省人民政府权力配置研究

白利寅



省人民政府权力配置研究

白利寅*

省人民政府权力配置研究聚焦于特定层级政府权力运作，分析当前体制存在的问题并探寻科学合理配置的路径。政府权力配置既是一个法律问题，也是一个政治问题。其之所以是法律问题，是因为政府权力从来源到运行及至监督等，均需要纳入法律制度框架，政府权力来源于法律授予已成为现代政治文明共识，对行政权力合法性的追问应当到达原初配置的环节，同时，对当前权力配置存在的问题化解、制度完善等亦指向于法治塑造目标。政府权力配置也是一个政治问题的原因在于行政权力本质上的政治性特征，权力配置要实现于一定的国家权力结构和政治框架内，以本文研究对象为例，省人民政府既要实现与中央人民政府以及省以下地方政府的权力关系调整，划分、协调各自权限范围，又要与省域内其他国家公权力进行界分，如党的领导权、省人大立法权以及省司法机关司法权等。因此，本文致力于以政治法学视野研究省人民政府权力配置，探寻合理配置省人民政府权力的科学路径与法治模式。

一、省人民政府权力配置研究的时代背景与意义

在全面深化改革与全面推进依法治国的时代背景下，转型时期的当代中国尽管确立并实践着法治道路，但仍面临着复杂多变的社会治理形势和体制困境：利益诉求多元的社会发展现实逐渐突破传统管制型社会的桎梏，同时引发了一系列如资源行政垄断、分配不公以及社会矛盾加剧等问题；计划经济体制遗留问题为市场经济发展所逐步消除，但政府与市场边界不清的现实影响仍制约着现实经济社会的发展；“省直管县”改革、大部制改革、“权力清单”等地方行政体制改革实践不断创新，却未能系统解决行政体制与现实发展相悖的根本困境。回应这些复杂转型问题不再仅仅是局部改革所能承载的。

“国家治理体系与治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，是对当下中国国家与社会发展的科学认知与深刻把握。由“管理”到“治理”不仅是语词意义的变化，更重要的是其背后的国家与社会发展理念与方式的深刻转型：“治理”突破了单一国家权力主导的社会发展，体现了“以公平为导向的治理主体的多元性、治理关系的交互性、治理模式的复合性、治理方式的科学性以及治理结果的有效性”。①然而，“治理”的社会参与性并未能回避改革由“执政党领导、国家动员、政府主导”的基本格局，在“强政府、弱社会”的现实前提下，在资源占有和分配、承担公共服务职能等方面居于绝对优势地位的政府理所应当成为社会治理的主导力量，而高度集中的政治经济体制的历史背景使得当前改革的主要目标与社会问题的根源仍在于政府法治和行政体制改革。行政体制改革的中央顶层设计与地方改革实践共同塑造着国家全面改革的总进程，尤其是作为地方政府社会治理强大动力的地方行政体制改革在当前具有更为现实的意义，其存在的问题也更为复杂，是理论研究与制度实践的热点问题。因此，现代国家治理体系背景下的地方行政体制改革既是时代发展的主题之一，也作为本文的研究背景而贯穿其中。

“治理”语境下的地方行政体制改革聚焦于政府职能转变和服务型政府建设，如以减少行政层级为目标的“省直管县”改革、以规范和约束政府权力的“权力清单”制度等改革实践等，有效推进了地方行政体制的自我完善，但仍然存在着严峻的体制困境：如地方行政体制改革缺乏统一目标、未形成全国整体布局、改革未纳入法治轨道、未将满足社会公众诉求作为改革的价值追求等。②其根源在于，我国单一制的体制现状以及宪法与行政组织法规定不完善，基于隶属关系的中央与地方关系一直处于政策性调试和行政性集权与分权的矛盾之间：

首先，单一制下的中央与地方政府关系从根本上制约着地方政府权力的权源，影响着地方行政体制改革进程。“在中央集权体制下，中央政府是整个国家的政府和最高一级政府，负有全面管理国家的责任。地方各级政府是中央政府设置于地方的机构，负责管理地方的行政事务。地方政府自上而下的领导关系和自下而上的隶属关系，既是中央集权体制的要求，也是中央政府实现权力和责任的保证。”③作为中央政府的派出机关，地方政府治理实践的独立性并不能改变其受制于中央并按要求执行中央政府政策的角色安排，其权力来源的派生性决定了地方行政体制改革的中央主导。

其次，中央与地方政府以及地方政府之间的非法定分权模式导致了政府权力配置混乱，构成地方行政体制改革的根源困境。宪法与行政组织法的不完善使得中央与地方政府在职能设置和权力划分方面并未呈清晰状态，而地方各级政府之间更是呈现“职能同构”“对口设置”的网状行政体制，上级政府概括性拥有下级政府职权成为政府权力配置的现实情况。由于缺乏法定分权，地方政府权力配置的同构性和任意性增加了行政成本，降低了行政效率，阻碍了进一步的改革和发展。

再次，缺乏法律依据和制度塑造的地方行政体制改革受制于中央与地方利益关系博弈，无法维持制度建设所必需的稳定性和规范性。地方行政体制改革既体现了中央与地方的治理共识，也充分表达了两者之间的利益博弈：市场经济动力刺激确定了地方政府作为独立利益主体的地位，“日渐强大和自主的地方政府往往通过谈判、沟通和交易等手段，参与中央决策，以谋取地方利益的实现”。④因此，地方行政体制改革往往成为巩固地方利益的主要契机，导致地方保护主义、部门主义等盛行，最终又阻碍了改革深入；另一方面，改革主要依据中央部署与政策推动，通过突破现行法律规定实现改革目标，政策调试的灵活性固然为改革提供了试验空间和试错纠偏机制，但缺乏规范保障和制度建设同样也造成了改革的不稳定。因此，治理语境下的地方行政体制改革的法治问题及其困境纾解构成了本文的研究意义。

地方行政体制改革最终指向各级行政权力的法治规范，这也是“治理”理念的题中之义。因此，以法治途径合理配置各级政府权力既是地方行政体制改革的必然要求，也是实现现代国家治理体系的权力基础。本文以“省人民政府权力配置”为主题，选择省人民政府作为地方政府权力配置的代表对象进行研究，原因在于省人民政府作为一般地方最高层级的行政机关，是国家权力在中央与地方合理分配的沟通中介，是塑造中央与地方关系法治化的基础力量：一方面，中央与地方政府的权力配置首先表现为中央人民政府与省人民政府之间的权力分配，因此，省人民政府的职能定位与权力配置影响着中央和地方的权力调整，同时也对市、县以及乡镇政府的权力配置产生直接影响，如“省直管县”改革应当在明确省人民政府在法制框架内有何种权力、能配置县政府哪些权力的基础上开展；另一方面，权力配置制度梳理与完善明确了省人民政府究竟应配置何种法定权力、能够向下级政府配置哪些权力以及如何配置等问题，这是地方行政体制改革回归法治轨道的起点，即由省人民政府作为主导和推进地方行政体制改革实践的主体力量，其自身权力内容以及可以向下配置的权力范围得以法治确认，进而意味着改革实践具备了形式法治依据，这也为克服因权力配置混乱而形成的体制障碍奠定了法治基础。因此，在社会治理语境下通过对省人民政府权力配置的系统研究，确立省人民政府权力配置的边界、权力配置类型、配置程序等基本问题，探索地方政府权力配置的法治模式，是本文的研究意义所在。

二、省人民政府权力配置的基本涵义与制度结构

省级行政区作为我国最高级别行政区，省人民政府作为省级政府的一般形态，其承接中央与地方纽带关系的重要作用和领导地方经济社会发展的特殊地位决定了省人民政府权力配置不只是关于省人民政府行政权力的分配与行使，更关系到中央与地方政府权力划分、地方各级政府权力分配、政府职能转变等行政体制改革的总体格局，是一项为实现有效社会治理和法治政府建设的复杂系统工程。因此，从整体角度明确省人民政府权力配置的基本内涵和制度结构当然成为本文研究的前提基础。

中国各省简况表（不包括民族自治区和台湾）⑤

省名省会人口（万人）面积（万平方公里）始设年份 河北石家庄694319.001369 山西太原339315.601369 辽宁沈阳429814.571907 吉林长春273018.701907 黑龙江哈尔滨382446.901907 江苏南京762510.261664 浙江杭州506010.181366 安徽合肥611813.901664 福建福州358112.001356 江西南昌436816.661277 山东济南936715.301359 河南郑州936016.701290 湖北武汉569918.741664 湖南长沙635521.001664 广东广州944918.601369 海南海口8453.401988 四川成都812748.801286 贵州贵阳376217.001413 云南昆明451439.401274 陕西西安374820.501262 甘肃兰州261745.001286 青海西宁55272.001928

据上表统计，我国22个省总人口数为112305万人，占全国总人口136800万人的约82.1%；22省总面积为514.21万平方公里，占全国总面积963.4057万平方公里的约53%。以上数据充分说明省域在国家的重要战略地位，而各省之间差异巨大也说明统辖省域的省人民政府面临重要治理任务和严峻的治理情况。

省人民政府作为最高层级的一般地方政府，发挥着执行和贯彻中央决策、主导地方社会经济发展的先导作用：相较于中央政府的宏观指导和原则决策，省人民政府致力于结合地方实际情况予以解读并转化为本地区的具体实践；和更为基层的县市以及乡镇政府相比，省人民政府具备更高层级的辐射能力与主导力量，其通过领导省域内各级政府工作、平衡区域社会经济协调发展，实现了由区域到全国、由地方到中央的现代国家治理体系建构。尤其是转型时期的当下中国，行政主导与政府推进依然是社会治理模式的重要选择，政府在社会治理中的职能定位、权限边界、行为方式、制度建设等等的法治重塑也仍然是未完成和值得继续探索的深刻命题，其中，行政权力乃是地方政府运行以及作用于社会的关键：“地方政府权力就是它所具有的决定和实施影响、控制对象或接受对象影响、控制的权利和能力，它是一种公共权力——行政管理权。”⑥因此，以行政权力配置以及运行为线索的行政体制改革既是推进国家治理体系与治理能力现代化的制度实践，同时也为学术理论研究提供了丰富素材与现实关注角度。以省人民政府权力配置为研究对象，明确其基本内涵，就要从“省人民政府”和“行政权力配置”两个关键词予以深入分析。

（一）省人民政府之“地方政府”属性定位

如前所述，省人民政府属于一般地方政府，然而抛开地方政府之间差异化和类型化的描述，首先需要明确的是省人民政府的地方政府属性，即从地方政府性质、法律地位、职能定位等角度分析省人民政府的本质属性，这是省人民政府权力配置的研究前提。而一国地方政府的法律地位、职能定位、权力获得等都服从于该国的国家结构、宪法规定等基本制度设计，置于宏观角度的观察更有利于形成对省人民政府性质的清晰和深刻认知。

其一，我国省人民政府是单一制结构形式下的地方最高层级行政单位。地方政府在不同的国家结构和基本制度形式下的性质和法律地位并不相同。一般来说，联邦制下的地方政府是指州或邦等成员国政府以下的各级政府，如“在美国，地方政府是指州级以下的所有政府单位，包括县、市、镇、学区和特别行政区五大类政府”，⑦各地方政府衍生或隶属于州政府而非联邦政府，其与州政府的关系并非是州政府与中央联邦政府的复制，而更类似于单一制下的中央与地方政府的关系形态：地方政府的权力来源于州政府，遵守并执行州政府宪法和法律，其规模建制等受州政府制约。而采取单一制国家结构形式的地方政府大多隶属于中央政府或者作为中央政府在地方的派驻机关而存在，“如果从作为中央政府的派出单位来看，地方政府和中央是单纯的从属关系。地方政府仅仅执行中央委派的任务，不具有法律上的独立地位。这是单一制国家的地方单位和联邦制下州或省与其下级单位不同于奉行联邦主义国家成员单位的主要之处，也是单一制下地方政府不能等同于联邦制下成员单位政府的原因。”⑧然而同样采取单一制，实行地方分权和自治的国家的地方政府，其通过宪法或法律分权获得了独立法律地位，与中央政府的关系也从隶属向合作或伙伴关系转变，如法国、日本等单一制国家通过制定分权法律实现了地方自治。

我国单一制的国家结构形式既不同于联邦政府与州政府高度分权的政治实体间关系，亦不同于实现地方自治与分权的单一制结构。从总体上看，“中华人民共和国是单一制的中央集权国家，按照中央政府统一领导全国、地方各级政府分级管理的原则管理国家事务。因此，在中央政府——国务院之下，设置了金字塔式的逐级向下的地方各级政府。”⑨这种地方隶属于中央、层层领导的政府层级关系首先表明，省人民政府同县市以及乡镇政府性质一致，都是作为中央政府在地方的派出机关而存在的地方政府，派生性决定了其并非完全独立的政治实体；其次，这种层级关系反映了省人民政府作为省域内最高层级的行政机关具有对县市和乡镇等下级政府的领导权力。需要说明的是，我国单一制框架下还存在着民族自治地方以及香港和澳门特别行政区，前者在民族自治地方享有法律范围内的民族自治权，后者在特别行政区域内享有高度自治权，是我国单一制结构形式的特殊存在，但无论是民族自治权还是高度自治权，都没有超越单一制的国家权力框架，且与非同一行政区域内的政府不存在隶属关系。⑩

其二，我国省人民政府根据宪法规定具有地方政府的“双重属性”。《中华人民共和国宪法》（下文简称“宪法”）第105条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”这是以宪法形式明确了我国地方政府的法律地位与性质，即地方政府具有“双重属性”：既是本级国家权力机关——人民代表大会——的执行机关，执行人民代表大会法律、法规以及决定；同时是地方行政机关，负责地方行政事务、享有行政权力。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下文简称“地方组织法”）则细化了这种“双重属性”的内容，第55条规定：“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”一方面，地方政府作为国家权力机关的执行机关的属性源于我国根本的政治制度——人民代表大会制度，即国家一切权力属于人民，人民通过人民代表大会行使权力并参与国家治理，“但人民代表大会本质上是决议机关，它对国家管理的事项进行决议以后，要由人民代表大会产生的政府来实施这些决定”，[11]因此，地方政府由人民代表大会产生并对人民代表大会负责的属性是我国政治制度的必然逻辑。另一方面，地方政府的地方行政机关属性首先表明了地方政府的本质功能，即享有行政权力、履行行政职责、处理行政事务。如果说地方政府前一个属性是依据国家根本政治制度为地方政府在国家权力结构进行准确定位的话，那么其地方行政机关的属性则为地方政府存在和运行提供了完整和充实的内容概括，地方政府正是基于行政职能、行政权力而存在，处理行政事务构成其运行的基本内容。其次，地方政府的行政机关属性还表明了地方政府“向上负责”层级关系，即地方各级政府由国务院统一领导，地方各级政府向上级政府负责。

我国省人民政府的“双重属性”同样表现为省人民代表大会的执行机关和省行政机关，则省人民政府由省人民代表大会选举产生并要对省人民代表大会负责、受省人民代表大会监督；省人民政府是省行政机关，享有行政权、履行行政职能、处理本省的行政事务；省人民政府接受国务院领导，同时领导其下级政府（包括县市、乡镇政府等）的工作。

