社会救助制度变革的社会化、中国化与法治化

蒋悟真++洪明

摘要：社会救助制度是保障改革开放发展成果惠及全民、实现社会公平与国家长治久安的根本性制度。在当前深化改革的背景下，社会救助制度正经历着社会化、中国化与法治化的重大变革。社会救助制度的社会化立足于中国实际的制度转型，是对具体救助问题解决的路径指引：转型期中国的特殊社会背景决定了社会救助理念及其制度创设必须高度关注中国化，而法治化则为社会救助变革提供了最为坚实的制度框架。当代中国社会救助制度变革必须藉社会化、中国化与法治化为逻辑起点，以实现自身的发展与完善。

关键词：社会救助制度；救助责任；救助公平：救助权利：救助机制

中图分类号：D632.1 文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）05-0127-06

社会救助制度的变革与发展深受一国政治、经济以及社会传统的影响。深化改革时期，我国社会救助制度正逐步褪去计划经济色彩向市场化迈进，与此同时，特定的社会经济变革语境和具体的社会救助生态也使我国社会救助制度的发展面临着“中国问题”的严峻考验。经济社会的变迁决定了我国社会救助制度的变革方向应该坚持社会化、中国化及法治化的现实考量。实现社会救助的社会化，即借助于市场机制运作模式，恰当发挥政府与社会各自优势，从而使社会救助功能得到最大程度地发挥。而社会救助的中国化则意味着立足于对社会现实的动态观察，梳理制度的弊端与缺失，以此提高救助制度设计的可操作性、可行性。社会化与中国化作为社会救助制度变革的重要变量，牵引和决定着社会救助法治化的走向——前者是法治化的基本进路，后者影响着法治化的具体制度创设，而法治化则可为社会化与中国化提供制度平台与根本保障。本文基于以上逻辑，从社会化、中国化、法治化三个向度解析了社会救助制度变革的基本走向，认为社会救助制度变革绝不是单个变量的简单作用，而是社会化、中国化、法治化作用的联动反应，唯有对此形成清晰认识，才能保证具体制度设计的科学性与合理性。

一、社会化是社会救助制度变革的运作模式

改革开放以来，随着市场经济的发展以及政府职能的转变，我国传统的“强国家——弱社会”的格局逐渐被解构，在国家的有效调控与社会力量的发展之间逐步呈现出更为均衡的状态。我国社会保障的模式也由强调个人及家庭作用的“补缺型”和强调国家福利作用的“国家再分配型”的二元局面转变为与“社会再分配型”并存的趋势。在社会救助领域，社会逐步成为救助实施中的重要力量。

1.政府与社会的救助责任梳理

随着社会发展，社会分工越来越细致，单独个体对自身存在的社会条件的影响越来越弱，社会救助成为国家二次分配、实现社会公平的一种重要方式。就其本质而言，社会救助是一种行政给付行为，天然就是国家的责任，事关国家自身存在的正当性证成。社会救助权作为公民的一项基本权利，其实现依赖于国家义务的充分履行，国家义务是社会救助权实现的根本保障方式。在社会救助实践中，政府是最积极和最根本的救助主体，承担着救助供给的法定职责。然而政府的社会救助职责不能是无限的，如果完全由政府来经营和管理社会救助，通过行政命令分配和调节社会保障资源，则必然排斥市场主体和交易的灵活性，带来交易成本的增加和效率的低下，正如欧洲国家所实施的高福利政策，不仅难以合理发挥救助功能，更导致经济深陷泥沼之中。同时，囿于实现国家意志的政府是由一小部分人组成，其既可在法律范围内活动，也能以不加约束的个人意志行事，因而国家的社会救助有时难免流于形式或功利化。

