推动建立“更可靠的社会保障”

顾潮

社会保障是各国政府最重要的社会政策，涉及公民最基本的切身利益。当前我国经济社会正处于转型升级的关键期和改革发展的深水区，社会保险工作的重要性不言而喻。江苏的社会保险工作一直走在全国前列，截至2014年底，全省企业职工养老、城镇基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达1968万人、3797万人、1443万人、1540万人和1375万人，比“十二五”期初分别增加465万人、547万人、289万人、334万人、288万人。在基本实现制度全覆盖、人群全覆盖的情况下，如何推进权益全覆盖，特别是落实习近平总书记在江苏视察时提出“更可靠的社会社会保障”的目标，有必要认真总结我国30多年来社会保险制度实践，借鉴国外社会保障改革的经验教训，尤其要处理好五个方面的关系。

妥善处理社会保障水平与经济持续发展的关系。社会保险制度改革的本质就是要找准效率与公平、民生与发展之间的平衡点。社会保障的方式和水平直接影响到经济社会发展态势，社会保障改革离不开良好的经济发展环境。改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，经济总量和综合国力得到了空前提升，社会保障体系建设有了坚实的物质基础，但目前人均经济总量水平还很低，正处于并长期处于社会主义初级阶段的现实国情依然没有改变。经济总量的概念容易误导人们对福利水平的判断，就某一个指标简单地向发达国家看齐，甚至于走向福利赶超的困境。社会保险水平过高将会致使全民陷入福利陷阱，这是“福利刚性”的一个铁律。因此，要合理确定社会保险待遇水平，坚持保基本和可持续原则，正确引导参保对象的利益预期，平衡当前与长远，做到既尽力而为，又量力而行，特别是当经济形势发生重大变化、社保制度运行出现财务收支风险时，尽可能采用柔性调整制度参数的方式，如适时适度调整缴费比例、待遇水平等，逐步改变参保对象不切实际的“待遇刚性增长”预期，注重发挥社会保险制度推动经济持续增长和维护社会持久稳定的积极作用，让社会保险制度切实成为经济增长的“润滑剂”和社会稳定的“安全网”。

妥善处理制度顶层设计与实践先试先行的关系。社会保险制度的发展离不开基层实践先试先行，社会保险制度顶层设计往往来源于基层的探索试点，但基层不拘一格的试点又容易造成社会保险制度的碎片化，一定程度上加大了社会保险制度的改革成本和纠错代价。社会保险的大数法则告诉我们，社会保险的统筹层次越高，社会保险基金的抗风险能力就越强。社会保险应当覆盖所有社会群体，在尽可能高的层次上实现风险共担、统筹共济。社会保险制度的设计必须适合所有社会群体，每一位参保人在社会保险制度范畴内必须遵循统一规则。同时，随着社会主义市场经济的发展，劳动力在不同区域的流动逐渐频繁，社会保险权益必须随着劳动力的转移而延续。因此，在建立社会保险制度时，应该坚持统一稳定原则，强化顶层设计理念。十八届三中全会提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”的新要求，其中涉及的“适时适当降低社会保险费率”、“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”、“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”、“加强社会保险基金投资管理和监督”、“改革医保支付方式”等，都是从国家层面、战略层面进行的谋篇布局，当前就是要从现实条件出发，认真总结既有成功经验，加紧细化实化具体举措方案，及早推动社会保险制度体系优化、定型，在全国范围内实现缴费费率统一、待遇调整统一、经办规则统一、信息系统统一。

妥善处理政府公共责任与参保各方义务的关系。社会保险强调权利与义务相统一原则，应避免过度强化政府责任和弱化个人义务的倾向。由用人单位和劳动者双方参与的社会保险制度，其缴费水平和待遇水平要适当，要考虑社保基金的自我平衡和财务可持续。在老龄化趋势下，替代率过高的国家既不敢降低养老金水平，又不能提高双方缴费水平，提高退休年龄又恐遭到全社会的反对，养老金财政负担日趋加重，这也是诱发欧洲主权债务危机的重要因素之一。与欧洲相比，美国公共养老金制度一个最大的区别在于，从它建立之日起就从未接受过财政补贴。欧债危机的教训和美国的经验对中国社会保险制度具有重要参考价值，即缴费型社保制度与非缴费型社保制度之间应划清边界，其本质是在财政与保险之间、保险制度与救助制度之间划清边界，在制度上切断缴费型社保制度“裹挟”财政的潜在可能性。对国家举办的社会保险制度而言，要厘清保险制度与救助制度的边界，前者的融资渠道主要是缴费，后者的资金来源主要是财政。因此，政府的首要职责在于设计和建立一个财务可持续性较好的保险制度，承担起最后托底人的功能。同时要善于做好社会保险政策宣传，突出待遇水平与缴费水平相联系的激励导向，强化个人和用人单位的参保缴费意识，引导劳动者树立积极的缴费观念、主张合理的待遇诉求。