其三，我国省人民政府以执行中央决策和领导地方建设为职能定位。与自治区、直辖市、特别行政区相比，作为地方一级行政区划的共22个省（除台湾省外）无论从人口数量、地理位置分布、所占面积大小等方面在全国均属于优势地位，因此，省域及其所辐射的基层社会发展程度深刻影响着国家总体发展水平。省人民政府领导省域经济社会建设和发展，其最终作用于国家建设总体布局和基层社会治理，如何在中央与地方关系中准确定位省人民政府职能则是充分发挥省人民政府治理能力的前提。根据前述省人民政府在单一制结构中的地位和双重属性可以看出，在中央与地方之间“承上启下”是省人民政府职能定位的一般概括。所谓“承上”，是指省人民政府接受中央政府即国务院的领导和监督并对其负责，执行宪法和法律、法规以及国务院决策。由于省是地方一级行政区划，中央政府政策和命令首先到达省人民政府，由省人民政府根据中央政府精神进行结合本地实际的解读、传达或执行，这充分体现了省人民政府作为中央政府在省域的代言人的角色定位；而省域所辖下级政府如县市和乡镇政府等对中央精神的理解与执行也是通过省人民政府本地化的基调确立。[12]所谓“启下”，则是指省人民政府通过领导和监督县市以及乡镇等下级政府，实现省域经济社会发展的统筹建设。在地方治理仍为行政主导的模式之下，政府掌握并控制大量社会资源导致“强政府、弱社会”关系格局形成，即便涉及到社会组织提供公共服务的领域也需要各级政府审批和监督，因此，统筹地方各级政府领导经济社会发展的任务自然由地方最高层级的省政府承担，并且相较于中央与地方政府之间的分权和集权改革以及利益博弈，省以下的各级政府依存和合作关系更加紧密，并且在社会治理语境下，“很多公共性事务不是单一行政辖区所能单独解决的，如污水处理、废物排放、公共交通等就需要多个辖区政府的共同努力和协作行动，这些努力和行动使政府间关系逐渐由原来的纵向权力划分逐渐演变为一种高度复杂的共同承担责任和共同解决问题的政府间合作体系”，[13]这种区域治理的合作更易为地方政府所采取，而中央政府显然并非促进区域内合作并实施监督或争议裁断的适格主体，相比来说，以省人民政府为代表的省级政府作为地方最高层级政府是地方治理主体，其领导地方各级政府的法律地位与职责所在也决定了其主导省域社会治理的职能定位。

另外，在此有必要将“省人民政府”与“省级人民政府”和相关工作部门进行研究区分，以廓清本文研究范围。省级人民政府与省人民政府是包含与被包含的关系，即省级人民政府除了省人民政府之外，还包括民族自治区人民政府、直辖市人民政府以及特别行政区政府。目前，我国有34个省级行政单位，计23个省（包括台湾省）、5个民族自治区、4个直辖市、2个特别行政区。[14]如前所述，省人民政府为一般地方政府，其以划定的行政区域为单位进行社会治理，而其他省级行为单位是基于不同目的而设置。

民族自治区政府是基于少数民族聚居情况而设置的、适用民族区域自治并享有民族区域自治权的省级人民政府。“民族自治地方政府是我国地方行政权力配置的一种特殊类型，很显然其行政权力要大于国家对一般地方政府行政权力的配置”，[15]集中体现为宪法第115条规定、地方组织法第3条规定以及民族区域自治法。民族自治地方政府具备一般地方政府的基本性质，如是本级人民代表大会的执行机关和地方行政机关，但其与一般地方政府的区别在于地域治理的民族性以及民族自治权的特殊性，即民族自治地方面临更多的民族性治理问题，需要不同于一般地方社会治理的治理方式，因此，其享有的民族自治权也较大，集中于人事管理、经济贸易管理、财政税收管理、自然资源开发利用和环境保护管理、科教文卫管理以及社会管理等。[16]民族自治区政府作为民族自治政府的最高层级，也享有最高的民族自治权，其权力配置因民族自治权的存在而有异于省人民政府等一般地方政府，而民族自治权本身因民族事务、民族社会治理而呈现出独立于一般政府行政权的结构特征，因此，本文讨论的省人民政府权力配置指的是作为一般地方政府的省人民政府，不包括民族自治地方政府。

直辖市作为地方一级行政区划，其所在的政府也属于省级人民政府。然而“直辖市政府直接隶属于中央政府，直辖市的布局是中央政府从全国经济社会发展的总体格局出发而确定的，直辖市被赋予了许多特殊的使命，承载着许多特殊的责任。因此，直辖市政府的地位明显高于省人民政府，其在政治、经济和社会领域的影响也远远高于省级政府”，[17]也可以获得中央更多的优惠政策与资源支持。由于功能设计以及管辖地域类型的不同，直辖市人民政府与省人民政府面临不同的治理任务：直辖市所辖领域大多是城市，其面临更多的是城市问题，如北京、上海等特大城市面临的人口过分集中、环境污染、交通拥堵、公共资源不足等，而省所辖领域既有城市也有乡村，其中乡村所占面积广大，因此省人民政府面临更为复杂的社会治理问题，如城乡统筹、三农问题、县域发展、乡镇转型等。以城市治理为主要任务的直辖市人民政府尽管影响力大于省人民政府，但其治理实践并未构成当代中国社会治理的主流形态，大多数的行政体制改革症结、地方治理顽疾等集中于省域所辖的市、县、乡镇之中。另外，由于直辖市人民政府与中央政府关系更为密切，[18]在实践中更易争取更多的权力和制度试验，如上海自贸区的成立，其职能定位与权力配置也与省人民政府存在差别。因此，本文讨论的省人民政府权力配置不包括直辖市人民政府。

香港和澳门特别行政区的制度设计来源于以“一国两制”解决国家统一问题，其宪法依据在于我国宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”而特别行政区体制的建立则具体依据《香港特别行政区基本法》与《澳门特别行政区基本法》的设计和实践，根据基本法规定，特别行政区作为中华人民共和国的地方行政区域，实行不同于内地社会主义制度的资本主义制度，并享有高度自治权，如《香港特别行政区基本法》第2条规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”尽管特别行政区作为地方行政区域、特别行政区政府作为地方行政单位，与其他地方行政区域和地方政府并无本质区别，但其享有高度自治权以及自成系统的政治法律体制使得其与其他类型地方政府差异巨大，则其政府权力配置也存在较大不同。另外，由于台湾地区当前实行的也是迥异于大陆地区的政治法律制度，因此，本文讨论的省人民政府权力配置不包括香港和澳门特别行政区政府以及台湾地区政府。所以本文讨论的省人民政府将以22个省份为分析对象。

省人民政府根据工作需要设置的相关工作部门，这些工作部门受省人民政府统一领导并根据宪法和法律规定接受国务院相关主管部门的业务指导或领导，省人民政府通过工作部门的设计和运行实现职能履行和承担社会治理责任。这种体制被学者概括为中国政府的“条块体制”，是指“以层级制和职能制相结合为基础，按上下对口和‘合并同类项’原则建立起来的从中央到地方各个层级的政府大体上‘同构’的政府组织和管理模式”。[19]所谓“条条”是指从中央到地方各级政府建立的职能相同或业务近似的职能部门；“块块”则是指各级地方政府。中央政政府通过“条条”来管理全国、统筹安排，同时监督和制约地方政府；地方政府则以“块块”形式统筹实现区域内职能的全面履行。然而诞生于计划经济体制下的“条块关系”不可避免地产生摩擦和矛盾，并且这种“条款关系”形成的网状结构体制造成了地方行政机关数量庞大臃肿：除乡镇政府外，纵向由中央到县每一级政府均有几十个职能部门构成，上下级政府职能部门对口设置，[20]导致部门权力实体化、政府权力虚化的现象发生。然而，“以前瞻性的观点来看，部门毕竟是构成各级政府的机构，是次于‘政府’的行政主体”，[21]并且部门“只是特定时期出现的影响政府间关系的特殊因素，它会随着体制的日趋完善逐渐淡化，而‘政府’这一主体却具有长期的稳定性”，[22]因此，本文将省人民政府作为一个整体对象来对待以研究其权力配置，不涉及省人民政府工作部门之间的权力配置。

（二）行政权力配置的概念与范围

省人民政府作为地方行政机关享有行政权力，探讨省人民政府权力配置就是研究其行政权力配置。行政权本身属于公权力，姜明安教授将公权力定义为“人类共同体（国家、社团、国际组织等）为生产、分配和提供‘公共物品’（安全、秩序、公交、通讯等）而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法和执行、实施决策、立法的权力”，[23]进而根据权力行使主体与范围将公权力分为三种，即国家公权力、社会公权力和国际公权力，其中行政权属于国家公权力，是指“国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的权力。”[24]地方政府依据法律或者上级政府授权获得并行使行政权力以管理公共事务、履行行政职能，完成社会治理任务。可以说，行政权力是一切行政机关赖以存在和运行的基础。

然而，地方政府的行政权力一旦通过法定形式获取之后并非变动不居，而是要根据国家政策变更、法律体制变迁、行政体制改革、政府职能转变、经济社会发展等等情况不断予以调整，尤其是深化行政体制改革的当下时期，“各级地方政府能否体现精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,很重要的一点,就是要解决权力配置、权限设定和责任明确的问题，这是从根本上解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多头多重执法等问题的关键所在”。[25]因此便引申出本文“权力配置”的核心概念。“配置”一词在《现代汉语词典》的释义为“配备布置”，如配置兵力，[26]而“行政权力配置”（地方政府权力配置）从字面理解就是指行政权力在行政机关之间的配备布置。有学者认为地方政府权力配置是指“地方政府在国家行政系统中其权力的分配和行使”；[27]有学者从我国现行央地关系体制方面指出：“中国地方政府的权力配置，从根本关系上讲，就是中央赋予地方政府权力的限度与范围，就是层级政府间如何分配权力，如何确定权力的内容、行使权力的边界、相互之间权力关系等问题，包括权力的大小、权力效力的空间范围、时间长度和作用力度，它规定着地方政府能够做什么、不能做什么、能够做到什么程度等。”[28]还有学者从行政权力配置与行政权力运行的区别角度予以阐释：“行政权力配置与运行分属行政权力作用的不同阶段，行政权力配置解决的是行政权力在行政权力主体之间的分配，体现为静态的分布；行政权力运行是行政权力价值的具体实现，体现为动态的过程。”[29]

应该说，以上对于行政权力配置（地方政府权力配置）的理解较为完整和充分，也形成了基本共识：即行政权力配置是指行政权力在权力主体（各级政府）之间的分配与布置。然而，地方政府权力配置作为一个复杂系统过程，行政权力在各层级政府以及政府部门的分配与布置固然是权力配置的核心内容，但是与之紧密联系的问题如行政权力来源的制度设计、政府职能转变与权力配置的关系、行政权力与其他权力（立法权、司法权以及与党委领导权、社会权）之间的关系等等，也是权力配置的重要组成部分，即便是权力配置与权力运行也无法完全区分，如徐继敏教授认为除了通过法律配置地方行政权外，还应建立地方行政权配置的动态机制，提出省级政府应成为地方行政权配置的恰当主体。[30]按照此观点，配置地方行政权的权力本身就是配置给省级人民政府的，而省级人民政府行使这项权力时，就开启了对下级政府的权力配置，因此，地方政府权力配置除了包括政府应当享有哪些权力，还包括能够向下级政府或者向其他领域配置哪些权力，尽管后者可能就是前者的其中一类权力内容。

如果将权力配置主体聚焦于某一具体行政机关，如本文需要探讨的省人民政府，则省人民政府权力配置的内涵应该更为明确：省人民政府权力配置是指通过宪法和法律规定以及中央政府（国务院）授权，以省人民政府职能定位为基础，从权力内容、权限大小以及权力作用范围方面对省人民政府进行行政权力划分与安排，即明确省人民政府在国家行政权力体系中应当享有哪些内容的权力、其权限范围在哪里、在行政层级上与中央政府和下级政府的权力关系、以及其作为配置主体能够分配哪些权力给市县以及乡镇等下级政府等内容。具体来讲，包括如下几个方面：

其一，省人民政府权力配置以宪法和法律规定为前提。无论是中央政府还是地方政府，其拥有的行政权力不能超越宪法和法律的一般规定，尊重宪法和法律对各级政府权力配置的体制设计是前提条件。如外交、国防等权力由中央政府或者国家权力机关保留，地方政府不能行使；我国宪法规定的“县级以上人民政府”行使的权力，乡镇政府不能行使。由之检视一些地方“扩权强镇”的改革将部分行政权力下放给乡镇政府，存在下放主体有无下放权限、乡镇能够行使此类权力等等合法性问题。

其二，省人民政府权力配置的前提是明确各级政府的职能定位。以明确职能定位配置相应行政权力的逻辑在于，行政权力的获得和运行要以一定的职能承担为基础，有什么样的职能才应当有相应的权力，有学者将之概括为权力配置的“职能调整模式”，即“配置地方各级政府权力和设置行政机构应当以行政职能确定为前提，在划分行政职能前提下，根据行政职能确定行政机构的设置和明确各级政府的行政权力”。[31]换句话说，政府应该管什么事情，哪级政府该管哪类领域，都是职能定位的基本要求，明确这一点，才能够根据职能要求配置相应的权力以实现职能履行。而在深化政府职能转变的当下时期，各级政府制定权力清单并予以公布，是致力于在政府、市场与社会三者之间进行明确的权责划分，这是为政府确立社会治理的有效边界，这是政府权力配置的基础：首先应明确政府应当管什么、怎么管，并赋予其相应权力，然后才能实现行政权力在各级政府的合理划分。

其三，省人民政府权力配置的范围是行政权力在各级政府之间的分配以及同其他权力之间的互动关系。省人民政府权力配置需要置于一定权力结构中才会发生现实意义，如中央与地方政府的集权与放权改革就是行政权力在央地政府的配置波动；再如“省直管县”改革涉及到省、市、县三级政府的权责变动，也是行政权力在三级政府的配置变化。因此，研究省人民政府权力配置除了聚焦于省人民政府权力结构，还应当以中央与地方关系、地方行政体制改革等内容为背景或出发点。另外，行政权力与立法权、司法权都有可能产生互动，[32]同时也会和同级党委领导权形成合作或产生矛盾，这些也均构成省人民政府权力配置的基本范围。

其四，省人民政府权力配置的内容是省人民政府应当享有何种内容的行政权力、能够向下级政府配置哪些权力、以及如何配置这些权力。由于宪法与地方组织法未能从内容上对各层级政府进行权力划分，导致各级政府享有相同的权力，上级政府概括性地拥有下级政府权力导致各级政府之间只有权限大小的区别，而没有内容的区分。因此，合理配置地方政府权力就是要从内容上进行原则性区分，具体到省人民政府，就是省人民政府在国家行政权力结构中应当享有哪些权力，能分配或下放给县市级以及乡镇级政府何种权力，以及如何以法治化途径配置这些权力等等。

“行政权力”、“行政职能”以及“行政职权”是相互关联但侧重不同的一组概念。“行政权力”是指行政机关以及依法履行公共管理与服务职能的非政府组织在依法履行公共职能的过程中所享有的对他人造成影响和支配的力量。“行政职能”则是指行政主体为实现国家利益和满足公共需求，根据其地位、业务能力以及法律制度安排所承担的责任和应当发挥的功能。“行政职权”则是具体化的行政权力，是依照法律法规某一行政主体及其工作人员所拥有的具体行政权力，是权力与责任的结合。三个概念都以行政主体为中心，内容上也有重合交叉处，但其侧重点与适用范围并不一致。

有学者将“行政权力”与“行政职能”理解为手段与目的关系：“行政职能的设定为各级政府确定了工作的任务方向和价值目标，而行政权力则为各级政府完成这些任务创造了条件和途径。……每一个政府机关无论拥有什么权力、多大权力，都应当是其实际职能的反映。”[33]因此，行政职能决定了行政权力的内容与范围，是行政权力配置的基础；而行政权力则是履行行政职能的必然手段，是行政职能实现的基本方式。如果说行政职能侧重于从静态角度为为政府划定了范围，描述其应该做什么、不该做什么、必须要做什么，那么行政权力则从动态角度说明政府应该如何做、如何达成职能目标。或者可以这样理解，行政职能更多是从管理学角度说明政府如何实现有效管理或治理，而行政权力是从法学角度关注权力来源、运行、分配以及监督的一系列过程。因此，省人民政府权力配置要以明确省人民政府职能定位为前提，以转变政府职能为背景进行权力配置研究。

行政权力以具体化的形式出现在具体行政关系中时，可以与行政职权等同。然而在进行概括性和抽象性研究时，权力比职权涉及范围更广，除了明确的法定权力之外，一些事实性权力并不能从法律条文中找到明确具体的依据，但仍然存在于政府运行过程中并发挥实际功能。因此，权力配置从制度事实上揭示了省人民政府的权力享有和行使的实际状态，其比职权配置更加丰富和深刻，也更能阐释行政权力配置和本质。

三、当前我国省人民政府权力配置的体制问题与制度逻辑

当前我国省人民政府权力配置存在体制问题：宪法以及地方组织法的不完善导致网状行政体制的产生，各级政府没有明确权责划分；而政府职能未能完全脱离计划经济体制桎梏而向市场经济所需要的公共服务职能转变，加剧了各级政府权力配置的不明确和法治途径缺失。因此，分析当前省人民政府权力配置存在的问题并理顺其制度逻辑，是进行持续研究的必然步骤。

