邻避冲突的正义性分析

俞海山

摘要：正义性问题是邻避冲突研究中的基本问题。邻避冲突的行为主体主要是政府和公众.因此邻避冲突的正义性可从政府行为和公众行为两方面来分析。从政府行为方面来说，在邻避项目决策和邻避冲突处理过程中，政府只要让公众充分参与决策并进行充分的信息公开，就能实现程序正义。但是，要实现实体正义，政府必须对邻避项目的周边居民进行相应补偿，包括提供经济补偿和提供正外部性项目。从公众行为方面来说，在邻避项目决策参与和邻避冲突中，只要其目标是为了谋取正当利益而不是谋取非法利益，采取的是合法手段而不是非法手段，那么就都具有正义性。

关键词：邻避冲突；正义性；外部性

中图分类号：D035 文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）05-0065-05

一、邻避冲突及其在中国的发展趋势

“邻避”（“Not In My Back Yard”，简称NIMBY）一词源于国外，直译意为“别在我家后院”。邻避冲突一般是指政府部门规划的项目或公共设施，其产生的效益为全体社会成员（或社会部分成员，但至少超过不良后果承担者的数量）所共享，但其可能带来的不良后果却由附近居民来承担，于是受到选址周边居民的反对，与项目投资兴建者或当地政府发生冲突。

邻避冲突最早出现在欧美国家以及日本。随后，伴随着工业化和城市化的推进，新兴工业化国家以及我国台湾地区也曾一度出现较严重的邻避冲突。20世纪80年代，M.J.Dear、S.M. Taylor和William Glaberson等人将邻避冲突作为当时都市地区冲突的主要形式。我国大陆典型的邻避冲突较早可以追溯到2007年的厦门PX项目事件。2010年以后我国开始频繁地、大规模地出现邻避冲突，例如2010年的广东番禺垃圾焚烧发电厂项目、2012年的四川什邡宏达钼铜项目和宁波镇海PX项目、2014年的杭州九峰垃圾焚烧发电项目等等，均引发了大规模的邻避冲突。

邻避冲突起因于邻避项目。邻避项目是指那些虽然有益于社会整体利益，但对周边生态环境、居民身心健康、房产价值、美学景观等有危害或有潜在危害的设施和投资项目。邻避项目有两个重要特征：负外部性、公益性，因此简单说，邻避项目是指那些具有负外部性、具有公益性的可能造成邻避冲突的投资项目。这里应当把邻避项目与一般的环境污染项目区分开来。前者尽管对小部分人的利益产生危害，但总体上有助于社会整体利益，具有公益性，因此，从某种意义上说，邻避项目是不得不兴建的项目；而后者总体上对社会整体利益有害，只是有利于个别人或者极小部分人，没有公益性，因此完全不必兴建。

邻避冲突往往表现为政府一方与公众一方之间的博弈。政府一方往往以经济发展、社会所需、对环境和人身无害为由主张邻避项目的投资兴建，而公众一方往往以生态环境保护、人身安全与健康保护为由反对邻避项目的投资兴建。近几年，我国邻避冲突经常表现为公众进行游行示威，要求政府停止兴建邻避项目，或者要求政府收回兴建邻避项目的决策，并夹杂着要求问责政府（及其官员）、堵塞交通甚至焚烧汽车、与警察发生暴力冲突等行为；同时，政府则进行相应解释、相应防控直至逮捕个别参与者，最后会作出继续实施邻避项目、改变邻避项目选址或停止实施邻避项目的决策。