作为国家社会救助责任的有益补充，社会也是社会救助的重要主体之一。社会力量在自愿或政府的引导之下，参与社会救助活动，一方面既可以克服市场和过于强调国家单一主体提供公共物品的无效率，保障救助资源的有效供给；另一方面又可弥补国家在救助中的信息缺乏和资源不足，促进救助活动的合理化。但必须明确的是，社会力量的救助只是补充性的救助，本质是一种道德性救助，因此救助供给具有不确定性，被救助者也无法从基于慈善而得的私人资源中获得权利或权力的赋予。与此同时，转型期我国社会组织存在发展缓慢、救助能力弱小以及公信力缺失的问题，亦阻碍了其救助作用的发挥。因此，理智的选择不是以国家作为社会救助的单一供给者或是完全依赖社会的力量，只能是在国家和社会力量之间构建一种有效的协调机制，寻求政府与市场、社会力量的有效结合点。实现各救助主体间的良性互动和功能互补，使救助网络更具多样性、层次性。

2.社会救助社会化运作的模式构建

社会救助本质上是一种公共物品，在供给与生产的链条间引入竞争机制，将有效提高政府供给的效率和质量。现阶段，对社会力量认识的不充分严重影响了我国社会救助制度的合理建构及救助理念的合理厘定，因此，社会救助制度的社会化变革成为我国社会救助法治化必须面对的问题。

首先，要发挥政府的基础性作用。政府在社会救助中应是最基础的责任主体，其兜底保障作用的发挥对被救助主体权益的维护至关重要。我国现行的社会救助法规或政策已明确规定提供社会救助实施主体为政府，但各级政府的具体责任并不明晰，对行政人员救助职责的履行也缺乏法治化保障和制度化监管。党的十八届四中全会已提出应强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。因此，应明晰各级政府具体救助责任，并建立规范的问责机制，以规制政府权力。实际上，行政问责过程就是对相关行政主体滥用权力或不作为进行追责并使受损的社会权利或公民权利得到最大程度恢复的程序过程，是对官员的一种激励机制，同时具有回应社会压力的政治功能。针对行政主体在社会救助中的不作为，应建立起一个严密的法治监督体系，不仅要有内部责任追究体制对责任主体进行明确，规范问责程序，减少问责过程中的随意性：更要有外部责任追究机制，注重异体问责，以实现监督主体多元化。对此，应特别注重人大与媒体监督作用的发挥，人大或人大常委会可以组成专门的社会救助调查委员会，展开独立调查，举行听证会，听取公众的意见和建议，在必要时，可对相关政府机构、人员启动质询、罢免等程序；而媒体作为连接政府与公众的纽带，应保证新闻报道的独立性与真实性，以期在社会救助监督中发挥更大的作用。

其次，要引入社会作用机制。社会化意味着在救助供给中，政府可以是提供者而并不一定需要充当生产者，政府可通过委托、承包、采购等方式，向社会组织或个体购买社会救助服务，依照国家和社会各自的优势，鼓励社会资本积极参与，促进“国助民营、民办公助”多元化主体救助格局的形成。然而当前我国社会救助社会化的实现却受制于社会组织发展的滞后，一方面，社会组织发育成熟度不高而导致社会服务的规范性和专业性较弱，另一方面，由于社会组织数量不足，社会服务购买市场缺乏选择，无法择优，损害了购买服务的质量，并直接导致社会组织对政府的过度依赖，独立性丧失。基于此，有必要进一步降低社会组织注册门槛，为其发展营造一个宽松环境，对社会组织的性质、地位、职能等进行明确规范。此外，《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）虽有涉及政府向社会力量购买服务的规定，但条文过于粗陋，需对购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理以及绩效管理等进一步做出合理规定。