（一）省人民政府权力配置的法制缺陷

1、我国宪法与地方组织法缺乏对各级政府的明确授权

我国宪法第89条以不完全列举的方式规定了国务院十八类职权，宪法107条规定了地方各级人民政府的职权：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。”宪法第108条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”从我国宪法对于各级政府权力划分的规定可以得出以下几个结论：

首先，在中央与地方政府的权力划分方面，国务院拥有的多是全国性、广泛性的权力内容，如国防、外交等权力地方政府所不具有；在权限方面，国务院的权力也大于地方政府，如宪法第89条第四项规定国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，这就确立了国务院为地方政府权力配置的当然主体。其次，在地方政府权力划分方面，除乡镇级人民政府外，县级以上人民政府权力雷同，并无内容的清晰划分，只有权限大小的区别，即形成了上级人民政府概括性拥有下级人民政府职权的体制结构。第三，宪法规定省、直辖市政府有权决定乡、民族乡、镇的建制与区域划分，是对省人民政府的直接授权；同时规定了上级政府对下级政府的领导权，则意味着作为地方最高层级政府的省人民政府领导下级政府的权力也为宪法所确认。

地方组织法对宪法中地方各级人民政府的规定进行了细化，如第59条和第61条分别对县级以上人民政府和乡镇人民政府的基本职权进行了概括列举，但对比可以发现，由于作为最基层的乡镇人民政府不设置政府部门，县级以上政府除了拥有“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”、“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”以及“依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员”之外，县级以上政府和乡镇政府的职能基本相同，也意味着地方政府权力配置的雷同。

现代政府的行政权力来源于宪法、法律以及立法机关授权的行政法治原则，使得当前省人民政府权力配置问题的根源就在于宪法和地方组织法的不完善，但有学者认为我国单一制下央地政府是隶属而非伙伴关系的事实决定了完全由法律配置地方政府权力实无必要，且法律也难以明确各级政府权力。[34]但宪法与地方组织法对各级地方政府权力划分的模糊也是客观事实，这种模糊毋宁是单一制对国家纵向权力结构形态理想模型的建构：“中央政府根据对全社会高度同一的需求判断，以唯一的原生性权力为原点，自上而下地进行各层级的授权，分别建立起层次分明、各次国家单位政权权力单元整齐划一的‘金字塔’式的权力结构”，[35]并将这种地方服从中央的关系体现在宪法与法律文本中。因此，我国宪法与地方组织法缺乏对省人民政府以及各级地方政府的明确授权，是权力配置发生问题的根源。

2、我国政府对省人民政府授权呈碎片化和非系统性

在“北大法宝”以“省、自治区、直辖市人民政府”为全文关键词检索，命中现行有效的法律（包括工作答复和决定）112篇、行政法规（包含国务院规范性文件）2820篇、司法解释26篇、部门规章（包含部门规范性文件）2289篇；以“省级人民政府”为全文关键词检索，命中现行有效的法律（包括工作答复和决定）29篇、行政法规（包含国务院规范性文件）400篇、司法解释15篇、部门规章（包含部门规范性文件）2000篇。从数量上看，对省（级）人民政府的授权较为丰富，其中，单行法律对省（级）人民政府的授权集中于以下几个方面：

其一，授权省人民政府制定相关标准或目录的权力。如《中华人民共和国政府采购法》第7条规定：“属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。”其二，授权省人民政府某一部门审批权或其他权力。如《中华人民共和国渔业法》第16条规定：“水产苗种的进口、出口由国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门审批。”《中华人民共和国注册会计师法》第5条规定：“国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。”其三，授权省人民政府管理下级人民政府的权力。如《中华人民共和国海洋环境保护法》第5条规定：“沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。”其四，授权省人民政府批准或备案。如《中华人民共和国文物保护法》第13条规定：“市级和县级文物保护单位，分别由设区的市、自治州和县级人民政府核定公布，并报省、自治区、直辖市人民政府备案。”第18条规定：“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。”其五，授权省人民政府发布相关信息的权力。如《中华人民共和国防震减灾法》第29条规定：“省、自治区、直辖市行政区域内的地震预报意见，由省、自治区、直辖市人民政府按照国务院规定的程序发布。”其六，授权省人民政府指定相关机构的权力。《中华人民共和国刑事诉讼法》第254条规定：“对罪犯确有严重疾病，必须保外就医的，由省级人民政府指定的医院诊断并开具证明文件。”其七，授权省人民政府决定相关机构集中行使某类权力。《中华人民共和国行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”

以上的列举或许并不完全，但可以从中得出如下结论：首先，大多数单行法律授权对象是省人民政府相关工作部门。这是由于单行法律的专业性和特殊性决定的，某些单行法律只涉及某一具体领域，而这类具体领域通常是由地方政府相关工作部门主管，则该单行法律就授权于省人民政府工作部门。但在中国政府“条块体制”之下，尽管地方各级人民政府领导本级政府工作部门，但是部门实权化倾向有增无减，“如果说宪法和宪法性法律界定了各级政府的权力范围或领域，则各单行法律、法规及规章就是将行政权力具体分配给不同的行政职能部门，……行政权力大多分散在各部门手中，造成政府行政权力弱化、虚化，而部门行政权力实化、强化。”[36]其次，单行法律对省人民政府的授权呈分散化、碎片化状态。单行法律很少将某一领域的权力完整授予省人民政府，而是授予该领域的某一方面权力，如审批权、信息发布权、制定标准权等等，这导致省人民政府所拥有的是碎片化的权力内容，对该领域的治理受到较大制约。再次，单行法律对省人民政府授权是非系统性的。由于所涉领域庞杂，单行法律只能就某一具体事项授权省人民政府，而各个法律所授权力并不能形成彼此配合的权力系统，导致省人民政府从单行法律授权中无法获得合理权力配置内容。

（二）省人民政府权力配置的实践问题

省人民政府权力配置的法制缺陷是问题产生的根源，因权力配置不合理而出现的实践问题则是表征。立法者当初立法时并非故意留有缺陷，而是没有意识到这将造成一系列问题——受制于当时政治经济环境，立法者对实践情况预判的过分简单甚至是理想化，并出于计划经济思维模式的考虑，以便于中央统一管理为宗旨，由中央到地方政府设置了层层对口的职能部门，形成条块分割的政府体制，并进行原则性权力划分。当国家由计划经济转向市场经济、政府职能向公共服务转变时，职责同构的政府体制显然不适应发挥地方政府能动性、讲求竞争和效率的现代政府治理要求。具体来说，省人民政府权力配置在实践中出现的问题包括如下三个方面：

第一，中央政府与省人民政府处在集权与放权的博弈之中。与西方国家以法律划分中央与地方权力并形成对双方约束力的情况不同，“中国的地方政府来说，法律、规章和契约通常意味着一切事务的开始。在法律、规章和契约的实施中，中央和各省之间必须进行不同形式的谈判和讨价还价。”[37]于是，中央集权与地方放权的改革从未停息，由于我国单一制传统和宪法和地方组织法对中央与地方政府权限划分的不明确，所有的集权放权改革都是中央以行政命令的方式作出，即集权与放权的主动权在中央，地方政府只能被动接受；然而随着改革开放的持续深入，省人民政府不再仅仅作为中央政府代言人的形式而存在，其作为地方利益代言人的角色被激活。对省人民政府来说，相较于执行中央政府命令和决策，依靠本地资源发展经济、积累地方财富显然具有更大的动力。此时，中央与地方政府形成了高度相互依赖的关系：中央政府的决策需要各省的配合，而各省除了管理本省范围内的事务，也越来越多地影响国家层面的决策。[38]尽管这种博弈形成了央地关系的相互制约，但中央对地方的绝对控制并未消减，于是央地关系改革“一收就死、一放就乱”的怪圈仍然存在。

第二，省人民政府未能充分发挥其领导下级政府的职能。一方面，省人民政府作为“高层级行政机构远离行政相对人，虽然其有较好的人员及物资配备，但由于其远离行政相对人而导致其执行能力有限，不能较好的推行行政措施”；[39]另一方面，省人民政府及其工作部门又保留了大量执法权限，事必躬亲而影响行政效率。以浙江省人民政府权力清单为例，省级政府及部门保留的权力占大多数，如行政许可省级保留383项，市、县（市、区）属地管理为0，非行政许可审批省级保留48项，市、县（市、区）属地管理为2项。[40]省人民政府领导下级政府的方式应当是统筹规划和监督，而并非以执法一线的身份参与基层执法，其应保留更多的是决策和监督权力，并非执行权。

第三，省、市、县、乡各级政府权力结构失衡。宪法与地方组织法未能明确地方各级政府的权限划分，加之单一制下的权力金字塔结构以及中国政府的“条块体制”，形成了权力向上集中而责任下沉的局面：上级政府拥有更多的权力和资源却承担相对较少的社会治理责任，基层政府权力较少但却承担着繁重的基层治理职责。政府间权责不匹配表明了地方各级政府权力结构的失衡，这是地方政府权力配置出现问题的重要表现。

（三）省人民政府权力配置的制度逻辑

明晰省人民政府权力配置的内涵与目前存在的问题只是研究的准备阶段。权力配置作为一个动态过程，除了静态的概念厘清与范围设定之外，还需要从其运行的制度逻辑结构来理解权力配置的整体形态，如影响省人民政府权力配置的各种因素、合理权力配置要达成什么目标、省人民政府权力配置要遵循何种路径选择等。

1、省人民政府权力配置的影响因素

第一，国家结构形式与宪政制度框架是省人民政府权力配置的起点。我国单一制的国家结构形式决定了地方各级政府的性质与省人民政府的职能范围。在未实行地方自治的单一制国家，地方政府并非政治实体，而只是中央政府派驻地方的代表，并且其权力源于中央授予，从中央到地方各级政府由上至下层层节制，上级政府领导下级政府，下级政府对上级政府负责。这种国家结构形式决定了政府体制与地方政府性质。因此，当前我国省人民政府权力配置实践不能突破单一制的国家结构框架，诸如地方自治、联邦制设计等不具有现实意义，但是学术研究可以进行对地方分权等进行研究和制度设计。

宪法和法律规定形成对权力配置的制度设计。如前所述，我国宪法和地方组织法已经对地方政府权力配置做了概括性规定，其特点如下：“遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”；“地方各级政府并不存在明显权限划分，各级政府行使相同权力”；“同级人民政府工作部门间存在较明确的权限划分”。[41]尽管宪法、地方组织法对地方各级政府权限划分不清，以及单行法律对省人民政府的授权呈碎片化和非系统性，是省人民政府以及地方各级政府权力配置出现问题的根源，但不能因此突破宪法和法律框架而进行所谓“改革”，“法治是治国理政的基本方式”已成为共识的当下，重大改革需于法有据，因此，对省人民政府以及各级地方政府的权力配置改革首先要考虑的是合法性问题，是不是符合宪法和法律的规定。当然，提出修改宪法和法律的建设性意见属于学术讨论的范畴。

政府层级设置与行政区划建制影响省人民政府的权力配置方向。中国政府层级设置从古至今经历过二级、三级、四级体制，现行的政府层级从中央到地方实际为五级：中央——省级——地市级——县级——乡镇级。行政层级扁平化和“省直管县”改革已成为发展趋势，但不同政府层级设置对省人民政府权力配置产生了不同影响：在市管县体制下，省人民政府对县域的管理要通过地级市，而在“省直管县”改革之下，省人民政府可以直接配置县人民政府的权力。另一方面，我国幅员辽阔而省域发展不平衡，不少学者认为我国一级行政区划数量少而面积广大，且存在犬牙交错、规模悬殊等问题，认为应当缩减省的数量。[42]改革开放以来对行政区划的调整主要集中在省级以下的行政单位，但“省制问题作为重新构筑现代中国政权建设空间格局首当其冲的大事，省区划分的层次与幅度问题，直接关系到我国在一定历史阶段内区域政治总体框架的形构问题”，[43]其必然要影响到省人民政府的权力配置。

第二，政府职能转变要求合理配置省人民政府权力。政府职能由发展经济转向公共服务是行政体制改革一直以来所致力于达成的目标。有学者将政府职能转变和行政权力合理配置、行政组织结构优化一起喻为行政体制改革的三驾马车，[44]足见政府职能转变的地位和影响。“随着市场经济的发展和民主化改革的深入，出现了市场领域扩张、个人权利增长、民间组织兴起、公共领域扩展和社会自治诉求提高的趋向”，[45]能为市场和社会自治的领域，政府应当退出，将部分权力和资源向社会转移，因此，合理界定政府职能成为权力配置的关键。如前所述，行政职能决定了行政权力的内容与范围，是行政权力配置的基础，那么政府职能转变的范围、程度、效果也直接决定了行政权力配置的合理程度。在研究省人民政府权力配置时，需要明确的是省人民政府应当拥有什么职能。而行政权力的合理配置有助于政府职能的实现，因此，政府职能转变要求合理配置省人民政府权力。

第三，地方行政体制改革对省人民政府权力配置形成具体影响。合理配置地方政府权力也是地方行政体制改革的重要内容，在诸如“省直管县”改革、地方大部制改革中均会涉及各层级政府职能划分、权力配置等问题。作为一个综合系统工程，尽管存在侧重不同目标的改革类型和样态，地方行政体制改革最终要解决的是行政权力法治化、行政体制科学化的问题，从总体上说，各个类型的改革应当相互配合并形成制度合力。如“省直管县”改革涉及省、市、县三级政府的权责划分，以合理配置各级政府权力的形式完成三者关系重塑才能使改革稳定并显现成效；而抓住“省直管县”改革的契机与政策优势合理配置省、市、县人民政府权力也是权力配置改革的重要助推。因此，各种类型的地方行政体制改革如果涉及到政府权力配置问题，将会对省人民政府权力配置产生影响，也将会是权力配置改革的重要契机。

2、省人民政府权力合理配置目标

省人民政府权力合理配置是指在法治框架下，省人民政府所拥有的权力在满足其职能定位的基础上科学合理地存在于行政权力结构之中，其拥有何种类型的权力、权限大小、能够分配给下级政府的权力、以及各种权力之间的关系都是清晰明确的；省人民政府能够通过行使这些权力既达成省人民政府自身承担的省域治理目标，同时又能够完成领导下级政府工作的任务，并实现对下级政府权力的合理配置；省人民政府配置权力的内容、方式与机制均实现法治化塑造。可以将这种权力合理配置的目标具体化为如下三个方面：

第一，省人民政府权力配置内容的科学化与类型化。首先，省人民政府应当配置何种权力需要科学评估，即一些权力如某些事项的审批权经实践检验没有必要设置，可以向市场和社会开放，则该项权力就不能配置给政府。其次，省人民政府所拥有的权力应该类型化，尽管可能无法就某项具体权力归于哪级政府而做出合理判断，但能从类型上予以区别，正如徐继敏教授所指出的：“省级人民政府远离社会公众，原则上承担重大决策、省内区域协调、省内转移支付和监督职能，省级人民政府一般不具体承担行政执法职能。”[46]这种类型化区别还可以就某项权力分解成决策权、执行权与监督权，分解在不同层级政府，省人民政府可以拥有决策权或监督权，具体执行权应交给基层政府或者非政府组织实现。

第二，省人民政府权力配置方式的法治化与规范化。这是指权力配置主体、配置程序、配置手段等均有法律依据，符合法治要求，或者至少不能违背法律强制性规定。因此，要明确究竟谁是配置省人民政府权力的主体、其配置方式究竟有多少种、程序是否明确等等。追求权力配置方式的法治化与规范化，是避免政策性分权不稳定的弊端，以法治方式明确权力配置方式是巩固改革成果的必然选择。

第三，建立省人民政府权力配置的动态法律机制。如前所述，权力配置作为动态过程需要根据社会发展不断调整，如计划经济时期政府垄断所有资源导致政企不分，政府当然拥有企业经营的权力；而市场经济是以市场为资源配置的主要手段，政府权力就要退出市场能够自治的领域。同样，在全面深化改革的当下时期，省人民政府配置何种权力并非一成不变，从行政审批制度改革就可以看出，将原先需要审批的事项向市场全面开放，或者下沉审批权限，就是权力配置的变动。因此，要建立省人民政府权力配置的动态法律机制，既要坚持权力配置的法治化运行，又要能根据实践作出灵活调整。