未来，我国的邻避冲突可能会愈演愈烈。因为：（1）环保运动兴起，这是世界和中国的大背景、大趋势。世界环保运动兴起于20世纪60年代，中国环保运动要晚得多，大概起步于20世纪80年代，但发展很快。可以预期，世界环保运动必然带动中国环保运动，使中国公众的环保意识显著增强，环保行为日益普遍。（2）我国生态环境的供求矛盾进一步激化。一方面，随着中国经济发展和居民收入提高，居民的需求层次不断提升，公众对生态环境质量的诉求必然日益增强；另一方面，中国生态环境仍呈“局部改善、整体恶化”的趋势。这两方面的结果，使中国生态环境的供求矛盾日益突出，因生态环境问题引发的公众上访数量不断增长。（3）民主化的推进和公众参与意识的增强。集权主义下，公众一切听命于政府与集权人物，不可能产生邻避运动和邻避冲突；充分民主下，邻避项目在很大程度上由公众自己决定，邻避冲突也较少发生——因此民主化和公民参与有助于减少和解决邻避冲突。这就是说，在集权、民主两个极端，一般不可能发生邻避冲突，这已为世界各国的实践所证明。当前我国正处于民主化推进期和公民意识增强期，民主政治的发展、公众权利意识与参与意识的增强，形成了邻避冲突的政治空间和主体基础，使得公众有欲望、有条件表达自己的诉求，这会在一定程度上导致邻避冲突增加。（4）信息技术因素的推动。根据中国互联网络信息中心发布的第35次《中国互联网络发展状况统计报告》，中国互联网普及率从2005年12月的8.5%上升为2014年12月的47.9%，网民规模相应地由1.11亿上升为6.49亿，中国成为世界上网民最多的国家。在网络背景下，公众能通过因特网、短信、微信等途径获得与邻避冲突相关的信息和知识，这为公众政治参与提供了较好的信息技术条件，使公众能在很短时间内对邻避项目获得认知或产生共鸣，并可能迅速在一定区域内集聚大量公众，由此可能导致邻避冲突在短时间内形成和扩散。（5）邻避冲突的实践“示范”效应。在当前中国的现实中，有的人（村、社区等）理性地、平和地运用体制内的合法手段，向地方政府提出邻避诉求，但不少地方政府部门不断“推”、“拖”，结果往往是多年努力仍不见效。而有的人（村、社区等）采用体制外的、激烈的甚至是不合法的手段向地方政府施压，却在短时间内解决了邻避诉求，获得了巨大补偿或者达到了邻避项目终止的目的。实际上，经常可以观察到的现象是：邻避冲突的规模越大、影响越大、持续越久，则邻避项目被终止的可能性也就越大。现实中的这种反向“示范”效应，使不少人以“闹大”为手段，致使邻避冲突不断加剧，直至演变为大规模的群体性事件。

二、邻避冲突中的正义性问题

正义一般分为程序正义和实体正义，前者是指从事某种行为或者作出某种决策的过程、方式的公平公正，它强调过程的公平公正；后者是指某种行为或决策使不同群体获得的社会资源公平公正，它强调结果的公平公正。但无论是程序正义还是实体正义，都是正义的组成部分，缺一不可，都是社会发展的价值追求。

邻避项目的重要特征是具有外部性，而外部性的重要特征是存在收益与成本的不对称性，即存在非正义性，因此正义性问题是邻避冲突研究中的一个基本问题。邻避冲突的行为主体主要是政府、公众两类，一般情况下，政府是邻避项目的决策者和主张者，公众是邻避项目的抗议者和反对者。因此，从逻辑上说，邻避冲突的正义性可以从政府行为、公众行为两方面来分析。

