自然保护区生态补偿体系研究

李 果 罗遵兰 赵志平 孙 光 吴晓莆

(中国环境科学研究院，北京 100012)

我国自然保护区发展迅速，但在数量与面积规模不断上升的同时，自然保护区的管护能力却长期受到资金投入不足的制约［1－3］，一些自然保护区甚至缺乏基本的保护设施建设与管护人员配备。随着人类对自然生态的干扰愈发强烈，自然生态系统承受的压力倍增［4－5］。建立生态补偿制度、增加保护投入是促进自然保护区建设发展、协调不同利益群体关系的重要手段。2007年，原国家环保总局印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，提出将实施自然保护区生态补偿试点作为中央和地方各级地方政府的工作重点。对自然保护区进行生态补偿已成为我国生态补偿工作的一个重要方面。

自然保护区生态补偿有其特殊性，许多学者从理论与实践等不同角度进行了相关探讨［6－14］。其中，如何决定补偿的主客体以及针对不同主客体采取什么样的补偿方式是重点集中的问题之一［15－16］。本文基于对自然保护区利益相关者的分析，探讨自然保护区生态补偿的框架，重点对自然保护区生态补偿的类型与方式进行了梳理，并对当前自然保护区生态补偿中存在的问题进行分析。

1 自然保护区的利益相关者

利益相关者理论(Stakeholder Theory)是20 世纪60年代后在英、美的企业管理中发展起来的，并被推广运用到其他学科领域。参考Freeman［17］对“利益相关者”的定义，围绕自然保护区生态保护的利益相关者是指影响自然保护区生态保护或受自然保护区生态保护影响的群体或个人。由此关联的群体(或个人)多样，既存在于自然保护区内部也存在于自然保护区外部(图1)。综合而言，其核心利益相关者主要包括国家、地方政府、自然保护区管理机构、原住民、自然保护区资源的开发利用者以及消费者(如游客等)［18－22］，这些核心利益相关者的关切与诉求在生态补偿中应得到优先的关注［23］。

图1 自然保护区利益相关者

按我国法律法规规定，我国自然保护区内的动植物以及各种自然资源属于国家所有或集体所有。国家作为自然资源所有者，按《宪法》规定，有责任“保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”。自然保护区事业属于“公立”事业，自然保护区的使用权、收益权和处置权原则上也都属于国家。在自然保护区生态保护的目标上，国家、地方政府和自然保护区管理机构是统一的。作为管理者，为维护公共利益，国家与地方政府承担着自然保护区保护与管理的主要责任。而自然保护区管理机构作为政府设立并授权管理自然保护区的专门机构，负责按照国家的生态保护目标与政策落实与开展相关的具体工作。在自然保护区的管理与执法中，地方政府和自然保护区管理机构都代表着国家的利益。

对于自然保护区内的原住民，其生产生活对土地以及森林、草原等资源有很强的依赖性。而自然保护区的建立与原住民的土地权益形成了冲突，并阻碍了原住民从作为公共“共同财产”的自然资源中取得必须生活品的权利。原住民的土地权益包括了农村集体经济组织对土地的所有权以及原住民对林地、耕地或草场的使用权及其派生的其他权利。自然保护区为取得相关权益，需通过沟通协商，以自由交易或征地等方式取得自然保护区的土地所有权和使用权［24］。而原住民按传统方式对森林、草原等资源的利用是基于其基本的生存权，这种权利应受到法律的保护。传统的采摘、打猎、放牧、采薪等活动在自然保护区建成后被严厉禁止，并在管理执法上被作为严防对象。原住民不能再以原来的方式获得“免费”的生活资料，造成生活成本上升，其受损的利益权需要得到相应的补偿。

对于自然资源开发利用者，其目标是追求经济利益，一切经营管理活动都是为了获得盈利。在传统的认识上，自然资源与生态环境由于不能进行市场交易而没有商品价值，导致了对资源的无偿占有与无度开发。为遏制“搭便车”现象，需要采取相关的经济措施来约束开发利用者的个体行为。保持优良的自然环境，促进自然保护区的长期发展，开发利用者也将从中受益。