3、省人民政府权力配置的路径

省人民政府权力配置的路径是指如何启动、如何运行并最终实现权力配置改革。合理的路径选择将为省人民政府权力配置实践提供切实可行的技术路线，同时，本研究也将按照这种路径指引而展开论述。

首先，省人民政府权力配置的前提是省人民政府职能转变。即确定省人民政府在政府体系中的宏观职能以及在社会治理中的具体职能，实现省人民政府与社会、市场职责划分，在明确什么领域政府该直接管、什么情况下需要政府购买公共服务、什么领域需要社会自治或市场竞争等。

其次，省人民政府权力的空间配置构成权力配置的主体框架。权力空间配置分为纵向和横向。纵向配置是指省人民政府与中央政府的权限划分、与市、县以及乡镇人民政府的权力分配等；横向配置是指省人民政府行政权与省委领导权、省人大立法权与监督权、省司法机关的司法权之间的关系。在纵横关系比对中确认省人民政府权力的内容与类型。

再次，地方行政体制改革贯穿省人民政府权力配置过程。大部制改革、省直管县改革、权力清单制度等地方行政体制改革形成了对地方行政权力重塑，研究省人民政府权力配置，地方行政体制改革成为贯彻始终的主线，研究地方行政体制改革对权力配置的具体作用是实现权力合理配置的重点。

最后，省人民政府权力配置的最终成果是实现法治模式设计。省人民政府权力配置需要在法治框架内进行，需要以法治方式配置，最终也要得到法治认可，因此，省人民权力配置最终要有法治模式的设计，以实现改革成果的巩固，这个法治模式包括权力配置主体、主要依据、基本程序等均有法律支持，符合法治原则。

四、省人民政府权力配置的前提：政府职能转变

在“省人民政府权力配置的制度逻辑”的讨论中已经明确省人民政府职能转变为权力配置的前提，即确定省人民政府在政府体系中的宏观职能以及在社会治理中的具体职能，实现省人民政府与社会、市场职责划分，明确什么领域政府该直接管、什么情况下需要政府购买公共服务、什么领域需要社会自治或市场竞争等。省人民政府在政府体系中的宏观职能指其在中央与地方各级政府之间居于何种角色扮演，如承上启下的纽带关系等，具体论述需要在下一个部分权力空间配置的纵向关系中予以展示，本部分所讨论的问题就是省人民政府在与市场、社会的相互关系中如何确定职能并实现权力配置的边界。

（一）现代国家治理体系图景下的政府、市场与社会治理关系

将“现代国家治理体系”作为全面深化改革的总目标，是执政党对当前国家与社会发展情势的科学判断与深刻把握。俞可平认为：“国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系”，并提出了衡量国家治理体系现代化的五个标准：公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率和协调。[47]组成国家治理体系的政府治理、市场治理与社会治理要达成现代化同样需要满足这五个标准的严格塑造，因此，政府、市场和社会治理的互动配合更为重要：如公共权力运行的制度化与规范化显然是针对政府治理提出来的，但却深刻影响着市场治理与社会治理的成效，没有规范制约的政府权力极易不合理干预市场和侵入社会；而民主化、法治、效率、协调等是三者治理均需要的品质。

现代国家治理体系的提出为政府、市场与社会治理指定了科学的发展目标，也使得“治理”成为社会广泛共识。由“管理”到“治理”并不仅仅是语词的简单替换，更为重要的是其背后蕴含的理念更替：相较于“管理”的单向性、方式的强制性以及结果的功利性，“治理”则凸显出以主体多元为前提的双向交流与相互协作的特点，以协商互动为方式，结果也趋向于理性。台湾学者吕育诚从公共管理面临的三个难题来阐释“治理”之作用：其一，在面对“复杂性”难题时，治理重视“组成”（composition）、“分解”（decomposition）以及“协调”（coordination），即基于政府所面临的公共问题的性质与特点，邀请不同背景的社会成员共同参与解决；其二，在面对“动态性”难题时，治理重视“协力”（collaboration）和“引导”（steering），即以合作方式吸引各界参与，并形成固定互动关系；其三，在面对“分歧性”难题时，治理重视“整合”（integration）与“管制”（regulation），即既由整合来从不同意见中寻求共同利益，又通过共识建立抑制个别不同意见。[48]在治理语境之下，政府不再是所有领域的唯一治理主体，在市场与社会领域有其他主体；治理方式方面，行政性和强制性手段只是其中之一，协商合作、平等互易等能达成治理目标的合法途径均可作为治理方式。因此，在现代国家治理体系的图景之下，政府、市场与社会三者之间呈现出如下关系形式：

第一，在政府、市场与社会三类治理之中，政府治理的程度与成效起决定性作用。三者中，政府的组织力、影响力以及调配各种资源的能力远远大于市场和社会，这是因为政府作为公共权力主体代表国家政权，其获取各种资源有着天然便利，尤其是在计划经济向市场经济转型的当下中国，虽然在建设法治政府和有限政府方面取得了很大成绩，但政府在各种治理过程中的强势地位仍然明显，如城市规划、大型工程建设等未充分听取并尊重公众意见，征地强拆事件仍不断发生等。由于地方政府也具有利益主体的属性，没有规制的行政权力极易不正当干预市场和侵入社会并攫取资源。而另一方面，计划经济时代被长期排斥的市场与社会在改革开放后虽然经历了较快发展，但仍然未形成完备成熟的体制与机制，市场诚信体制未完全建立、社会组织不健全等问题严重，某些公共事件如食品安全卫生中的行业失语即是例证。因此，以规范和约束行政权力、转变政府职能和建设法治政府为核心的政府治理决定了市场与社会治理的成效，当政府实现了自身的有效治理时，其对市场与社会的良性互动才能真正形成。

第二，政府、市场与社会的治理主体相互交叉，形成以政府为主导的协同共治格局。政府、市场与社会治理领域的分立，并不意味着主体的各自分明，政府要承担市场与社会治理的基本职责，甚至是主导力量；而政府治理也并非只是政府的自我修整，市场与社会也要参与和监督，如政府购买公共服务、公民对政府工作的民主监督等。所以政府、市场与社会三大领域的治理主体是相互交叉、彼此配合。在政府治理领域当然是政府力量占主导地位，而市场与社会的参与也越来越重要，市场以企业与行业协会为代表，在政府采购、购买公共服务以及行政委托事项时起到重要作用；社会以公民与非政府组织为代表，其对政府建设、行政体制改革等起到参与和监督作用，如针对行政决策的听证、评估等。在市场治理领域，市场是资源配置主体，起决定性作用，凡是市场能解决的问题不需要权力干涉，但任何市场都应有必要的规制与监督，政府其中一项重要职能就是“市场监管”，即以宏观调控方式防止因市场自由竞争失控和异化而导致的社会失序状态；而社会作为政府与市场关系的第三部门，是探索二者结合的“中间地带”，“能够既发挥政府的宏观调控职能，又使市场机制产生作用”。[49]在社会治理领域，由于公民个体力量的分散、社会组织欠发达以及企业盈利性考虑，大部分的治理任务与公共服务提供仍由政府承担，市场与社会力量辅助，但随着公民社会成长和社会组织建设的日趋完善，社会自治领域应不断拓展。由是观之，当前的治理格局是以政府为主导，市场与社会主体广泛参与的协同共治状态。

第三，政府、市场与社会三者治理方式多元并用，均以法治为前提基础。在“治理”理念未成为广泛共识之前，行政管理手段充斥着市场与社会领域，行政手段强调的是管理的计划性、方式的强制性和结果的绝对性。面对日趋复杂的社会形态与多元利益诉求，单一行政手段显然无法满足各种类型的治理要求。即便是政府治理领域也越来越渗透着市场与社会的协商合作的理念，如部门之间的协调配合、府际之间的竞争与合作、政府与企业共同开发资源等等。市场所强调的是自由竞争与合作互惠也同样深入到社会公共领域，如公益事业的举办、社会福利的分配同样可以有市场的参与。方式的多元化显然是治理的重要优势，但前提是法治底线的不可逾越，因为治理的本意就是规则之治，最大的规则就是法律。

（二）省域治理背景下的省人民政府职能转变范围

“治理”并非只是抽象宏观的概念或者原则，从地域性角度来理解并适用是使“治理”含义具体化并进行路径设计的可行性选择，因此，对地方治理的关注与解读就有了充分必然性。所谓地方治理，是相较于全局性、整体性的中央治理或者国家治理而言，是地方某一具体区域之综合建设，包括该区域的行政事项管理、公共职能履行、公共服务提供、社会问题解决等。在此一过程中，“地方政府是地方治理中最重要的主体，政府在区域现代化过程中一直发挥着主导作用，因此地方治理的发展就与政府职能转变紧密联系在一起”，[50]而以行政区划为标准的地方治理分类更能凸显出地方政府的主导作用，如省域治理、县域治理、乡镇治理、基层社区治理等等。其中省域治理的主体为省人民政府，则其职能转变和权力配置就是在省域治理过程中实现的。

由于行政区划的包含关系以及各层级政府之间的隶属关系，从最广泛意义上理解省域治理，认为其辐射或覆盖了所辖的市、县、乡镇以及基层社会治理，即省域范围内的一切治理样态与层次都可以归为省域治理的组成部分。这种理解似乎没有逻辑上的漏洞，但却无法解决市、县、乡镇和基层作为独立治理领域各自的特殊性，同样也消解了“省域治理”自身的独立意义。重新定位省域治理才能将省人民政府职能转变纳入具体环境考量。省域治理同样面临着政府、市场和社会三大领域的划分与互动，政府即省人民政府，而对市场与社会的界定则根据省人民政府地位和省域功能范围。

省人民政府作为地方最高层级政府，因分担中央政府部分职能而体现出一定的行政分治色彩，同时在职责同构的体制之下，其与中央政府职能差别不是太大，同属于“管政府的政府”，[51]其所处理的是具有全局性和决策性的省内公共事务，如针对某一领域的政府规章制定、省内行业领域标准制定等等，这就决定了与之打交道的企业单位、社会组织或者公民个体在身份上或者具体事项性质上符合省人民政府“省域全局性”、“事务决策性”和“对下级领导性”的要求。即在省域治理过程中，与省人民政府形成权责三分的必然是省域市场和省域社会。

所谓“省域市场”是指在全省范围内的公共市场环境，具有跨地域性与综合性的特征，其中的企业组织、市场行为、经营活动对全省经济产生重大影响，如省人民政府在市场监管和引导经济发展过程中必然要直接和企业接触，但省人民政府日常大量直接接触的企业未必是生存于基层的乡镇企业或者县域企业，而是对省域经济有重大影响和产生带动作用的大型央企、省属国有企业、以及大型民营企业等，这些企业的经营规模、经济效益已经辐射全省甚至全国。而所谓“省域社会”也是指具有全省性社会组织和跨地域公共事务的地方社会类型。这种按照以省人民政府为中心对政府和市场的层级划分或许不够严谨科学，但确实是避免陷入更多混乱的界分方式，[52]且凸显了省域治理的省人民政府主导地位。

综上所述，省人民政府与省域市场、省域社会的权责三分与协调配合构成了省域治理的主要内容，而正是在省域治理的背景之下，省人民政府职能转变及至权力配置的改革成为可能，省人民政府将在与省域市场、省域社会的互动中实现职能转变。

（三）省人民政府与省域市场、省域社会权责划分的标准与方式

政府职能向公共服务转变和有效政府已成为广泛共识的当下，地方治理所要求的对政府、市场与社会的权责区分也成为地方行政体制改革题中之义，“地方治理的发展可以视为国家、市场与公民社会三者权力结构和权力关系重新调整与塑造的过程，它强调政府与公民、市场和社会组织合作治理的网络结构。”[53]具体到省域治理，省人民政府与省域市场、省域社会权责三分的基本内涵是三者在省域治理中各自有明确清晰的功能定位，彼此之间的关系有制度规范予以调整以及具有清晰明确的权责划分标准与方式。其中省人民政府为治理主导力量，占据关系格局的主体地位，其与省域市场和省域社会的关系塑造成为省人民政府职能转变的重点。

1、省人民政府、省域市场与省域社会的权责划分需要制度规范调整。计划经济体制下的政府是全能政府，其具有集“运动员、裁判员和评论员”“三位一体的职能结构”，表现为对市场机制与企业自主权利的僭越，[54]也表现为对公民社会的挤压与排斥。全能政府随着市场经济确立逐步瓦解并向有限政府转型，政府退出企业直接经营，部分公共服务由市场和社会承担，但转型的前提仍是政府占据绝对权威地位，如各地人民政府发改委主导经济发展、物价部门严格调控市场价格等等，因此，政府以各种介入市场和社会有着充分“正当性”理由，即在与市场和社会进行权限划分的过程中，居于主导地位的政府对界限的确定拥有近乎绝对的决定权与解释权，这就为政府随意进入市场与社会创造了“合法”条件。由于立法法规定有规章制定权的地方政府可以就执行法律、法规以及本区域具体行政管理事项制定政府规章，其自由度很大，存在越权自设权力的可能，成为地方政府权力源头与问题的症结所在。[55]具体到省域治理，由于省人民政府作为省域最高层级政府，且拥有政府规章制定权，效力及于全省，其利用规章制定权自行创设的权力也及于整个省域，不只是对省域市场和社会，也会影响到县域以及更为基层的乡镇市场与社会，极易发生越权干涉市场与社会的情况。

因此，省人民政府、省域市场和省域社会的权责三分，应建立在相关规范基础之上：首先，通过立法、政策制定或者规范性文件，确立三者之间关系处理的规范依据。这种规范依据的制定主体可以由更为中立的立法机关（省人民代表大会）制定，如果由省人民政府制定的话，需要广泛征求社会意见并经过充分详细的讨论与听证；或者由企业行会组织、其他社会组织以及公民群体提出意见稿，交由省人民政府或省人民代表大会审议通过。其次，规范依据的内容应包括政府进入市场与社会的行为标准、法定程序、禁止性事项列举以及因不正当干预造成企业、社会组织以及公民个人损失的责任与救济。再次，这种规范依据不得与法律的禁止性规范以及法治原则相违背，且要有利于省域治理发展。

2、省人民政府与省域市场的边界在于公共利益限度。政府与市场的改革一直是经济改革的重点，郑永年认为经济改革有着分权性特征：[56]20世纪80年代的分权方向是中央向地方政府和企业放权，但下放权力为地方政府所把持；90年代的改革分权是政府向企业放权，体现为“国有企业”的抓大放小战略。[57]改革激活了地方政府作为利益主体的身份和自觉，主导本地经济建设成为地方政府无需被督促的职责。然而分权改革明显的政府主导色彩导致了政府对企业与市场的控制关系，即分权之后政府仍掌握着企业经营方向与市场动向，因此改革并未清晰厘定政府与市场的边界。有学者指出明晰政府与市场社会的边界在于实现三个根本转变，即“从明晰公共利益到实现公共利益”“从单纯的政府决策到综合决策”“从一般的价值取向到具体的政策措施”。[58]如果从更为具体的制度建设上来看，公共利益限度应成为省人民政府与省域市场的边界。

政府以提供公共产品与公共服务作为根本职能，公共利益成为其首要考虑因素和行为动因。正是因为公共利益的存在，政府有干预市场行为、监督企业运行的正当理由与必要性，因为受利益驱使和供求规律支配的市场与企业往往会置公共利益于不顾，这也是经自由资本主义到国家干预经济的凯恩斯主义转型所验证的规律性事实。可是政府公共利益本位的应然职能取向并不能抹杀其追求自身利益的实然状态。尽管单一制下的省人民政府作为行政机关并非联邦制下的州是独立政治实体，但上级导向型的体制和以GDP数量为主要考核指标，刺激了政府领导当地经济发展的职能扩张；同时，分税制的实行和中央集权影响了地方政府财政收入，财权与事权的不匹配导致地方政府为争取中央政府更多的财政和物质投入以及预算外收入而大肆掠夺市场与社会资源，公共利益本位异化为政府利益本位。政府自利性主要来源于政府工作人员对个人利益的追求、机关或部门的集体意志、以及政府与社会公共意志的差距。[59]