1.政府行为的正义性

从政府方面来分析，邻避冲突是否正义主要取决于政府在邻避项目决策中是否具有程序正义和实体正义。

在程序正义领域，政府行为是否正义主要看政府的邻避项目决策是否民主、信息是否公开两方面。在邻避项目决策中，如果政府充分、广泛地听取了公众意见，让公众参与决策，而且决策过程与决策结果等信息充分地、及时地向公众公布，那么就可以认为政府的邻避项目决策行为具有程序正义性。反之，如果政府的决策没有公众参与、没有征求公众意见、没有向公众公开，或者公众参与不足、信息公开不足，那么就可以认为政府的邻避项目决策行为没有程序正义性。在中国，政府及其官员长期以来存在着“为民作主”的思想，许多地方政府在作出是否兴建邻避项目、邻避项目选址何处等决策时很少听取公众意见和建议，而往往是按照“最低成本”甚至按照“公众最小抵抗”原则进行封闭决策（至多听取有关专家意见），决策过程也不公开，最后只是把决策结果告知公众。政府的这种做法，虽然其出发点是为了公众整体利益，但显然缺乏程序正义性。例如，广州番禺垃圾焚烧发电厂项目，从2004年确定选址、2006年通过审批到2009年开始征地，这漫长的5年中，政府既没有向公众通报情况，也没有召开听证会，甚至项目所在地的村民大多数人不知道有该项目的存在。这一决策过程既没有公众参与，也缺乏足够的信息公开，因此可以说政府的邻避项目决策行为缺乏程序正义性。于是，在政府公布项目的选址决策结果后，引起了周边居民的担心和强烈反对，邻避冲突由此产生。

实际上，专家、政府、公众对邻避项目的风险的认知和评估是有重大差异的。专家和政府主要是根据风险发生的概率和影响程度来对风险进行界定和评估的，而公众主要是基于污染项目危险的特性和自身经验来对风险进行界定和评估的。我国不少地方，由于邻避项目决策中公众参与缺失，使得公众与政府不能有效地进行风险评估、利益补偿方面的沟通，导致公众对专家的论证和政府部门的决策产生怀疑，对政府和专家提供的环境风险评估结论不认可，对政府决策的结果不信任。

在实体正义领域，政府行为是否正义主要看政府对邻避项目有没有进行补偿、补偿是否足够两方面。现实中，邻避项目有众多的负外部性，表现为多种类型：（1）污染类项目，例如垃圾填埋场或焚烧场、磁悬浮、飞机场、高架公路等，主要产生废水、废气、噪音等污染物，客观上可能危害周边居民的身心健康；（2）风险聚集类项目，例如核电厂、化工厂、变电站、加油站等，此类项目正常情况下可能没有大的危害，但一旦发生意外（例如核泄漏、化工厂爆炸事故等）则危害极大；（3）心理不悦类项目，例如殡仪馆、火葬场、墓地、精神康复中心、监狱、传染病医院等，此类项目主要是导致周边居民主观感觉上不舒服。总之，邻避项目的外部性既可表现为对周边居民造成身心危害，也可表现为使周边居民产生心理不适，还可表现为致使邻避项目周边的房产等居民资产贬值等。

外部性的重要特征是成本与收益不对称。邻避项目具有负外部性，其收益为社会全体成员（至少为一个区域内的全体成员）所共享，而危害和成本主要由周边居民承担，显失正义性。为了维护正义性，政府必须对邻避项目的周边居民进行补偿。如果政府没有对周边居民进行补偿或补偿不足，则意味着政府的决策行为缺乏实体正义性。邻避项目中实体正义的缺乏，使项目的周边居民产生相对剥夺感，于是这些居民就会产生反对邻避项目兴建与运行的强烈动机和集体行动逻辑。

2.公众行为的正义性

从公众方面来分析，绝大多数学者认为，邻避冲突是否正义取决于公众行为是出于“公益”还是出于“自利”。对这一问题，大概有三类不同的回答：

第一类学者认为，邻避冲突的兴起是公众环保意识觉醒、自身权利意识觉醒的产物，是公众对自身合法利益和公平正义的追求，对社会能起到积极作用，有助于纠正行政和技术精英的决策失误或不良偏好，维护公民的合法权利和社会整体利益，因此是正义的。例如，美国学者Jan Hancock等认为，人们拥有免受有害污染的基本公民权，当政府的工程项目选址侵害了居民的权利而且没采取任何措施予以补偿或安抚时，他们的抗议情绪甚至行动可以理解，而且合理合法。还有学者从环境正义出发.认为邻避冲突的本质是公民追求生活环境权平等权的环境正义运动。我国大多数学者也认为，邻避项目引起的群体性事件在性质上绝大多数都是公众的维权事件，都是当事者在现行体制范围内希望以合法手段来维护其自身合法权益，这些事件只是一种公众表达利益诉求或情绪的方式。