妥善处理基本社会保险与其他补充保险的关系。在厘清政府基本社会保险责任的同时，应当重视发挥其他补充保险的保障作用，适度稀释和减轻政府“老龄化成本”支出。社会保险的宗旨在于保基本，保障全体公民的基本生活和医疗费用；补充保险的功能在于提高待遇水平，推动保障水平向着高层次、高标准发展。目前，我国社会保障体系的政府责任与市场责任仍然缺乏清晰的边界，过于强调社会保险的单一保障作用，补充保险存在较大缺失。因此，要逐步探索建立以社会保险、社会救助、社会福利为主，商业补充保险为辅的多层次综合保障体系，全方位、多渠道提高全民社会保障综合保障水平。拿企业职工养老保险来说，2013年末，全省43万户企业参加基本养老保险，参加职工达到了1901.6万人，同期只有3683户企业建立企业年金，参加职工65.7万人，二者相差悬殊。而在发达国家，企业年金和商业保险的占比通常超过40%。因此，要将完善企业年金制度纳入当前工作日程，推动落实企业年金优惠扶持政策，注重发挥典型企业的示范引领作用，扩大企业年金制度覆盖面。推动发展个人税收递延型养老保险，鼓励通过个人积累形成对基本社会保险的补充，建立养老保障体系可持续运转的稳定机制。医疗保险方面，江苏已在基本医疗保险制度之外，建立了包括城乡医疗救助、城乡居民大病保险等的补充医疗保险，形成了多层次的医疗保险体系。今后应继续在确保基金安全和有效监管的前提下，鼓励以购买服务方式，委托有资质的商业保险公司经办补充医疗保险业务，实现基本医疗保险与商业保险的资源互补。大力构建现代医疗卫生体系，落实支持社会办医的政策要求，在改革公立医院的同时，发展非公医疗机构，增强医疗卫生服务的公平可及性，有效化解群众看病就医矛盾。

妥善处理社保经办方式与社保服务需求的关系。我国社会保险制度在已具有普惠性特征的同时，正日益承担着超越自身功能的压力。当前，参保对象的社保服务需求有三种倾向值得关注：一是参保对象对社会保险制度的知情权、监督权更加关注。目前我国社会保险体系过于繁杂，相当一部分政策属于“内行说不清，外行听不懂”。如几乎将养老保险制度等同于老有所养的全部制度安排，甚至形成了“养老金水平越来越高——人们期望越来越高——不满意度越来越高”的怪圈。要重视做好社会保险政策的实施解读工作，主动掌握政策话语权，树立政策和政府的公信力和权威性，引导参保对象合理确定利益诉求，整合和形成有利于社会保险工作的共识与合力。二是参保对象往往乐于接受过度社会保险服务。要通过改革和完善社会保险经办方式，引导人民群众合理确定服务需求，使得有限的社保服务资源发挥最大的社会效益。抓紧完善合理分级诊疗模式，落实基层首诊负责制，引导一般诊疗下沉到基层，缓解大医院“人满为患”的局面。不断完善医保支付方式，合理确定个人负担项目和比例。同时要推进医疗保险经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制建设，合理降低费用。三是参保对象大多倾向于眼前得益。例如，当参保人发生工伤时，会偏重于要求获得工伤补偿，而忽视工伤康复。在这方面可借鉴德国经验，倡导“康复优于补偿”、“先康复后补偿”的积极工伤保险理念，逐步将工伤保险体系涵盖工伤预防、补偿和康复三大环节，形成医疗康复、职业康复和社会康复相结合的全面而连续的康复服务体系，最大限度地帮助工伤职工康复后重新返回工作岗位，真正提高社会保险经办服务质量和供给效率，同时也有利于保障社会保险基金安全和制度可持续运行。

（作者系江苏省社会保险基金管理中心主任）

责任编辑：黄 杰