因此，要防止政府以公共利益为借口干预市场运行和企业经营以满足自身利益，就要对公共利益进行合理限定，具体到省域治理的标准如下：首先，公共利益的内容与标准应得到省域治理主体的广泛共识，即什么是公共利益、什么条件下公共利益主张得以前置于市场利益、企业利益以及个人利益，需要政府与市场的共同认可，甚至可以进行标准设计的量化。其次，省人民政府进入省域市场监管并作出限制企业的行为时，所依据的事实要能反映出公共利益的真实需求，而且需要论证其间的因果联系，以证明行为的合理性。再次，公共利益既是约束省人民政府干预市场行为的标准，同时也是促使其进行职责履行的动力，即公共利益既防止省人民政府以公共利益为借口干预市场而实际为政府自身谋取不合理的利益，又要防止政府“无利不起早”，在监管市场时怠于行为、推卸责任，最终损害了公共利益，后者典型就是涉及公共福利的市场化改革，如产业化“医改”等，“这种做法的实质是将公共利益私人化，或者说否定了公共利益，最终导致了人民群众看病难、看病贵，上学难、上学贵等一系列影响至今的问题”。[60]

3、省人民政府与省域社会的边界在于公共服务的公平与效率。自黑格尔提出政治国家与市民社会二分以来，关于我国是否存在西方文化语境下的市民社会的争论亦成为学术界的关注话题。然而抛开对“市民社会”概念标准去考察中国古代历史发现，“国家和社会两分，是自文明时代以来国家和社会关系的基本模式和基本事实”，[61]“皇权止于县政”既表明基层社会自治的历史传统，也表明国家权力没有必要以及没有能力实现对基层完全控制的客观事实。但国家权力与基层社会自治二者关系的稳定亦来源于这种体制结构设计：“以皇权为代表的国家政权通过总揽全局的方式控制整个社会，制定大政方针和基本国策，而以家庭宗族、富豪乡绅为代表的基层社会自治力量则具体践行着国家职能并行使自治权利，二者各有分工却指向一致。”[62]然而从近代以来革命时期“农村包围城市”战略指导下建立了农村基层政权，一直到新中国成立后建立高度集中的政治经济体制，颠覆了中国古代国家与社会二分的格局和“皇权止于县政”的传统，由中央到基层均辐射国家权力控制，社会被排斥挤压至虚无。改革开放以来，政治经济体制改革不断深化，宪法确立了包括居民委员会和村民委员会在内的基层群众自治制度，1989年国务院颁布《社会团体登记管理条例》为落实公民结社权的提供了法律依据，大量非政府组织成立并承担一定公共服务职能，表明了社会自身的勃兴。

但当代中国公民社会的成长似乎仍无法摆脱政府塑造和强势干预的影子，许多承担公共服务的社会组织典型如事业单位，其官办性质与行政色彩明显，与其说是社会组织，倒不如说是政府权力以社会组织的形式在社会领域的分支或延伸。因此，有学者概括我国非政府组织的特征：多半由政府主导，具有明显的官民二重性；尚处于形成与发展的过渡之中，自主性、志愿性和非政府性尚不明显；“合法性”程度较低，且具有不规范性等。[63]由于距离政府权力太近，政府公信力流失也直接导致了此类非政府组织的社会信任危机，典型如中国红十字会负面新闻与网络事件。而基层群众自治组织更是直接执行基层政府的决策，由于权限与物质资源的制约，其“自治性”和公共服务的提供非常有限，远远未达到自治要求。因此，中国公民社会尚未形成相对独立的完备形态和功能发挥，一方面源于国家权力、政府行为对之的严格控制与资源掠夺，许多承担公共服务的职能发挥和权力行使仍然为政府所垄断；另一方面，以非政府组织为代表的社会组织自身建设缺乏专业性、规范性和独立性，严重依赖政府资源供给和指导，无法较好地提供公共服务。这也为政府进入社会并进行不正当干预和控制提供了条件。

行政权力转移于社会、社会组织承担公共服务以及实现重要领域治理已成为全球化趋势，亦为国际经验所证明：“在过去20年中，国际捐助者看到：社会和公民组织强大的行动能力已经成为发展必不可少的动力。在许多危机中的国家，国际捐助者鼓励和支持政府努力增强这些公民组织，作为永久经营、独立、平行的社会服务提供者。”[64]社会组织承担公共服务、社会领域公民自治等存在的意义在于政府职能定位和提供功能服务能力的有限性，许多公共事务在社会领域内的处理更加符合公共利益需要和公共服务效率。具体到省域社会来说，省人民政府与省域社会的边界在于提供公共服务的公平与效率，即某类领域由政府进行行政管理还是放权于社会自治、或者以政府购买公共服务的形式进行提供，某项原本特许的事项由政府垄断还是有条件的行政许可、或者完全向社会与市场开放，其标准在于公共服务提供公平与效率的最大化，具体来说包括如下几个方面：首先，对公共服务与社会治理领域应进行科学类型化区分，以此定位省人民政府职能与省域社会自治的分野，根据在于公共服务与治理领域本身的性质，以及政府与相关社会组织的优势与相关资源配置，对公平和效率的结果导向予以评估。其次，省人民政府对省域社会组织运行的监督管理、以及对社会承担公共服务的监管，应当设定规范程序、事项标准以及责任追究方式等。由于省域社会组织处于整个省域环境的高级层次，其负责或承担的事项与公共服务涉及省人民政府或者整个省域社会，“兹事体大”的性质决定了需要和省人民政府关系的规范确认。再次，应分解社会治理领域以及公共服务的各个层次，并为结果的公平与效率设置量化标准。

（四）省人民政府权力配置的职能定位前提

政府职能转变是其权力配置的前提，则依据政府职能的清晰定位来配置相应的行政权力是政府权力配置的要义。有学者提出政府权力配置应遵循“职能调整模式”，即“配置地方各级政府权力和设置行政机构应当以行政职能确定为前提，在划分行政职能前提下，根据行政职能确定行政机构的设置和明确各级政府的行政权力”。[65]尽管本研究未涉及省人民政府工作部门的权力配置与机构设置问题，但省人民政府权力配置仍可以借鉴“职能调整模式”，即有利于突破各级政府“职责同构”和基层政府“权责不匹配”的体制困境的优势，通过实现各级政府的职能分工与权力差异化配置。而本节主要是在与市场、社会关系中考察省人民政府职能转变改革，以清晰定位其职能，形成对权力配置的前提性制度建构。

1、从省人民政府实际地位与具体职能来确定权力配置原则。我国政府层级职能配置关系存在如下问题：政府职能划分不明确；职能配置缺乏稳定性与规范性；政府职能的“缺位”、“错位”和“越位”同时存在；政府职能与责任不匹配等等。[66]这是导致各级政府权力配置内容与结构雷同的根源。要解决各级政府职权划分不清、资源集中上级政府而责任下沉基层政府的体制现状，就需要根据各级政府的层级特点与职能定位来配置相关权力，实现权力内容与限度的差异化配置。具体到省人民政府来说，要根据其在政府层级结构与权力体系中的治理功能与具体职能来确定权力配置原则。

首先，省人民政府权力配置在置于省域治理环境中，满足“政府”职能限度要求。即省人民政府权力配置首先要根据“政府”的职能定位，排除省域市场、社会的治理内容，不能把市场与社会自治的权力内容配置给省人民政府行使。因此，需要认真划分政府、市场与社会的权责关系，并严格遵照各自的职能定位与权限范围，在此基础上合理配置省人民政府权力。

其次，根据省域治理实践以及省人民政府的层级特征，定位其职能以配置相关权力内容。省人民政府作为省域治理主导力量的地位来源于“强政府、弱社会”的权力关系格局与政府治理能力强大的现实，但这并不意味着省人民政府对省域治理的一切应当包揽，除了与省域市场、社会的分权之外，基层治理所需要的公共服务应当由基层政府提供。省人民政府上承中央、下启地方的实际地位，决定了其一方面代表中央对地方的领导和治理，具有鲜明的政治属性与强烈的执行特征，而另一方面其作为领导地方各级政府的政府，“省级人民政府远离社会公众，原则上承担省内重大决策、区域协调、转移支付和监督职能，一般不具体承担行政执法职能”，[67]即省人民政府应当领导并协调地方各级政府建设，共同完成省域治理，应保留更多事关省域整体治理发展的决策权、监督权，将大量执行权下放于下级政府与基层政府，并对之进行调整实现地方各级政府权力的合理配置。

2、探索省人民政府与社会、市场权力划分的规则体系。前文提出省人民政府与省域市场的边界在于公共利益限度，与省域社会的边界在于公共服务的公平与效率，如何实现这种划分需要规则体系的探索。这种规则体系至少要包括如下几个方面的内容：

其一，省人民政府与省域市场、省域社会要实现权力内容与治理领域的确定。以政府“权力清单”为主的确权改革应当作为范例而推广于市场与社会领域，而当前的“权力清单”缺乏与市场和社会的互动，即由政府单方面作出权力内容梳理，忽视了市场与社会的诉求表达。因此，省人民政府与省域市场、社会的权力内容与治理领域的确权，应当由省人民政府组织，邀请市场代表如大型国有企业、省属国有企业以及大型私企和部分中小型企业，社会代表如公民、社会组织等等，进行广泛研讨与听证，以实现规范确权。

其二，三者之间权力确认的主体与程序应当明确。省人民政府、省域市场和社会权力确认主体是指由谁确认各自应当享有的治理权限，是由政府确权还是统一协商等等，主体的确定将深刻影响权力关系格局。确权程序对规范确权行为和结果有着积极意义，应当予以明确。

其三，三者之间出现权力争议与治理管辖矛盾，应有相关裁断机制与救济途径。当政府、市场与社会出现权力争议与管辖矛盾时，如何裁断以及由谁来裁断将对三者关系产生决定性影响。如何仍由政府全权裁决，则三者之间的权力划分意义与价值将大打折扣；而如果放置于市场与社会裁决，则相关的公平公正又难以完全保证；引入第三方裁决则要考虑效率、成本以及公正性问题。总之，随着市场作为资源配置主体地位越来越稳固，社会自治成为治理趋势，政府与之的权力摩擦将越来越常见，则权力争议与管辖矛盾的规范裁决机制将成为必要。

五、省人民政府权力的纵向空间配置：央地分权与“省直管县”改革

明确政府职能转变的范围与方式，确定政府、市场与社会三者的权责划分，“这是政府职能与作用范围的第一次界定”，[68]其意义在于首先确定政府根据职能定位应当享有的权力，“在此基础上，行政权力在行政机关体系内部配置的合理性是行政权力配置的核心”。[69]省人民政府的行政权力配置是指省域治理过程中，省人民政府应当具有何种权力，确定其权力内容以及如何实现这些权力。作为一个动态过程，行政权力配置要实现于一定的权力结构和体制环境之中，对其空间配置的考察构成了行政权力配置的主体内容。具体到省人民政府这一具体层级政府，其空间配置包括纵横两个维度：权力的纵向配置维度是指从中央政府到地方各级政府的权力划分与安排，即中央政府与省人民政府的权力划分，以及省人民政府同地市、区县和乡镇级人民政府的权力分配，在纵向关系的梳理与职能定位中确立省人民政府权力范围和内容；权力的横向配置维度是指省人民政府与同级的其他国家机构和组织之间的权力分配，即省人民政府行政权力与省级人民代表大会的立法权、省司法机关的司法权以及省委的政治领导权的权力之间的关系，从而梳理出省人民政府的权力界限。权力空间配置的纵横维度为省人民政府权力设置了坐标定位，实现了权力配置内容的类型化与配置方式的合理化选择。

另一方面，行政权力空间配置还要依托于地方行政体制改革推动，或者说，具体的地方行政体制改革提供了行政权力配置的基本脉络与变动线索。如省人民政府权力纵向配置中，国务院对省人民政府的授权以及省人民政府对下级政府的权力分配是空间关系的基本框架，而基本框架里的权力运行、制度运作等则更多依靠地方行政体制变革性作用，如中央与地方政府的集权和分权改革、“省直管县”改革等影响并塑造着各级政府的权力变动，而作为中央与地方政府的枢纽，省人民政府权力依托并按照行政体制改革要求配置。

（一）省人民政府纵向权力配置概述

“纵向权力配置，即中央与地方的权力配置以及地方政府之间的权力配置，是我国行政体制改革的重要内容，在我国全面推进依法行政、建设法治政府的进程中，纵向权力配置始终是十分关键的环节。”[70]行政权力纵向配置是指行政权力在国内政府间纵向关系的分配与布置，是一国政府层级体制与行政权力结构的互动体现。所谓国内政府间纵向关系，是指“依托国家结构以及行政政区的具体划分，在垂直结构中的不同层级政府之间形成的各种关系”，[71]即从中央政府到地方各级政府之间的行政关系、法律关系、权力关系、利益关系等等。“在人类文明史中，国内政府间纵向关系始终是国家政权建设与国家运行的关键性问题，并关系到一个国家的盛衰兴亡”，[72]而作为政府间纵向关系核心内容的权力关系决定了各级政府的法律地位、利益分配与客观实力，则行政权力在各级政府间的纵向配置构成了行政体制改革的重要组成部分。

省人民政府权力的纵向配置，是指在行政权力空间配置的纵向维度中，通过中央人民政府对省人民政府的权力分配，实现省人民政府应当享有何种权力的内容确定，以及通过省人民政府领导下级人民政府，厘清其配置下级政府权力的方式，从而确定省人民政府拥有配置地方政府权力的权力内容。因此，省人民政府权力配置的范围包括和中央政府即国务院的权力划分以及与市、县和乡镇政府的权力厘定两个阶段。

在省人民政府与中央人民政府即国务院的权力划分阶段中，省人民政府处于被动地位，即在这种中央和省人民政府的权力配置关系中，因二者之间的领导与隶属关系，国务院处于当然的主导地位，并成为省人民政府权力配置的当然主体，并具备宪法依据；[73]省人民政府处于被动地位，要接受国务院的职能划分与权力配置安排。然而郑永年却认为经济放权改革改变了原先中央集权制的央地权力关系格局，“虽然省政府必须臣服于中央政府，但是它们不仅仅是中央的代理人。省不仅仅是一级行政机关；相反，它是一级政府。换句话说，省政府不是中央政府的一个地方分支”，[74]并且随着经济改革的深入，“中央——地方关系变得高度地相互依赖。虽然之前中央拥有支配地方政府的权力，但是如今在治理这个国家时，各省的配合则显得很必要。”[75]在省人民政府与下级地方政府的权力配置阶段，由于上级负责和层层节制的地方政府体制，省人民政府拥有对下级政府的领导权，这种领导权自然包括了配置地方政府行政权的权力内容，而省人民政府能配置何种地方政府权力、配置哪个层级政府的权力以及如何配置这些权力，构成了省人民政府权力配置的范围。

（二）央地权力关系改革中的省人民政府权力配置

“中央与地方关系（Central/Local relations），是有关一国权力纵向配置的原则、方式等问题，”[76]其本质是权力关系。单一制国家的中央与地方关系虽然在理论上较为清晰，但在实践中却呈现较联邦制更为复杂的情形。原因在于地方政府作为推进地方政治经济建设的主体地位建构与地方政府隶属中央政府的单一制体制形成越来越紧张的关系：中央谋求的是全国发展均衡与统一秩序，因而要求对地方的绝对掌控；而地方则希冀更多的权力赋予与资源调配，以实现经济社会的自由发展。而当央地权力关系的主导在于中央并缺乏法定分权方式时，中央集权的惯性和地方利益和权力的非法定扩张成为双方博弈的资本。在地方分权与社会自治已成为现代世界发展趋势的当下，“治理”理念成为共识性表达，中央对地方的管控成本越来越高，也越来越难以完全实现，不少单一制国家采取法定分权的方式实现了地方自治，如法国的分权改革、日本的地方自治改革等等。而在中国的单一制法制框架下，尽管特别行政区制度和民族区域自治制度为宪法所确认，前者享有高度自治权，后者针对民族事务享有自治权，但只是作为例外的制度形态而存在，构成国家地方制度主体的省域政府与中央政府关系仍然占据央地关系的主流地位，中央与地方权力关系的改革就是中央政府配置地方政府权力的实践表达。