第二类学者认为，邻避冲突是公众追求个人利益的产物，是公众出于“自利”的结果，当然是非正义的。R. W. Lake将邻避冲突视为狭隘的地方主义，认为这种狭隘、自私的观念妨碍社会福利的实现，并将社会问题无法解决的原因归于邻避主义的思考模式。⑩类似地，我国学者李志青认为，邻避主义的集体选择在一定意义上是以邻为壑，因此缺乏正义性。

第三类学者认为，公众行为的正义性取决于邻避行为产生的原因，取决于与公众相对应的政府行为的正义性。例如，我国台湾学者丘昌泰认为，当政府刻意关闭民众参与决策的管道时，如果公众的邻避行为是为了争取环境权与生存权，则是理性的；如果公众的邻避行为是从自利、自私的观点出发谋取环保回馈，则是非理性的。显然，公众的前一种邻避行为是正义的，后一种邻避行为是非正义的。

而笔者以为，公众参与邻避冲突，无论是出于“公益”还是“自利”（况且，邻避冲突中的公众行为究竟是出于“公益”还是出于“自利”，其实是很难判断的，也无法用客观的标准来衡量），只要其目标是为了谋取正当利益而不是谋取非法利益，采取的是合法手段而不是非法手段，就都具有正义性。如果公众借邻避冲突谋取非法利益，或者采取非法手段，就是非正义的。据此，如果公众在邻避冲突中通过游行示威等正常的合法途径表达自己的利益诉求，则是正义的；如果公众在邻避冲突中有打砸抢、焚烧汽车等行为，即使其利益诉求是正当的，但因为手段是非法的，因而也是非正义的。

三、邻避冲突中政府维护正义的责任

政府作为公共意志的代理人，以整个社会公众福利最大化为宗旨，而维护公平正义，就是政府实现公众福利最大化的基本条件和重要路径。邻避项目负外部性的存在违背了正义原则，也为政府治理邻避冲突找到了突破口。Robert D.Bullard指出，“环境问题若不与社会正义联系起来便不会得到有效的解决”。因此，治理外部性、寻求正义从而治理邻避冲突是政府义不容辞的责任。

早在1998年，美国环境保护署（EPA）就设立了维护环境正义的专门机构——环境正义办公室，并对环境正义给出了界定，即“不分种族、肤色、原始国籍或收入，所有人在环境法律、规则与政策的发展、执行与强制施行上，都必须被平等地对待并能有意义地参与”。所谓“平等地对待”，就是指任何一个群组（包括种族、民族或按照社会经济条件划分的群组）都不应当不合比例地承受工业、市政或商业活动所产生的不良环境影响，也不应当不合比例地受到联邦、州、地方政府和部落的计划与政策的影响。所谓“有意义地参与”，主要包括四个方面：公民应该有意识地参与任何会影响其生活环境与健康的决策活动；公民的意见表达应该能够影响管理者的决策；决策过程应该考虑到公民所关注的问题：决策制定者应该能够确认哪些人可能会受到伤害，并且帮助他们参与决策过程。显然，这里所谓的“平等地对待”实质上就是追求实体正义，所谓“有意义地参与”实质上就是追求程序正义。

从理论上说，在邻避项目决策和邻避冲突处理过程中，政府只要让公众充分参与决策，并进行充分的信息公开，就能实现程序正义。但是，要实现实体正义，政府必须治理外部性。根据环境经济学的基本理论，治理外部性的基本方法就是“外部性内部化”。对此，联合国早在1992年就已明确：“国家当局应该努力促使内部负担环境费用”。根据治理邻避冲突的国际经验，为实现实体正义，政府应当对邻避项目周边的利益受损者（即负外部性的遭受者）进行补偿，具体有两种路径和手段：提供经济补偿、提供正外部性项目。从性质上分类，前者是经济补偿，后者是非经济补偿。