消费者对自然保护区的生态环境状况通常有较高的要求。当消费的产品为农副产品时，绿色食品是食品安全的重要保障;当消费的产品为旅游产品时，自然环境状况则影响着消费者旅游体验的直观感受。在购买与消费过程中，消费者对自然保护区的影响既有间接影响也有直接影响。一方面，消费者的消费需求与产品偏好会影响开发利用者的投资开发;另一方面，消费者在其旅游过程中的行为将对自然保护区产生直接影响。

2 自然保护区生态补偿的类型

生态补偿是为平衡开发建设造成的环境负面影响或为促进与支持自然生态保护行为而从政策与经济等方面采取的补偿措施或鼓励措施［25－29］。对自然保护区的生态补偿也即是出于对自然保护区生态环境与自然资源价值的认识以及社会公平的理念，考虑到自然保护区及其社区在管护活动和受限制的生产生活中付出了劳动成本和机会成本，采取政策与经济等措施，以调节围绕自然保护区的利益关系，激励有利于生态保护的措施与行为，促进自然保护区的保护与发展。

基于自然保护区核心利益相关者的利益关系与关切，自然保护区生态补偿主要涵盖五个方面内容，即对自然保护区内原住民损失补偿、对环保机构与个人投入保护努力与成本的补偿、对自然保护区生态效益的补偿，以及开发利用者对自然保护区自然资源开发的补偿、消费者对自然保护区自然资源利用的补偿。根据补偿目的上的区别，这几项生态补偿可分为增益性生态补偿与抑损性生态补偿两种类型(图2)。

增益性生态补偿旨在对为维护“公共物品”的正外部性而付出努力或遭受损失的人或物进行补偿。主要包括对为实施自然保护区生态保护而投入努力与成本的行为人的补偿、自身利益遭受损失的行为人的补偿以及对自然保护区生态效益的补偿三个方面。对应地，补偿的客体有:环境保护机构(不包括自然保护区管理机构)与个人，依据其投入的人力、物力与资金获得补偿;自然保护区内权益受损的原住民，其受偿要求主要基于其土地权益、个人资产、机会成本以及人身权利等方面遭受的损失;自然保护区本身，即基于维护生态系统的结构与功能、保障动植物资源的存续的需求，对自然保护区保护与发展的资金投入要求。

在增益性生态补偿中，国家与地方政府是生态补偿的主要主体，这是由自然保护区的公益性质决定的。在国外的自然保护区生态补偿实践中，政府也是生态补偿的主导者和主要支付者。如美国由联邦政府出资购买国家野生生物保护区和国家公园的生态栖息地;加拿大的生态补偿项目通常由国家投入70%或60%，地方政府承担其余30%或40%［30］。

抑损性生态补偿则旨在使外部不经济内部化，使行为人承担其所造成的外部不经济后果。在对自然保护区内的自然资源进行开发利用时，如生物遗传资源开发、生态旅游开发、水资源利用等情形，开发利用者(包括企业、组织与个人)占用了自然资源并从中获利。而消费者在购买与使用相应的产品时实现了对资源的最终利用，特别是在消费旅游产品时，消费者将进入自然保护区，其旅游过程中的个体行为将对自然保护区产生直接影响。开发利用者以及消费者作为受益者，为生态补偿的主体，按照“谁受益，谁付费”的原则承担生态补偿的责任。

在抑损性生态补偿中，自然资源的权益所有者为生态补偿的客体。对于国有的自然资源，国家可以以所有者、管理者的身份对开发利用人征收生态补偿税/费，以获得资产权付出的一种补偿［31］。地方政府作为国家利益的代表，基于被委托的权力协助征收相关的税或费。自然保护区管理机构作为国家与地方政府委托的自然保护区管理者，也可根据授权接受生态补偿，并将补偿金用于自然保护区生态恢复与生物多样性保护。但在一些具体情况下，或面临土地、资源、森林等方面复杂的权属关系，则应先明晰权属，再确定接受补偿的具体对象。