国务院是省人民政府权力配置的当然主体，其宪法依据是第89条规定的国务院第四项职权，即“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。尽管宪法明确规定了国务院配置省人民政府权力的职权，“但迄今为止，国务院还没有制定行政法规或其他规定对中央和省级国家行政机关的职权划分作出规定。……目前，在国务院的行政法规和全国人民代表大会及其常委会制定的法律中，能零散地见到一些关于中央和省级国家行政机关职权划分的具体规定”。[77]按照单一制国家中央政府对地方政府的权力配置惯例，中央政府根据地方治理需要，通过法律或者命令定位地方政府职能或者赋予其相关职权，满足地方政府的权力配置需求。此即薛立强所提出的“授权体制”的内容，所谓授权是指“政府上级机关及其部门依据或通过制定规范性文件，将一定的权力或之前授予下级机关及其部门以及其他组织，后者在上级机关及其部门的监督下行动和处理相关事务的管理行为”。[78]因此，国务院配置省人民政府权力的方式本质上也是“授权”，其具体内容包括：

1、国务院以行政法规形式配置省人民政府及其工作部门权力。在北大法宝以“省、自治权、直辖市人民政府”为全文关键字进行检索，命中现行有效的行政法规共209篇，其基本形式为“条例”、“决定”、“办法”等，其内容是对全国人大及其常委会所制定法律的具体执行细化。

2、国务院以规范性文件形式配置省人民政府及其工作部门权力。在北大法宝以“省、自治权、直辖市人民政府”（省级人民政府）为全文关键字进行检索，命中现行有效的国务院规范性文件共2728篇，其中绝大部分为规范性文件的抬头，即该类规范性文件发布所面向的对象包括省、自治权和直辖市人民政府；另外也有在规范性文件中授予省级人民政府权力或者赋予其职责的内容，但未超过行政法规授权类型，且规范性文件一般是为行政管理工作倡导、督促意见，其强制性效力弱于行政法规，关于省人民政府的授权和职责赋予也多为工作意见，因此不构成国务院配置省人民政府权力的主体方式。

3、国务院各部委以部门规章和规范性文件的形式配置省人民政府及其工作部门权力。在北大法宝以“省、自治权、直辖市人民政府”（省级人民政府）为全文关键字进行检索，命中现行有效的部门规章共449篇，其中绝大部分是国务院部委对省级人民政府对口职能部门的授权。国务院部委对省人民政府的授权较少，其授权内容是针对某一事项制定区域标准。在北大法宝以“省、自治权、直辖市人民政府”为全文关键字进行检索，命中现行有效的部门规范性文件共1866篇，既有作为规范性文件抬头的情形，也有在文件中对省人民政府以及工作部门的权力授予和职责赋予。

尽管国务院是配置省人民政府权力的当然主体，但并不意味着其配置省人民政府权力的职权不受限制和约束。国务院配置省人民政府权力的职权来源于宪法规定，同时单行法律也对省人民政府权力进行了授权，因此，国务院配置省人民政府权力时要尊重宪法和法律规定。除了国务院之外，省人民政府权力配置的主体还有省权力机关，即省人民代表大会及其常委会也可以通过地方性法规授予省人民政府权力，国务院应当尊重省权力机关对省人民政府的权力配置。

在现行体制之下完善权力配置方式，实现国务院对省人民政府权力的合理配置，是国务院作为省人民政府权力配置主体的重要职责。此处研究是从国务院作为省人民政府权力配置主体的角度，在尊重现行法律体制要求的基础上进行的原则厘定，不涉及对根本法律体制的修改和制度重塑的设计，所提出的原则是国务院可以实践的、能够指导权力配置并具备可操作性。总体来说，增强权力配置的法治化和规范化应成为国务院合理配置省人民政府权力的总体原则，有学者指出合理配置纵向行政权力在于“实现行政权力的层级化和法律分权”，[79]此即为权力配置法治化的途径，具体到配置省人民政府权力，应遵循如下几个原则：

其一，国务院配置省人民政府权力应坚持权力配置方式的法治化与规范性原则。即尊重宪法和法律对省人民政府权力配置规定的基础上，国务院应当制定划分其与省级人民政府权限的行政法规，从总体上设计与省级人民政府的规范分权原则和程序，使得国务院配置省人民政府权力有总体的规范依据可以遵循，内容应包括国务院与省级人民政府的权限划分原则、各自职权范围、国务院授权程序与内容、省级人民政府的权利义务、权力配置的监督等等。另外，应对行政法规就单项事务授权省人民政府的情形予以监督和限定，避免授权的碎片化和非体系性。尽量严格控制或避免以规范性文件的方式授权，因为规范性文件的不稳定性、随意性和效力问题是权力配置法治化的障碍。

其二，国务院配置省人民政府权力应考虑省人民政府的职能定位与各省发展差距，实现权力配置对象的差异化。如第三章所述，省人民政府权力配置的前提就是要准确定位其职能，即省人民政府应该做什么，承担何种职能，据此以配置相应的权力以实现职能履行。省人民政府作为地方最高层级行政机关，相较于基层政府，其距离中央政府更近，是实现中央与地方沟通的中介——既要完成中央对地方治理的要求，又要实现对地方各级政府的领导和省域治理，因此，要根据省人民政府在行政体制结构中的定位以及在国家治理体系中的作用进行权力配置，以实现其最优职能发挥。另一方面，国土幅员辽阔也带来了各省差异较大和发展不平衡的现实，东部沿海与西部内陆省份发展水平不等，且资源和优势也不同，所面临的问题与权力需求有差别，因此，对省人民政府的权力配置应体现对象的差异化，因地制宜。而我国改革开放实践也体现了这种差异性，有学者概括为“倾斜授权”，是指“中央政府和上级政府根据自身发展战略，将特定权力有选择地授予某些地方政府或下级政府”，[80]如经济特区、沿海开放区的设定建制伴随着一些特别权力的授予。而将“倾斜授权”规范化和制度化则是权力配置法治化的应有之义。

其三，国务院配置省人民政府权力应体现地方政府权力的层级化区别，所配置于省人民政府的权力要形成和市、县以及乡镇人民政府的梯度差异。所谓行政权力层级化，是指不同层级政府权力应体现差异性和层级特征，而当前我国“职责同构”体制以及宪法和地方组织法的非明确规范，使得各级政府权力只有权限大小而无内容差距，不能体现权力配置的层级性要求。而在未修改宪法和地方组织法的前提下，国务院在配置省人民政府权力时，应根据各级政府职能定位和层级情况，形成权力配置的梯度关系，区别省、市、县和乡镇人民政府的权力内容，体现权力配置的层级差异。有学者指出了地方政府层级结构与职能定位和权力配置侧重的关系：“一个地方政府在层级结构中的位置离中央政府越近，拥有的权限就越大，受中央的控制也越严，所承担的国家职能越具有政治性质；反之，当地方政府在层级结构中的位置与地方居民越近，则其承担的国家职能越显示社会公共管理的性质，管理方式也越直接”。[81]省人民政府作为地方最高层级政府，其更多的职能在于对下级政府的领导和协调，实现省域治理的国家秩序意义，因此，对其权力配置要充分考虑其领导功能。

纵向权力配置结构中的中央与地方政府权力关系或许比地方各级政府之间的权力关系更为本源，因为单一制国家结构下的地方政府权力来源于中央授权，尤其是在宪法和地方组织法没有明确规定省人民政府权力内容的现实体制之下，国务院的权力配置成为省人民政府许多具体权力的来源。因此，将省人民政府权力配置置于央地权力关系改革的宏观背景之下，考察对权力配置的影响与制约作用，并总结其中的规律性特征，是省人民政府权力纵向配置合理化的必然要求。现对省人民政府权力配置的央地权力关系改革特征作出如下总结：

第一，省人民政府纵向权力配置以法律和国务院授权为基本方式，其中中央政府即国务院作为省人民政府权力配置主体发挥了更为常态的作用。宪法与地方组织法对地方各级人民政府的性质、法律地位以及职权作出原则性规定，这是省人民政府权力来源的基础；全国人大及其常委会制定的单行法律对省级人民政府及其工作部门的授权也是省人民政府的主要权力来源；国务院以行政法规与规范性文件对省级人民政府及其工作部门的授权，以及国务院各部委等以部门规章和规范性文件形式对省级人民政府工作部门的授权，同样构成省人民政府的权力来源，由于行政管理和省域社会治理面临大量的新兴问题和临时性任务，法律授权并不能及时有效应对，则国务院以行政法规、部门规章和规范性文件的授权成为省人民政府权力配置的常态，这一点也为行政立法数量远远大于人大立法数量的现实所证明。因此，作为权力配置主体的国务院对省人民政府影响也更为基础和现实。

第二，省人民政府纵向权力配置深受中央与地方权力关系改革实践影响。从本节对中央与地方权力关系改革的实践回顾中可以发现，古代中央为加强皇权对地方建制的调整，以及新中国成立后历次集权与分权的改革对地方政府影响较为重大，尤其是省人民政府作为地方一级政府，其与中央政府直接发生权力关系，央地权力关系改革也是首先直接作用于省人民政府，因此，省人民政府的权力配置不可避免地要随着中央与地方权力关系改革而呈运动状态。然而随着行政体制改革深入推进，社会治理的法治化程度提升，中央与地方关系会越来越趋向于稳定和规范，法律分权和法治治理将会成为未来央地关系的发展趋势，因此，省人民政府权力配置也将走向法治化和规范化。

第三，省人民政府依据其在央地权力关系中的博弈地位，在纵向权力配置中具备一定能动性。“作为最高层级的地方政府，省级政府上承中央、下启地方。中央政府对全国的治理相当程度上通过31个省级政府来实现。……中央和省级政府之间的关系左右着中国稳定和发展的大局。”[82]尽管单一制下中央政府居于绝对领导地位，但并不意味着地方政府，尤其是省人民政府的完全被动。有学者将之概括为“在政府间纵向关系中形成单一制的国家结构与灵活性较大的省级政府共存格局”。[83]这种灵活性归于未以法律划分中央与地方权力的体制现实和省人民政府承担省域治理的重要地位：未实现中央与地方的法律分权，则意味着省人民政府的权力具有“无限可能”，甚至高于联邦制下的州政府权力，因此为郑永年概括为中国的“行为联邦制”；省人民政府承担省域治理的重要地位决定了省人民政府需要大量权力与资源配置，也是其足以与中央政府形成博弈甚至抗争的资本。这种博弈既表现为正面的谈判与互惠，又表现为“上有政策、下有对策”的变通。因此，在央地权力关系博弈背景之下，中央对省人民政府权力配置必然要尊重省人民政府的实际需要。

（三）“省直管县”改革中的省人民政府权力配置

省人民政府权力的纵向配置既包括中央政府对省人民政府的权力配置和划分，也包括省人民政府同下级政府即地市级、县级和乡镇级人民政府的权限划分。如果说中央与地方权力关系梳理解决的是省人民政府权力来源问题的话，那么省人民政府和下级人民政府的权力划分则聚焦于省人民政府权力的行使和运行状态，将权力配置放置于省、市、县、乡政府权力划分中予以考察，分析省人民政府应当行使何种权力、能够配置下级政府何种权力。而“省直管县”改革无疑是建构省人民政府纵向权力配置的动力与契机。

“省直管县”改革是针对市管县体制下行政层级过多、县域发展受到限制而采取的由省人民政府直接管理县级区域的地方行政体制改革措施，其直接动因是行政层级扁平化的发展趋势：“实践表明，管理层次每多出一级，信息的失真失落率就会增加一倍。层级过多，也会造成程序复杂、手续繁多、公文旅行、官僚主义丛生，不仅延缓信息传递的速度，而且容易增加推诿扯皮现象，从而造成人财物的浪费，降低行政效能。”[84]而“省直管县”改革不仅致力于减少行政层级和解放县域发展，更为重要或者根本的改革目的在于重塑地方各级政府的权力关系，实现省、市、县级政府权、责、利的合理分配，而在此过程中必然涉及各级政府权力划分与分配，而“省直管县”改革的启动与实施主体应当为省人民政府，以其为中心对调整市县权力和资源分配，则在此改革背景下的省人民政府权力配置更为清晰和明确。因此，“省直管县”改革通过对地方各级政府权力关系的重构，形成对省人民政府权力配置的深刻影响。由于省人民政府作为省级人民政府的主要形式，且“省直管县”改革的主体也为省人民政府，直辖市人民政府不涉及直管县问题，自治区人民政府则涉及民族问题而与一般省直管县有差异，因此，此处所讨论的依然是省人民政府主导的“省直管县”改革。

作为地方行政体制改革重要内容的“省直管县”改革是正确处理中央与地方关系以及完善地方行政权力合理配置的重要变革，也是顺应现代国家治理体系发展的必然趋势。改革针对的是长期以来采取的“市管县”体制的弊端。大规模市管县体制的兴起起源于中共中央、国务院在1982年发布的51号文件《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》。“市管县”体制的目的本为以市带县、以城促乡，“即通过大中城市的经济辐射能力带动和促进县域经济社会的发展，统筹城乡关系，实现市县协调发展”。[85]然而随着市场经济体制的确立，计划经济思维下的“市管县”体制弊端亦越来越明显：首先，地级市由虚入实成为一级行政建制之后，地方行政层级变为省——市——县——乡四级，复杂过多的政府层级带来的机构臃肿、人员冗余造成了地方政府行政成本增加、行政效率降低的局面；其次，本欲促进市县协调发展的体制目的最终却变成了对县域发展的制约，市管县演变为“市刮县”，地级市利用其管理与领导权截取县域资源、压制县域发展成为其壮大的常态发展模式；再次，市管县体制造成了地方行政权力配置的困难，即行政层级增加导致地方行政权力配置的复杂，原本在省、县、乡三级体制分配的行政权力因为地级市的出现而发生了结构性调整，不仅要为市领导县配置相关权力，还要对省、市、县三级权力结构进行重塑。

“‘省直管县’，是指国家在经济、政治、文化、社会等领域实行的省级政府直接对县级政府进行管理活动的总和，包括了财政上的省直管县和人事上的省直管县。”[86]而各地区“省直管县”改革的实践也从财权维度、事权维度和人事权维度进行，并形成了多种实践推进形态。[87]由此可见，实现省域范围内各级政府权力合理配置构成改革的核心内容与基本路径。而实际上，市管县体制弊端只是“省直管县”改革的直接动因，解放县域发展也是改革的初级目标，更为深刻或根本的目标则是理顺地方各级政府关系，实现省、市、县、乡各级政府权力的合理配置，并回归宪法方向的法治改革路径。具体来说，“省直管县”改革的基本目标包括如下几个方面：

1、“省直管县”改革致力于理顺地方各级政府的权力关系，实现地方行政权力在各级政府的合理配置。从表面上看，“省直管县”改革直接作用于地方政府层级的重构，即改变地级市管辖县域的体制，实现市县平级或市县分治，但改革更为深刻的目标是地方各级政府权力的合理配置，进而重塑地方政府权力关系。由省人民政府主导推进实现市县分治，其实就是省人民政府合理配置市县权力的过程，即根据市、县的不同功能定位与治理特征而配置相应的行政权力，实现省与市、县的权、责、利的合理划分。省人民政府向市、县政府配置何种权力、如何配置等均为“省直管县”改革的重要内容。

2、“省直管县”改革以推进法律体系完善、回归宪法方向为出发点。首先，“省直管县”改革推进了地方行政体制重回宪法方向。自市管县体制推行以来，原来虚置的地级市由虚入实成为实际的一级政府，并且地级市数量由1983年推行地级行政区划改革以来的144个增长到截止2012年的285个。[88]地级市虽然发展迅速，但其法律地位却非常尴尬：宪法第30条规定直辖市和较大的市可以设区、县，但后来激增的地级市演变为法律上的“设区的市”并不符合宪法第30条设区、县的主体标准，随之而兴起的市管县体制也失去了宪法支持。因此，“省直管县”改革就是一场地方行政权力配置和政府层级关系向宪法体制的回归。

其次，“省直管县”改革不仅是地方行政体制改革的重要组成部分，而且推进了中央和地方关系的完善。“省直管县”改革作为地方行政体制改革的重要组成部分的作用毋庸赘言，而其通过解决理顺地方行政层级，重构省、市、县之间权力关系，也为中央和地方关系的完善提供了改革契机：从地方角度来看，省直管县通过将管理权限逐步下放于县域实现县市协调发展，缩小城乡差距，带动城乡发展一体化进程，为推进地方行政体制改革奠定基础；从中央角度来看，省直管县稳定了县域社会经济的发展，减少行政层级、提高行政效率，“减少了政策执行的‘漏斗效应’，保障中央政令更能够在基层保持原样”，[89]为中央统一领导和国家秩序稳定奠定基础。