1.提供经济补偿

提供经济补偿，目的是使邻避项目本身存在的负外部性内部化，从而消除负外部性。这种补偿可能有两种情形：（1）如果邻避项目的外部性仅涉及一个区域，是一个区域内部的事务，那就应该由区域政府对邻避项目周边居民进行经济补偿。补偿的方式可以是直接向遭受负外部性的公众支付金钱，也可以是税费减免。但无论采取哪一种方式，提供经济补偿都应当遵循如下原则：补偿多少应当与遭受的外部性相一致，即离邻避项目越近、遭受外部性越多的居民应补偿越多；离邻避项目越远、遭受外部性越少的居民应补偿越少。（2）如果邻避项目的外部性涉及不同区域（这种外部性可称为区域间的外部性），就应该进行区域之间的补偿。例如，如果在一个区域内建设邻避项目，而邻避项目的益处被另一区域分享，那就应当由后者对前者进行补偿。Gregory E.McAvoy研究提出了邻避项目补偿的两区模型（two-region model），即在同一政府管辖下的两个区域，一区负责布局邻避设施，而另一区负责纳税，给邻避设施布局区域提供补偿。

以提供经济补偿的方式治理邻避冲突，原则上应当保持“两个一致”：（1）经济补偿的人群范围要与遭受负外部性的人群范围一致，即必须而且仅仅补偿那些遭受负外部性的人群。如果补偿的人群范围小于遭受负外部性的人群范围，则意味着有一部分人遭受了负外部性但没有得到补偿，有失正义：如果补偿的人群范围大于遭受负外部性的人群范围，则意味着有一部分人没有遭受负外部性但得到了补偿，同样有失正义。（2）经济补偿金额要与负外部性在量上一致。在补偿金额上，对遭受负外部性的人群过度补偿与补偿不足，是一个问题的两个方面，都是非正义的。然而，要准确测定邻避项目负外部性的量很难。在实践中，各国确定邻避项目负外部性的量，从而确定经济补偿额度主要有市场谈判、市场拍卖两种方式。研究表明，虽然经济补偿在很多时候都对治理邻避冲突取得了预期效果，但它对放射性废弃物处置等高风险项目效果不佳。

2.提供正外部性项目

提供正外部性项目，目的是用其他项目的正外部性来弥补原邻避项目的负外部性，从而实现正、负外部性的“中和”。以这种方式进行治理，主要是因为有的邻避项目的外部性可能产生的健康损害乃至生命威胁不能简单地用经济补偿的方式予以矫治。从各国实践看，提供正外部性项目的主要方法是向邻避项目周边的公众免费提供更多、更优越的公共设施，例如提供免费的公园、图书馆、游泳池等。广义的正外部性项目补偿还包括向邻避项目周边的公众提供医疗保健服务（例如定期的免费体检）、提供就业岗位，对邻避项目周边的房地产价格进行保护，等等。我国台湾地区曾广泛采用这种方法，较好地缓解了邻避冲突。

与经济补偿中的“两个一致”原则一样，提供正外部性项目这一治理措施同样要注意保持“两个一致”：（1）遭受原邻避项目负外部性的人群范围应当与享受正外部性项目正外部性的人群范围一致，这才是正义的。但从实践看，要使两类人群的范围严格保持一致是很难的，为此要把握如下原则：遭受原邻避项目负外部性的人群范围应当尽量小于享受正外部性项目正外部性的人群范围，这才不会产生邻避冲突。否则，就意味着有一部分人遭受了负外部性但未享受到正外部性，这势必导致不能有效预防和治理邻避冲突。（2）正外部性项目正外部性的量也应当与原邻避项目负外部性的量一致，实现正负“中和”。但是，要在实践上做到这一点更加困难，因为项目外部性的量本身很难测算，要使不同项目正、负外部性的量保持一致很难做到。所以，只要做到“基本一致”即可。根据各国实践经验，实现这种“基本一致”的最好方法是在原邻避项目投资兴建之前，政府与公众等利益相关者之间进行反复沟通与协商、谈判，通过协商和谈判约定正外部性项目，而不是原邻避项目投资兴建后因为邻避冲突产生再事后兴建正外部性项目。