再次，要实现救助资金运作社会化，完善社会资金制度化筹集机制，规范社会资金的劝募、筹措、运作、发放等程序。一是组建政策性金融机构，发放贴息补助，将一定的信贷资金引向社会救助。由于信贷资金的天然趋利性特点，它不会主动地参与到社会救助事业中去，信贷资金的进入必须依赖国家出面适当干预。组建政策性金融机构可以增加信贷资金流入社会救助的可能性，而贴息补助则可对被救助者产生一定的激励作用，以此实现救助资金的良性循环。二是健全针对低收入人群的、带有社会救助性质的小额贷款制度。小额信贷是一项将社会创新与救助有机结合的金融活动，也是融合经济发展与社会发展目标为一体的救助工具。要发挥小额信贷的救助作用，一方面应实现救助信息的公开化，对被救助者的信用度和脱贫能力进行全面评估，以防范道德风险的发生；另一方面，应健全信贷机构的准人与退出机制，制定灵活多样的利率政策，对于有条件的信贷机构，应允许其在管控范围内按照市场规律自由决定利率，但对救助对象则应实行相应的利率补贴或减免政策，以减轻其还款负担。三是设立社会救助基金。当前，我国社会救助基金已广泛运用于道路交通事故中，并已取得一定积极效果，可以此为基础，将基金制度推广到整个救助体系之中。在基金的来源方面，可通过直接投资、发行股票、发行债券、银行借款和社会捐赠筹集资金，地方政府的财政盈余也可以注入救助基金参与基金运作。而在基金的使用方面，除用于最基本的生活需求消费应为无偿外.用于其他用途的资金，尤其是具有一定产出效益的救助资金投入（如创业等）则可以被设计为有偿使用，在被救助者改善或恢复稳定生活之后，需按享受基金的一定比例予以返还。

一、中国化是社会救助制度变革的逻辑前提

社会救助的中国化是指在我国特定的社会经济背景和具体的社会救助生态下，在社会救助法治的理念生成与制度构建中，应准确具体地反映出“中国问题”。如果在尊重社会保障普遍规律的同时也注重中国特色，在注重中国特色的同时也遵循“一切从实际出发”，必将有助于理性地构建当代中国的社会救助体系，并使其获得健康、持续的发展。中国的社会救助制度在社会变迁中产生，不可避免地具有社会转型期社会救助制度的特征：城乡分割的社会治理结构，使得社会救助具有先天的失衡性；巨大的人口压力与急剧的人口流动使得救助覆盖体系面临严峻考验， “底线公平”难以保证：随着人口老龄化问题的凸显，救助制度开始面临新的法治困境与制度缺陷。要解决以上问题，实现弱势群体权利的保障，我国社会救助的建构、完善必须立基于“中国问题”。

1.推进城乡救助一体化

“正义或公平确实要求，人们生活中由政府决定的那些状态，应当平等地提供给所有人享有”.社会救助旨在为因生病、残疾、老年等原因丧失劳动能力或遭受意外而不能参与市场竞争者及其家人提供基本的生活所需，公平正义是其应有之义，故不应该有城乡之分。中国社会救助的城乡差异由历史因素、政策安排以及经济发展的非均衡而造就，具有特殊性与客观性。当前，城镇依旧占据大部分的社会救助资源，拥有较为完善的社会救助体系，而农村社会救助资金长期不足、救助项目缺失、救助措施单一。城乡二元救助结构“酿成了社会保障资源长期以来严重的分配不公，造成了城乡严重的社会隔阂与身份歧视”，阻碍了社会救助“安全阀”功能的发挥，更与建立全民性、公平性的社会保障体系目标背道而驰。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革，必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。社会救助城乡一体化符合这一基本精神，通过建构均衡的法律制度，对城乡主体实施平等的保护，以实现社会公平正义，维护最广大人民的根本利益。城乡救助一体化可从权利平等、标准统一、信息同步三个维度展开。第一，权利平等，即法律应尊重所有人的救助权利。社会救助法作为社会保障理念的制度载体，必须彰显公平正义的价值追求，明确社会救助权利在社会保障权利体系中的基础性地位，保障公民享有平等的救助权利，不得因身份、地域而受到歧视。第二，标准统一，即最低生活保障、医疗、卫生、教育等救助项目应设定城乡统一的救助标准。为此应积极改变公共物品的供给政策，适度向农村倾斜，逐步实现公共物品的均等化，缩小城乡间差距，促进社会公平。第三，信息同步，即建立全国统一的社会救助信息网络，形成规范、共享的信息流通渠道，对流动人口进行救助信息实时跟踪，保证救助覆盖的全民性与及时性。转型期，受限于制度桎梏、立法缺失等原因，以农村进城务工人员为代表的流动人口的社会救助信息无法实现共享，而这必然会使社会救助制度出现诸多问题。有必要建立全国统一的社会救助信息网络，准确收集救助信息，确保社会主体能充分、及时、便捷地享有相关的救助权利。