再次，省直管县为行政体制改革提供了路径借鉴。“省直管县”改革的合宪性基础是其具有持续推进价值的最好论证，因为改革意味着体制的自我修复或突破，但始终要在宪法框架内才能获得规范支撑，否则改革不会具有长期延展性。市管县体制固然因其弊端而被逐渐替代，更严重的是其本身的违宪性质。因此，行政体制改革要在宪法框架内进行，其最佳路径为充分发挥宪法规定的基本制度的潜力，创造条件落实基本制度，而不是推倒重来的制度创设。另一方面，“省直管县”改革下放基层权力，调整地方政府权力配置结构，则是行政体制改革的必由之路。下放职权于县域，解放并激活县域发展，与行政体制改革中转变政府职能和推进社会自治等一脉相承，目的均是通过体制改革充分发挥地方活力以推进社会整体发展。

3、“省直管县”改革是现代国家治理体系的重要组成部分。省管县改革逐步放权于县域发展的过程，意味着省级政府将大量社会管理事务的决策权与执行权下放于县级政府，完成由管制到自治的转变。以行政审批为例，如果某领域行政审批决定权限在省人民政府，只将审查权限下放于县级政府，或者要求县级政府将审查结果报经地级市政府通过，则这种放权表明省对县的管理方式是“管制”，即对县域治理保持全方位的管理和制约并拥有最终的决定权；但如果将行政审批的决定权下放于县域，由县级政府决定某领域行政审批的标准与内容，则此领域内形成了县域“自治”，即县域对其公共事务治理具有完全的决定权。由管制到自治转变的条件如下四个条件：其一，各级政府明确的职权划分。这是县域自治的基础，即应明确省人民政府、地市级政府以及县级政府各自的职权范围，明确县域可以拥有的权力，是县域自治的基础。其二，县域经济发展与自治能力的提升。这是对县级政府自身能力的要求。其三，省人民政府对县级政府的决策权下放和监督权范围确定。其四，社会组织力量勃兴与公共事务社会化移交。实现县域自治，不仅要求县政府处理自身事务，同时要求县域的社会组织能够承担相关公共事务。

即改革的核心问题就是地方行政权力在各级政府之间的重新配置，实现地方各级政府的权力关系重塑。而省人民政府作为配置地方行政权的主体，其推进改革的过程也是实现地方各级政府行政权力合理配置的过程。因此，置于以省为核心的地方政府层级机构与权力关系中的省人民政府纵向权力配置，集中体现了“省直管县”改革指向，即省人民政府权力配置要以“省直管县”改革目标、法治环境、实践趋势为必要考量因素，在省、市、县以及乡镇权力关系改革中实现省人民政府权力的纵向合理配置。具体包括如下几个方面：

第一，省人民政府权力纵向配置要符合“省直管县”改革的基本目标、优化改革法治环境与顺应改革的发展趋势。“省直管县”改革尽管存在着一些操作难题和体制问题，但已被实践证明是地方行政体制改革的发展趋势，是顺应现代国家治理体系的制度建构，也因具有合宪性基础而成为回归法治向度的改革实践。因此，省人民政府权力纵向配置要尊重和体现“省直管县”改革要求，符合改革的基本目标，即理顺省、市、县、乡各级地方政府权力关系，构建行政层级扁平化体制，实现市县分治和城乡统筹发展，这就要求省人民政府在配置地方行政权力时，应当根据县、乡等基层政府的治理需要下放权力与配套资源，改革基层政府权责不匹配的现状，激活社会发展，为基层政府履行大量公共服务职能而提供权力与资源配置的制度支持。省人民政府纵向配置也要尊重“省直管县”改革的法治基础，并致力于优化改革的法治环境，通过法治手段和法治方式配置地方行政权以提升改革的法治程度，如设计并论证科学的权力配置方案后，以地方性法规的形式实施改革，这亦是顺应改革发展趋势的科学配置方式。

第二，省人民政府要实现省、市、县、乡各级政府的权力差异化配置，建立权力配置的法律动态机制。尽管宪法和地方组织法并没有清晰划分地方各级政府的权限，但省人民政府作为配置地方行政权主体，通过具体配置行为实现省、市、县、乡的权力差异化配置并没有违背宪法和法律规定。当然，在现行“职责同构”和上下级政府隶属关系的行政体制之下，这种差异化权力配置较难维持其稳定性与体制兼容性，因此有学者认为“中国的地方政府不可能像西方国家那样‘每级政府只管特定的事情’并与中央政府‘板块式’地分享治理权限。相反，两者之间是一种有机的分权（即功能性分权）”。[90]但这并不意味着政府间权力差异化配置的不可操作，从性质、内容、功能等方面对权力进行划分，如借鉴地方机构改革中的“行政三分制”，[91]将其应用于政府层级之间的权力配置，按照行政权的行使分为决策权、执行权与监督权，则行政三权可以在各级地方政府间分配，如省人民政府保留更多的重大事项和省域整体治理的决策权，以及大量监督权，而将关于公共服务内容的执行权下放地方政府等。另一方面，权力配置需要建立动态法律机制，即省人民政府配置地方行政权要通过法律途径、以法治方式实现权力配置，则权力配置的法律依据、合法性审查以及下级政府的监督权等等，都应有相关制度设计，以保证省人民政府权力配置行为的合法性。

第三，省人民政府纵向权力配置要实现“省直管县”改革与中央整体部署的协调配合。“省直管县”改革尽管在各地呈现出多样性实践模式与推进进度，而且依赖于各省域经济社会发展水平，其改革诉求不一，但改革仍要保持与中央整体部署的协调配合，即按照中央对地方行政体制改革的方向要求推进改革实践，如执政党关于全面深化改革总目标的现代国家治理体系的论述，以及全面推进依法治国的改革动议等等，均形成对地方改革实践的目标性指引。因此，省人民政府纵向权力配置只追寻地方差异化的另辟蹊径，而是要求制度创新符合国家根本意志与全面部署。

（四）省人民政府权力纵向空间配置的制度建构思路

中央与地方权力关系改革和“省直管县”改革作为地方政府行政权力纵向配置的两大实践主轴，深刻影响并塑造着省人民政府权力纵向配置的方向。在此总结提出省人民政府权力纵向配置的制度建构思路，即在于设计权力纵向配置法治路径。

1、完善立法以实现国务院与省人民政府的制度性分权

如前所述，我国中央与地方权力关系改革中的集权与放权循环本质上乃是一种行政性分权。所谓行政性分权，乃是指中央与地方政府隶属关系基础上的中央政府主导的行政权力向地方政府分配的行为。在行政性分权体制下，由于中央与地方政府关系的不对等，尽管中央政府的集权或分权需要考虑地方政府的实际需要，甚至通过谈判、互惠等方式就权力分配事项与地方政府达成协议，但集权与放权的决策意志仍掌握在中央政府手中，根源于央地关系隶属性和地方政府权力派生性的中央主导拥有了天然合法性。行政性分权的优点在于能实现中央集权的高效，保证地方对中央的服从，但缺点亦非常明显，即行政性分权的不稳定性和随意性往往导致了央地关系紧张，既损伤了地方发展的积极性，又影响了中央权威。因此，应对央地行政性分权进行反思。

对地方政府来说，央地权力关系改革首当其冲的则是地方最高行政层级的省人民政府，中央与地方关系具体化为国务院与省人民政府的权力关系。宪法规定了国务院配置省人民政府权力的职权，但这项职权并未充分行使，或者说，国务院划分其与省人民政府职权的方式仍为行政性分权，即通过行政立法或规范性文件对省人民政府及其工作部门进行授权。前文在“国务院合理配置省人民政府权力的原则设计”部分提出提升国务院配置省人民政府权力的法治化程度，如制定行政法规进行统一分权设计，但这仍属于行政性分权的范围。从立法层面实现法律规范的制度性分权应当是央地权力关系改革的发展趋势。

一方面，完善宪法与地方组织法关于国务院和省人民政府权力划分的规定，从根源上实现权力纵向配置法治路径。如前所述，宪法与地方组织法既未明确国务院与省人民政府的职权划分，又没有明确地方各级政府之间的职权配置，因此，宪法与地方组织法仍有完善空间。具体来说，首先应根据层级治理范围与特征确定各级政府的职能定位，根据职能定位确定权力配置内容，如高层级的省人民政府应承担省域治理的协调组织和领导监督职能，保留关于省域治理重大问题的决策权和监督权，具体执行权应下放基层政府等等。其次，应设计中央与地方政府权力划分的配套制度设计，针对权力配置的程序、范围和主体进行法律规范，形成对中央和地方的双重约束，避免行政性分权的单一导向，如制定《中央与地方关系法》等等构想也可以适时进行可行性论证。[92]

另一方面，对单行法律、行政立法和规范性文件授权应进行体系化规范与制度化设计，同时发挥政策等非法治方式的积极作用。单行法律、行政立法和规范性文件对省人民政府的授权也必不可少，这是由治理领域的复杂性决定的。但授权应予以制度化规范，避免碎片化和非体系性，这就要对中国的“条块体制”进行反思和改进。另外，政策倾斜等非法治方式对权力配置的作用也不能忽视，“中央与地方关系的基本问题由法律规定，并不意味着排斥传统的政策、经济、财税等手段的运用。……简言之，法律保留要求以法律作为核心手段，以其他手段作为辅助性措施，构建一个多元化、全方位的中央与地方关系调整体制。”[93]

2、设计省人民政府配置地方行政权的法律机制

省人民政府配置地方政权的权力，亦是其权力纵向配置的重要组成部分。当前省人民政府配置地方行政权的来源多是单行法律授权，如行政处罚法规定省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的除限制人身自由的行政处罚权；同时，省人民政府也根据地方性法规、地方政府规章和规范性文件配置地方行政权。从权力配置方式上可以看出，省人民政府配置下级政府权力与国务院配置省人民政府权力的性质雷同，属于行政性授权或者分权。因此，设计省人民政府配置地方行政权的法律机制是促进权力配置合理化的科学选择。

首先，完善宪法与地方组织法对地方各级政府的权力划分仍是权力配置法治化的根源。即如果宪法和地方组织法对地方政府权力内容进行了明确划分，或者规定了差异化配置原则，那么就从源头上解决了“职责同构”体制下的各级政府权力内容雷同的问题，则省人民政府配置地方行政权就有了明确的依据和范围。其次，在配置主体、方式、程序、责任与争议解决方面实现法制规范，建立权力配置的法律机制。省人民政府配置地方行政权的法律机制的内容包括配置主体、配置方式、配置程序和责任与争议解决机制建设等等，这些内容需要以法律明文规定，或者由国务院授权省人民政府制定相关规范，法律机制的建设目的是对权力配置主体与对象双方均形成制度约束。

3、地方自治：省人民政府权力纵向配置的理想化设计

联邦制下的成员单位（如美国的州）实行自治已成为联邦制的典型特征，而单一制国家以地方分权为进路的地方自治改革亦有成功先例，如法国分权改革。因此，地方自治并不足以构成单一制与联邦制的划分标准，这也正是一些学者认为所谓单一制与联邦制的理论框架越来越不具备解释力的原因。“地方自治（Local autonomy或self-government of localities或Home rule），一般认为，地方政府的组织和地方事务的管理有地方人民和地方政府资金决定，不由中央政府（或州、邦政府）规定，成为地方自治。”[94]“地方自治主要体现在三个不同层次：中央和地方的事权分配、财权分配和‘治权’分配（例如地方人事自主权）。”[95]对当代中国行政体制来说，地方自治是一个敏感而又与实践脱离的理论设想，尽管存在特别行政区高度自治和民族区域自治制度，而前者的高度自治一定程度上超越了联邦制国家的成员单位自治权，但处于地方行政体制主体地位的一般地方政府仍不具备地方自治的依据与条件。在我国政治谱系中，对自治的宽容在于基层，即“基层群众自治制度”以及“基层群众自治组织”已为宪法所确认，乡村中的村民自治委员会和城市中的居民自治委员会行使基层自治权，然而这种自治的有限性和为政府主导的控制性使得自治特色十分薄弱，而省作为地方最高行政层级，其实行地方自治的可能性几乎为零，因此，对更为基层的乡镇或者县域自治的探讨成为地方自治呼声的重要内容。

当地方自治已成为国际治理的发展趋势之时，作为一种权力配置的理想图景，或许能够借鉴或者朝地方自治方向而进行制度设计。首先，无论哪一层级政府实现了地方自治，都将对地方政府权力配置产生结构变革性影响，如乡镇实现了地方自治，其政府建制取消或者独立于上级政府，则省人民政府权力配置就不达于乡镇，一切关于乡镇的权力由乡镇自身配置和行使，那么对县人民政府权力的配置也应当抽离掉对乡镇的领导权。其次，省人民政府权力配置可以借鉴地方自治因素，对能够为下级政府全权治理的内容，应当实现完全决策、执行到监督的完全授权，放由地方政府自我管理。

六、省人民政府权力的横向空间配置：与其他公权力界分

一般认为，地方政府权力的横向配置是指行政权力在政府内部的工作机构以及职能部门之间的配置，如邓博在博士论文《当代中国县级政府权力配置研究》中认为：“行政权的横向配置包括两个维度，一是政府与市场的边界的划分；二是政府权力在机构间的分配。”[96]石佑启则认为行政权力的纵向配置是指中央与地方行政机关、上级与下级行政机关的配置，而横向配置则表现为同级政府之间以及政府内部各部门之间的。[97]然而，也有学者从结构功能主义视角，认为政府横向权力配置是行政权、立法权和司法权的划分。[98]本文第一部分核心概念辨析中设定了研究范围，即把省人民政府作为一个整体对象来对待以研究其权力配置，省人民政府工作部门属于省人民政府，将法律、法规、规章以及规范性文件对省人民政府工作部门的授权也视为对省人民政府的授权，省人民政府权力在各工作部门之间的内部配置也不属于本文的研究范围。因此，本文所定义的“省人民政府权力横向配置”，是指在与省人民政府同级的其他公权力机关或组织的权力关系中，省人民政府处于何种权力地位、应当获得何种权力划分以及对其他公权力产生何种互动影响等等。具体来说，就是指省人民政府的行政权与省委的政治领导权、省人民代表大会及其常务委员会的立法权与监督权、省司法机关司法权之间的权力配置关系。

（一）省人民政府权力横向配置存在的问题

省人民政府权力横向配置，即是指省人民政府的行政权在同级省域国家公权力结构关系中处于何种定位，在与省委、省人大以及省司法机关的权力互动中，确定省人民政府行政权的范围，即省人民政府行政权配置在权力划分、内容梳理以及运行方式等方面将受到何种影响或制约。纵向权力配置尽管存在法制依据模糊、职责同构严重等体制问题，但上下级政府的层级关系依然有制度与实践约束以维持稳定秩序，省人民政府纵向维度的权力配置可以通过层层节制的行政体制予以上传下达，实现权力诉求与体制塑造。然而，权力横向配置面向的是不同性质和功能的权力形态，并分属于不同的机构和组织，更为敏感和复杂。本来行政权、立法权、司法权的分工明确，党委领导权也因居于统摄地位而超然清晰，但社会治理作为综合复杂的系统工程，既需要多元治理主体和公权力与私权利的配合，也需要公权力内部的协调与制衡关系。由于治理领域的日趋复杂，权力之间的互动加强，行政权有向其他权力领域扩张的趋势，而规范化与法治化程序有待提升和建设的党委领导权甚至也可能形成对其他权力的干涉，因此，权力横向配置存在着更为复杂的问题，具体包括如下几个方面：

