监督委员会为监督机构的权力制衡体系，强化对村干部行使权力的监督制约。

3.充分发挥村务监督委员会的作用。要加快建立村务监督委员会，强化财力物力保障，规范监督制度和程序，建立激励机制，使村务监督委员会依法依章对村级重大事项决策程序和落实情况、村务公开情况、民主理财情况、村干部履职任职及廉洁自律情况等进行监督，以制衡和约束村党支部、村委会。

4.广泛发动村民监督。要加强农民群众民主法治意识的教育引导，广泛调动广大农民参与监督的积极性和主动性，使他们能够正确行使民主监督权利，针对村干部的违法犯罪行为能自觉拿起法律武器维护自身权益。要畅通村级监督渠道，通过公开栏、民主监督卡、意见箱、举报电话等多种途径，让群众监督村级重大事务、村委会工作和村官行政行为。要完善监督举报制度，对群众举报要及时受理并认真核实处理，保障举报人的合法权益。还“应该积极发育农村经济合作组织、老年人协会组织、新农村建设志愿者组织等各种农村社会组织，以有组织的力量，对于个人势力垄断村级公共权力的现象形成制衡，使腐败行为能够受到社会力量的有效抵制”［4］。

（五）建立健全项目资金运行监管体制

1.加强对上级拨款的监管力度。上级主管部门要采取有效措施对资金的分配、拨付、管理、使用，做到事前、事中、事后的全程监控，切实做到对违规使用资金的易发、多发环节实施监管。切实理顺向乡镇和村下拨各种资金的管理体制和流程体系，确保资金的严格拨付、及时发放、按时使用，有效防止中间环节截留或贪污挪用。同时上级机关要定期不定期地组织纪检监察、检察、农业、林业、国土、水利等部门人员组成联合工作组，深入农村听取群众意见。审计、财政部门也要强化涉农项目资金的监管，并把审查把关环节前移，做到无问题早做防范，有问题早做处理。

2.建立追究连带责任制度。凡涉及涉农惠农项目资金的审批、核准、发放等职权的行使，必须明确责任人，制定权力清单、责任清单，确保各环节人责两清。若出现村干部贪腐，坚决实行一案双查，既查腐败主体，又查监督失职，主管责任人也要受到相应处分，以督促其在监管上走心，避免失职渎职。

（六）健全依法严厉打击村官涉农职务犯罪的机制

1.加大打击力度。严厉打击职务犯罪活动是一种特殊预防方式，是有力震慑村官职务犯罪的重要手段。检察机关必须集中查办在退耕还林、农业补贴、征地拆迁、扶贫开发、救灾救济等重点热点工作中出现的涉农惠民职务犯罪案件，起诉量刑要严格依法进行。对人民群众反映强烈、手段恶劣、情节严重的，务必坚决从严查处，有力震慑犯罪。要以打促防，打防并举，做到办理一案、教育一片、安定一方。

2.完善群众举报制度。鼓励基层群众举报，畅通线索举报途径，加强对举报人的保护，切实解决举报人的后顾之忧，发动和依靠群众遏制村官职务犯罪。

3.建立协作机制。检察机关要加强与公安、纪检、监察、审计等有关部门的信息沟通和协作配合，完善案件线索移送机制，建立联席工作机制，形成打击村官职务犯罪的合力。

4.提升违法犯罪成本。对村官职务犯罪案件应当在贯彻宽严相济刑事政策范围内，严格依照刑法规定的条件适用缓刑，既要考虑从宽情节，又要考虑从严情节，要做到罚当其罪，避免过高的缓刑适用率造成不良的社会效果和法律效果。对于经判处刑罚的涉职务犯罪的村官，法院应同时将判决书送达村官所在的村委会，以便终止其职务。

［1］范大平，徐彬.“村官”职务犯罪的十种心理分析［J］.党政干部论坛，2010，（8）.［2］桑志祥，江显蕴，杨继伟.惩治村官职务犯罪强化基层廉政建设［N］．人民法院报，2013-08-29．［3］张晓光.当前涉农贪污贿赂犯罪现状的实证分析与预防对策［J］.中国检察官，2012，（4）.［4］曹国英.如何治理村官腐败［N］．学习时报，2013-11-04．

［责任编辑：上官涛］

余文祥（1970—），男，中共抚州市临川区委党校高级讲师，研究方向为马克思主义理论和“三农”问题。（江西临川344100）