2.强调底线公平的实现

随着社会保障制度的完善，保障范围越来越大，保障水平越来越高，其结果必然是高福利逐渐达到国家特别是发展中国家财政难以支撑的程度，导致整个社会激励不足，进而发展趋缓。社会救助作为社会保障体系的重要支柱，是兜底性保障制度。社会救助执行的是“特殊社会关照”原则，采用“选择性”的需经“家计调查”方式，将社会资源用于真正困难的个人和家庭，以保障其对象的最低生存与发展权利。因此，强调底线公平的实现既符合我国基本国情与民生工作整体安排，也是社会救助的根本特点与制度机能的正确反映。

底线公平源于政府和社会的基本救助责任，旨在保证急需救助的人能得到硬性的、基本的救助。然而实践中，“关系保”、“人情保”及错保、漏保、骗保行为的大量存在，使一些本来可以得到救助的社会群体得不到救助，底线公平的实现受到威胁，社会救助的普适性受到一定程度的质疑。因此，底线公平的实现必须依赖于透明的认定机制、灵活的救助标准以及合理的退出机制。第一，建构透明的认定机制，即救助工作的每一环节均应公开化、透明化，有关申请方式、调查方式、内容以及公示程序要规范化，对于家庭收入、财产计算核查方法则需明确、详实，确保社会救助资源用于真正困难的个人和家庭，以保障其对象的最低生存与发展权利。第二，实施灵活的救助标准。救助标准的设置可与物价指数、居民收入等经济指标形成联动，尽量降低对象准入门槛，做到“应保尽保”。在目标定位上，应考虑救助对象的特殊需求，采取分类分层施保，将覆盖范围由绝对贫困人群扩展到相对贫困人群，同时应保证认定标准客观性，简化申请渠道，消除对救助对象权利的不合理剥夺。第三，完善合理的退出机制。一个完善的社会救助体系不仅需要及时全面地将社会救助对象纳入救助网络，更要有促进困难群体生活自立、帮助他们走出救助行列的退出机制。对于已脱离贫困、基本生活得到改善的救助对象，应适时退出，保持救助人群的流动性。

三、法治化是社会救助制度变革的制度保障

社会救助立法，是将调整社会救助法律关系的有关权利义务、权力职责以及其实现程序归纳提炼成具有普遍适用性的规则并通过国家强制力保证实施的一个过程，具有权威性和严肃性。实现社会救助的法治化，不仅可以有效避免救助政策的任意性，促进社会救助行为从行政主导向权利主导转型，更为重要的是，法律作为利益的调整机制，可以加强弱势群体权利与法律正义之间内在的联系。这一变革伴随着救助理念更新、制度创新、措施完善，既是规范政府社会救助行为的过程，也是为社会力量参与救助提供制度平台的过程。