图2 自然保护区生态补偿框架图

3 补偿的方式与途径

3.1 开发利用者对自然资源开发补偿的方式

开发利用者对自然资源开发的补偿按开发利用的资源类型可以分为旅游资源开发补偿、生物遗传资源开发补偿、水资源使用补偿、土地使用补偿等。参照国外实践以及我国矿产资源开发生态补偿中的措施与方法，开发利用者对自然资源开发补偿的方式可以采取如下方式:一是缴纳承包费，由进行资源开发的企业(组织或个人)向保护区管理机构直接支付用于获得经营权的资金，而保护区管理机构固定将这笔资金用于自然保护区的生态补偿。如美国保护区旅游经营的承包费收入中大约80%需上缴保护区上级管理机构，但上缴费用的大部分会返还给自然保护区管理机构用于开展保护工作。二是实行押金制，以交纳生态补偿保证金的方式对企业(组织或个人)的开发行为进行监督，敦促其在进行资源开发时根据自然保护区的保护目标，采取有益于生态保护的建设方案，并在建设与经营过程中控制与修复对生态环境的不良影响。三是按“自然资源有偿使用”的原则，对自然资源的开发征收资源税。资源税的征收可以在经济上实现国家对自然资源的所有权，同时促进对资源的合理利用与保护。目前，水资源税已被国家已提上议事日程。

此外，对生物遗传资源使用的补偿还有赖于生物遗传资源产权制度的建立，使野生物种的产权能够通过市场交易方式实现［32］。国外在这方面已经开始了一些有益的尝试。如美国默克公司(Merck and Company)与哥斯达黎加国立生物差异性研究所订立了合约，由默克公司预付100 万美元外加新物种带来的商业价值的特许权费，而该研究所则按约编录和保存该国的生物资源。

3.2 消费者对自然资源利用补偿的方式

消费者对自然资源利用的补偿按消费品的消费性质分为物质消费品补偿与非物质消费品补偿。物质消费品补偿主要是指消费者对消费的农副食品、药品等的相关价值补偿;非物质消费品补偿则主要是消费者为进入自然保护区进行生态旅游而付出的补偿。

消费者对物质消费品的补偿可通过其购买行为承担依附于产品的税来实现。如我国对木制一次性筷子和实木地板征收消费税，消费者同生产者共同分担了税收负担。通过对这些资源产品征税的方式，以促进资源合理利用与生态环境保护。而对进入自然保护区进行生态旅游的补偿可采取有偿取得许可的方式如购买门票等来实现。

3.3 对原住民损失补偿的方式

对原住民的补偿包括征地补偿、基于生存需要的自然资源使用权的损失补偿、保护区野生动物引起人身伤害和个人财产损失补偿以及生态移民补偿等。

国家与政府对原住民的补偿主要包括资金投入、政策支持、物质投入和技术投入。在多数情况下，农牧民更青睐于获得补偿资金，接受其他补偿形式的意愿相对较低。但补偿是一种过渡性的经济支持形式，直接的资金投入具有阶段性，解决原住民生计问题的关键是引导当地居民转变生产生活方式，适应新的形势，在补偿结束后能自给自足，避免对政府补偿产生依赖。因此，在对自然保护区社区原住民进行补偿时，在充分尊重原住民的现实需求的同时，政策补偿需紧跟资金补偿，并辅以物质上和技术上的支持，促进农牧民生计的多样化，提高其自我发展的能力［33］。

3.4 对环保机构与个人补偿的方式

对环保机构与个人的补偿主要包括两个方面，一个是基于环保机构与个人在生态保护中的贡献进行的补助，另一个是为促进环保机构与个人更好地参与自然保护区生态保护而提供的支持。

对环保机构与个人的补偿重点在于对其环保积极性的保护与能力扶持上。一方面，可以建立奖励基金，对环保机构与个人在自然保护区生态保护上的贡献提供奖励与补助;另一方面，考虑到环保机构尤其是一些环保NGO 在公共政策参与上有很高的积极性与需求，可通过政策支持，创造参与途径与沟通渠道，使环保机构有机会在公共问题的商定阶段参与活动。

3.5 自然保护区生态效益补偿的方式

自然保护区生态效益补偿按生态系统类型可划分为森林生态效益补偿、草原生态效益补偿、湿地生态效益补偿等;按生态系统服务功能可划分为水源涵养效益补偿、固碳效益补偿、污染净化效益补偿、生物多样性存续效益补偿等。