1.各级政府社会救助财政给付责任的合理分担 社会救助权利是否能够得到保障，并不仅仅取决于形式化的法律法规，更取决于国家和社会是否具有支撑这种权利的充足资源。社会救助作为现代行政实践方式，具有高度的复杂性、情境依赖性以及不确定性，各级政府对财政给付责任的分担直接关系着社会救助权利的实现。为此，首先要加快建立社会救助资金预算管理体系，将各级政府预算进行统一管理，实现有效制衡、调控。“无论制定出多么好的法律，若其性质不伴随着预算，要想充分发挥其作用是不可能的。”要将救助资金纳入社会保障预算之中，实行专项管理，不得挪用；同时完善现行的财政预算程序，包括中央与地方政府在财政预算上的协调程序、社会救助预算公开程序等，以保障社会救助供给落实到位。其次，协调社会救助的事权与财权。社会救助权是一种依赖于财政给付的权利，财政决策机制、财政分配取向以及中央与地方财政责任的划分都会影响社会救助权的实现水平。“在社会救助之场合，由于无由期待受给付者负担其费用，因而公费为其制度之特征”，国家财政给付是社会救助服务供给的最重要的保障，但我国各级政府社会救助给付责任的配置并不合理。虽然《暂行办法》第5条规定县级以上政府应完善社会救助资金保障机制，将社会救助资金和社会救助工作经费纳入预算，但是各级政府间的社会救助给付责任并未明确。现阶段我国社会救助资金主要由地方政府供给，然而我国财政主要集中于中央，从而使得中央与地方之间的事权与财权并不对等，加之各地政府的财政能力存在巨大差距，必然导致各地救助标准、效果不一。因此，建构以中央为主的资金供给主体，根据各地方政府的具体情形，在中央与地方之间采用不同比率配置救助资金，对社会救助公平、合理的实现较为有利，也具有可行性。应制定全国社会救助项目最低救助标准，为中央和地方间财政分担提供参考，再依据各省具体情况，确定不同的分担比率，并根据各自行政区划内不同市县级政府财政能力、救助规模等，合理确定各级政府的社会救助财政给付责任。最后，建立合理的转移支付制度，充分发挥中央政府的收入再分配优势与地方政府的信息优势，清理整顿现有的财政援助性项目，把中央对地方的社会保障补助性支出全部纳入专项转移支付范畴。一方面应在保持现行纵向支付的基础上，适当推行直接向特殊县级行政机构的特殊支付，如向特定的贫困县的支付；另一方面需适当发展横向财政支付制度，如对不同省间流动的农民工成员、流浪人员的救助。同时实现转移支付的规范化和公式化，明确救助项目目标和资金使用范围，注重审批程序的公开性、透明性，加强资金运用过程的监督。

2.公民救助权利的彰显与救济

“权利特别是穷人和弱者的权利，既是关注贫困的实质性问题，又是分配正义的关键问题。”社会救助权属于社会保障权利体系中的基础性权利，体现了保护公民基本生存发展的人权价值内容，社会救助法治化的关键正是对受救助者救助权的彰显和维护。《暂行办法》的出台无疑是我国社会救助权保障的历史性突破，但其既缺少对于救助权利的确认与宣示，也未对社会救助权主体、内容和救济做出合理详细的规定。因此，要想实现社会救助立法对公民救助权利的彰显，首先，应给予弱者参与立法的权利，避免使其沦为“制度性弱者”，注重救助对象在救助立法中的意愿倾诉；其次，赋予弱势群体社会救助请求权，在符合救助条件的前提下，公民有权利向救助供给者即政府提出请求，面对公民申请，政府有义务对申请进行审核、公示、评估与反馈；最后，完善公民的救济权利。《暂行办法》第12章“法律责任”所规定的责任追究方式基本以单向的行政处罚为主，并未充分考虑社会救助的多元化公共物品属性。这种传统的内部约束机制只能间接保护受助对象的个体利益，很难充分发挥出程序直接保护个体利益的效用，故社会救助法律程序应建构贯穿于其供给前后的多元化权利救济机制。在事前救济中，应注重信息公开机制的建构，以救助机关主动公开为主，根据申请人的申请公开为辅，对信息说明程序和内容进行明确规定。同时，完善听证制度，通过现场审批、评议等形式，使救助制度运行透明化。社会救助法引入听证制度，一方面搭建起了信息交流平台，使得社会救助个案有关的各类官方信息与私人信息得以汇总交融，保证社会救助供给决策的信息充裕：另一方面实现了听证参与人的多元化，有利于促进代表社会公共利益的个案中的社会救助供给决策的依据、过程和参考信息得以确定化和公开化。在事后救济机制的设计上，基于多元化的权力运行体系和多样化的风险，社会救助的权利救济机制应建立一套汇集民间调解、行政救济、司法救济三位一体的立体化救济体系，从而实现对公民社会救助权利的全方位保护。在司法救济上，可以尝试团体诉讼模式完善供给后的权利救济。诉讼程序相对于行政救济程序而言更为理性和权威，而社会救助供给双方的不对等则需要通过特殊的团体性（如老年人协会等）诉讼程序建构来提升其救济效用，因为集团诉讼可以使处于弱势地位的当事人基于共同利益凝聚起来，从而实现原被告地位或力量的平衡。