对自然保护区生态效益补偿的最主要方式是国家与地方政府的资金投入，这是自然保护区建设发展基金的重要来源。国家与地方政府有责任将所收缴的生态补偿税费以政府的安排形式最终反馈给自然保护区，用于优化自然保护区的管护设施水平与人员队伍，实施生态建设，以加强对生物多样性的保护。

4 当前实践中存在的问题

现阶段国内已开展了一系列针对生态环境的补偿项目，如中央森林生态效益补偿、湿地保护财政补助、退耕还林还草、天然林保护、草原生态保护奖励补偿政策、国家重点生态功能区转移支付等，其中不乏对自然保护区产生惠益的补偿内容。但自然保护区生态补偿正处于起步阶段，实践中还存在着需要改善与解决的问题。

(1)自然保护区生态补偿资金目前基本依赖于公共财政投入，主要是中央政府专项资金，如林业六大工程项目资金、森林生态效益补偿基金等，而市场化的资金筹措机制十分欠缺。自然资源的生态价值没有在市场中被充分体现，利益相关者的参与不足，开发利用者与消费者未能承担起应承担的生态补偿责任。

(2)在已开展的生态补偿实践中，补偿经费主要投入到生态建设(如林木抚育、种苗造林、湿地监控、管护投入)、管护人员劳务、林农补偿(如粮食补贴、生活费补助)、公共服务保障(如社保)等几个方面。其中，用于生态建设的资金比例最大。如中央森林生态效益补助资金主要用于重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出;天然林保护工程重点对森林管护与造林育林进行补助;退耕还林工程为每亩退耕地提供20元的管护补贴;国家重点生态功能区转移支付强调经费用于生态环境保护治理，包括植被恢复、水土治理、生物多样性与水资源保护、污染物防治等方面。能直接补贴自然保护区内农牧民经济损失的资金有限。且在管理运作中，农户处于弱势地位，在补偿中被动参与，利益诉求往往得不到有效满足，导致生态补偿难以取得期望的效果，达不到国家的生态规划目标。

(3)当前的一些自然保护区管理机构还直接参与对自然保护区的开发与经营活动，同时具有管理者与经营者的双重身份。当出现保护与开发利益冲突时，易发生生态利益让位于经济利益的情形，不利于生态保护与监管。对自然保护区自然资源使用的补偿有赖于自然保护区管理机构管理权和经营权的分离。通过特许经营或承包经营等方式授权营利性社会力量(企业、组织或个人)进行自然资源开发，以市场途径进行生态补偿，更能有效地促进生物多样性保护与监管。

5 总 结

自然保护区的自然资源与生态效益具有重要的生态价值与经济价值，近年来生态系统服务价值理论与生物多样性与生态系统经济学(The Economics of Ecosystems and Biodiversity，TEEB)的发展以及生态系统服务付费(Payment for Ecosystem Services，PES)观念的兴起使人们认识到生态补偿的必要性。自然保护区生态补偿的内涵可以归纳为:(1)对自然保护区自然资源的开发利用者以及使用者征收的生态税或费;(2)给予因生态保护与限制开发而权益受损的社会群体的经济补偿;(3)向为自然保护区生态保护做出贡献的主体提供的补助与支持;(4)为自然保护区自然资源保护与生态效益维护提供的资金投入。自然保护区生态补偿的主体与客体多样，既考虑人的利益，也考虑自然生态的利益。实施自然保护区生态补偿需明确与细化具体的补偿问题与内容，采取有针对性的方法。

国家在自然保护区生态补偿中具有双重身份。在抑损性补偿中，国家是生态补偿的接受主体，而在增益性补偿中，国家是生态补偿的实施主体。国家作为自然保护区的所有者、管理者以及政策制度的决策者、制定者，在自然保护区生态补偿政策制定与落实上起着决定性的作用。构建完善的自然保护区生态补偿机制、建立协调的资金机制是进行自然保护区生态补偿中需解决的主要问题。

自然保护区生态补偿需进一步加强对保护区内原住民的受损与需求的关注。由于自然保护区的建立，生态保护与当地社区经济发展产生了矛盾冲突，而生态补偿机制则是解决这个问题的主要对策。自然保护区大多数位于生产经济相对落后的地区，生态补偿对于减贫、扶贫工作也是一个巨大的契机，将自然保护区生态补偿与扶贫有机结合起来，有助于更好的实现国家新农村建设的设想。

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