首先，从总体上看，省人民政府权力横向配置缺乏规范依据和法治途径。尽管宪法与法律确定了不同国家机关与组织的法律地位、性质以及权力内容，但这种原则性规定与具体实践没有形成充分对接。一方面，宪法与法律没有对现实中各省级国家机关与组织之间的权力互动进行充分规范，如省委在什么范围内以何种具体方式、程序实现领导权，如何避免形成对国家机关具体工作的干涉；如何平衡省人民政府对省司法机关的人、财、物的制约和省司法机关独立司法之间的关系；省人大对省人民政府的领导和监督如何落实并发挥约束作用等等，均未能形成具体、清晰的法律规定，这就导致了实践中形成了某一权力扩张的无序状态，以至于破坏了国家权力结构的平衡。而另一方面，由于缺乏宪政体制的整体设计，国家机关之间的利益争议、权力龃龉以及治理争端等，没有权威裁决主体和规范裁决机制，导致政府干预司法、“党委决策、政府负责”等问题一直得不到制度化纠正，只能依靠政策调整与政治倡导性约束。因此，缺乏规范依据与法治配置途径成为省人民政府权力横向配置的根源性问题。

其次，省人民政府行政权力扩张与其他公权力之间存在着矛盾与张力。由近代以来行政权膨胀的事实而决定的行政权具有天然扩张性的特征已成为行政法学的共识，而因此出现了行政法学“控权论”、“平衡论”等一系列的学说。有学者指出“就行政权扩张的历史事实看，主要表现为如下三大方而，即纯粹行政权的扩张；‘委任立法’——行政权向立法权的扩张；‘行政司法’——行政权向司法权的扩张”，[99]并由为适应公共管理事务的复杂化和治理领域的多元化而发展的正常性扩张异化为破坏权力结构平衡的非正常性扩张，前者如行政立法解决人大立法权行使的专业性与针对性之不足、行政裁决对司法裁判的高效补充等等，后者则如政府权力扩张挤压导致人大权力虚化、政府对法院和检察院工作的不当干预等。另外，由于省委领导权对省域治理以及省域国家公权力的统摄地位，其与不断扩张的省人民政府行政权必然形成矛盾与张力的关系：一方面，在我国政治生活与行政体制安排中，党委对政府以及其他国家机关的领导具备充分而深刻的必然性与现实性，党委领导权也形成了对政府行政权的制约与保障，促使行政权的正常运行；而另一方面，由于缺乏规范制约，党的领导权也存在着扩张趋势和特征，其必然与行政权产生矛盾与张力，具体表现为如何平衡党的领导与政府具体职能履行之间的关系，而“党政关系”也成为政治体制改革中的核心关系范畴。因此，省人民政府的行政权力扩张是当前权力横向配置中的突出问题。

（二）省委领导权对省人民权力配置的影响

在中国法治谱系与国家权力结构中，“党的领导”既是学术理论的敏感话题，又是无法回避的政治现实与制度实践。尤其是在公法研究领域，“党的领导”似乎被有意回避并消解于“行政权力”、“行政法治”等话语之中。原因在于相比政府、人大等国家机关具有明确法律地位、职能定位、权力结构等，中国共产党是以一种“超合法性”的身份地位而存在，即其从革命战争年代到新中国成立，由革命党到执政党的身边转变，不变的是对国家建设的领导地位，这种领导权甚至是不证自明的、具有天然合法性的权力。因此，党的领导在法学视域内更多是一种政治权力表达，是政治学的研究对象。然而，公法理论实践与其说是自生自新的独立体系，毋宁说是政治理论与实践的派生产物，法学研究应当关注政治实践现实。喻中教授从“宪法是政治运行的真实规则”的宪法社会学角度提出“中国共产党对国家事务的绝对领导”是中国宪法蕴含的七大理论模式之首，甚至认为“中国宪法本身就是党的主张、党的意志的法律化表达”。[100]这种致力于现实与规范之间关系弥合与重构的阐释尽管未必符合规范法学的研究旨趣与努力方向，也没有做出价值判断，但对中国法治实践的阐释揭示了一幅中国宪法制度实践的真实图景。因此，当学者们以经典法治理论去解释中国实践问题时，不应忽视现行体制对实践的制约和影响。省委领导权对省人民政府权力配置的影响未必通过可视化的法律制度途径，但却以更为具体现实的制度实践惯例深刻塑造着权力配置形态。

1、省委领导权与省人民政府行政权的界分与问题

省委领导权作为一项政治权力，主要体现为政治领导、思想领导和组织领导，与省人民政府的行政权有着性质与功能的界分，在理论上并没有重合交叉。但当指向同一的省域治理实践时，省委领导权与省人民政府行政权不可避免地进行互动配合，但也有可能形成张力或产生矛盾：一方面，省人民政府执行省委对省域治理的决策意志，此时二者之间是决策与执行的权力顺承关系，省人民政府动用各种资源执行省委决策，而省委也会为省人民政府的决策执行行为提供便利和支持；而另一方面，由于权力之间的排他性，针对同一领域的社会治理问题，省委与省人民政府会产生不同意见，如果存在利益分化或目标相左的情况会加剧权力之间的矛盾程度。尤其在高度集权体制之下的“党政不分”，会加剧这种矛盾情况。因此，“党的领导职能同国家政权的统治职能和公共管理职能分开”成为共识，有学者认为这种“党政分开”的设计“主要是划清组织与人事、纪检与监察、宣传与文化，避免职能交叉与机构设置重叠”。[101]

应当说，这种改革初期的“党政分开”设计颇具有深刻见地，但随着改革深入，党政关系面临着新的情况与问题表现，具体到省域治理中的省委领导权与省人民政府行政权的体制矛盾，集中表现为省委领导权的实现方式缺乏规范性，与省人民政府行政权行使出现界分模糊与运行矛盾。即省委对省人民政府的政治、思想和组织领导并没有具体规范划定，这就极易导致省委以领导权的名义形成对省人民政府具体工作以及行政权力行使的不合理干涉，甚至省委可以动议省人大常委会行使宪法第104条规定的职权，撤销省人民政府的决定和命令，这就为省委对省人民政府工作的干预提供了合法性依据。因此，合理界分省委领导权与省人民政府行政权，是新时期“党政关系”改革的核心内容。

2、省人民政府权力横向配置中的省委领导权因素

省人民政府权力横向配置需要考虑省委领导权因素，即与之的权力界分是省人民政府权力横向配置的重要任务。因此，处理好省人民政府权力配置与省委领导权的关系，应做到如下几个方面：

首先，省人民政府权力横向配置要尊重省委领导权的现实存在。尽管存在省委领导权对省人民政府行政权行使不正当干涉的情况，尊重并服从党的领导依然是各级政府乃至各级国家机关的当然义务。因此，省人民政府权力横向配置要尊重省委领导权的行使安排，服从党委的政治、思想和组织方面的领导，在党委领导范围内，原则上不再配置相关行政权力，如意识形态的宣传与主导、党对干部的管理任用等方面，避免权力之间的交叉重合与矛盾冲突；在执行省委决策的领域，可以配置省人民政府相应的辅助性权力，以实现党委决策意志。

其次，省人民政府行政权与省委领导权应当有划分原则或者限度。在内容上清晰划分省委领导权与省人民政府的行政权不具备现实可操作性，因为省委对省域治理的领导权是一种原则性和包容性的权力，其对省域治理的领导是方方面面的，则领导权的实现也较为广泛。另外，省人民政府行政权的行使范围同样较为广泛，因此，二者之间在内容上无法完全区分。应当设计权力划分原则或者行使的边界限度。具体来说，省委领导权具有原则性和宏观性特征，一般不应形成对具体工作开展和治理实践的干预，即省委作出对某类省域治理的决策，该决策内容应当是方向性和目标性的，具体达成目标的路径设计应当由省人民政府或者其他国家机关与社会组织完成。

再次，省人民政府权力横向合理配置要实现与省委领导权的互动配合，共同完成省域治理的基本任务。有学者从省级党委在党组织结构中所处的承上启下的地位出发，认为引导功能是省级党委的首要功能，即“省级党委在执政党的领导下，在明确发展指向、提供基本原则，确立框架布局的过程中所发挥的能力、影响和作用”。[102]无论是引导还是领导，省委对省域治理的功能作用十分明显，即形成谋篇布局的重要战略塑造，而省人民政府承担的省域治理功能更多偏向于具体工作的开展与决策落实，因此，两者之间应形成相互配合的关系，这就要求省人民政府权力横向配置要实现科学合理，形成对省委领导权的顺承关系。

（三）省人民政府与省人大的权力配置关系

与省委对省人民政府的决策领导权不同，省人大与省人民政府的决策——执行关系是国家机关之间的权力关系，是国家意志的直接表达与体现，这种权力关系全然依靠宪法和法律规范并约束。省人大与省人民政府的法律地位定义、权力关系梳理与权力内容界分，构成了省人民政府权力横向配置的基本环境。如前所述，执行机关是地方政府双重属性之一，即根据宪法与地方组织法规定，地方各级人民政府是本级人民代表大会的执行机关，对本级人大负责并报告工作，执行本级人大决议。因此，在省人民政府权力横向维度方面，省人大及其常委会是当然的权力配置主体。省人大与省人民政府之间既存在决策权与执行权的关系，也具有地方性法规立法权与地方政府规章立法权之间的关系。省人民政府权力横向配置要在这对权力关系中厘定基本范围。

省人大及其常委会是省人民政府权力横向配置的主体，并不意味着前者对后者权力的绝对掌控。省人大及其常委会只是省人民政府权力配置的主体之一，在横向维度上配置省人民政府权力，在纵向维度上还有国务院作为配置省人民政府权力主体。国务院配置省人民政府权力属于行政系统内部的权力授予，是中央政府对地方政府的授权，更为权威和专业，省人大应当尊重这种权力纵向配置结果。并且，同级地方人大与地方政府不是如上下级政府之间的领导与被领导关系，而是监督与被监督的关系，这种监督主要体现为法律监督与工作监督，因此，二者之间同为地方治理的国家机关主体，应是相互配合的关系。就地方立法权来说，省人大具有地方性法规的制定权，省人民政府具有地方政府规章制定权，二者之间的关系定位深刻影响着省人民政府权力配置内容；而省人大具有宪法规定的省域重大事项决策权，省人民政府同样具有行政决策权，二者如何界分关系到省人大与省人民政府的工作配合。

1、省人大与省人民政府地方立法权界分

根据宪法与立法法规定，省人大可以制定地方性法规，省人民政府可以制定地方政府规章，二者都有地方立法权。从效力级别上看，地方性法规要高于地方政府规章，立法法第73条规定了地方政府规章的制定根据法律、行政法规与地方性法规。从内容上看，立法法对二者之间进行了区分：

首先，地方性法规的省域治理的地域性更加鲜明，而地方政府规章的上级规范执行性较强。立法法第64条第一项强调地方性法规的制定既是执行上级法律法规的规定，又要“根据本行政区域的实际情况”作出具体规定，第二项则明确规定地方性法规内容是需要以法规形式规定的地方性事务。立法法第73条第一项规定地方政府规章是为执行上级法律法规需要，包括法律、行政法规和地方性法规，没有规定其地方事务性因素。可以这样理解，省人大制定的地方性法规是根据中央立法并结合省域实际情况作出的省域治理的规范安排，而省人民政府制定的地方政府规章则是根据中央立法与省人大的地方性法规而予以落实与安排，增强可操作性，因此，省人民政府规章在立法事项上更加强调上级规范执行性，其权限与范围较地方性法规更少。

其次，地方性法规针对省域治理具有全局性和宏观性特征，而地方政府规章是对本区域的具体管理事项的安排。立法法第73条第二项规定地方政府规章对“属于本行政区域的具体行政管理事项”作出规定，体现了其行政管理的具体性与技术性的特征安排，符合省人民政府行政机关的性质；而立法法对地方性法规的规定则体现了省域治理全局性与宏观性特征。如针对道路运输领域，四川省人大常委会制定的《四川省道路运输条例》与四川省人民政府制定的《四川省道路货物运输管理办法》比对可以发现，前者是对省域内道路运输问题的统一规定，而后者是针对道路货物运输的法律责任确定、执法情形予以具体规定。

再次，地方性法规可以在中央立法尚未完成的领域有条件的先行试验，地方政府规章无此效力。立法法第64条规定除法律保留事项之外，地方性法规可以就中央立法尚未规定的领域作出规定，在法律与行政法规规定生效后，如果发生抵触则无效，需要予以修改或废止。地方性法规先于中央立法的地方试验是立法法对地方性法规的授权，而地方政府规章无此授权，即地方政府规章无权就中央立法与地方性法规立法的空白领域进行规定，这也体现了地方政府规章的上级规范执行性特征。

需要说明的是，尽管立法法对地方性法规与地方政府规章的效力、规范内容进行了区分，但这种区分较为原则，实践中对有规章制定权的地方政府借行政立法扩权尚未形成完备的法律控制机制，因此，需要立法法的进一步完善和省人大对省人民政府法律监督的落实。

2、省人大及其常委会的重大事项决策权与省人民政府行政决策权界分

省人大及其常委会的重大事项决策权是宪法和地方组织法所赋予的法定职权，何为重大事项以及如何认定重大事项，宪法与地方组织法的规定较为原则和模糊，有学者认为应当“由各地人大常委会根据当地的具体情况决定”。[103]而省人民政府作为省行政机关，其对行政管理与公共服务的职能履行必然要求具有行政决策权。从形式上看，与省人大重大事项决策权根据民主讨论与集体通过不同，行政决策权往往是行政首长拍板决定，往往要考虑行政效率与治理需求，具有鲜明的行政性特征；而从“性质和层次上，人大的决定是创制性的，具有主动性、原则性、方向性和目标性，政府的决定是执行型的，具有从属性、具体性、措施性和方案性”。[104]

然而，在实践中区分这两种决策权的困难之处在于，“党委决策、政府执行、人大监督”权力格局失衡的政治现实导致地方人大权力虚化，[105]甚至被调侃为只会举手表决的“橡皮图章”，使得其很少行使重大事项决策权。大量行政决策权与党委领导权挤占了地方人大的职权发挥。因此，要完善省人大及其常委的重大事项决策权与省人民政府行政决策权的关系界分，应当以充分发挥前者权力为基础，进行相关的规则制定，从内容、程序上予以界分：同属于省域治理事项，哪些应当由省人大及其常委会决定，哪些应当由省人民政府决策管理，如果发生争议如何解决等等。

（四）省人民政府在司法方面的权力配置

按照权力分立的理论与实践，行政权与司法权是分属于不同国家机关、具有不同性质并承担不同国家治理功能的权力，即行政机关的行政权与司法机关的司法权彼此分立，各自承担行政管理功能与司法审判与监督功能。然而行政机关具有司法方面的职能与权力以及司法机关日常运行需要行政管理的事实，使得行政机关与司法机关、行政权与司法权发生了交叉与互动联系，需要根据制度实践重新检视行政权与司法权之间的关系。

行政机关在司法方面的职权是指司法行政机关享有的职权。所谓司法行政机关，是指属于政府行政序列或者政府职能部门，但承担和司法职能相关的行政管理职权，或者在某些条件下直接享有司法职权的行政机关。隶属于国务院的司法部为中央司法行政机关，负责全国范围内的司法行政工作，涉及领域如起草法律法规草案、监狱管理工作、戒毒、普法、律师管理、法律援助、司法鉴定等等十四项职权；[106]在地方，省级司法行政机关为隶属于省人民政府的司法厅、市县级为司法局。由于司法行政机关的工作是与司法权紧密相关的职能履行，其本质是以行使行政权的方式服务于司法权运行，因此其不可避免地呈现出与司法权联系紧密而与行政机关疏离的职能履行形态，即司法行政机关日常工作围绕着司法内容展开，其日常工作所接触的也与司法机关和司法权行使有关的内容，和普通行政机关的行政管理事务并不相同。因此，对司法行政机关的性质定位与今后发展趋势的认知不一，即其是否独立于行政机关或者并入司法机关等等，理论上有争议，如有学者认为“我国司法行政机关应当管理法院、检察机关的主要司法行政事务”，[107]但现行体制下司法行政机关属于政府职能部门的行政机关定位决定了司法行政机关本质上仍是行政机关，要接受同级政府以及上级司法行政机关领导。之所以要设置司法行政机关以行政手段和方式补充司法功能之不足，就在于行政权的高效性与广泛性：高效性意味着其能够辅助实现司法职权所力有不殆之处，而广泛性意味着行政权能够深入司法领域，实现对司法职能的补充。另外，同司法行政机关类似，属于政府职能部门的公安机关也承担部分司法职能，如刑事案件侦查等。

司法机关的行政管理权，有学者将之概括为“司法行政权”，即“司法机关组织管理司法机关及其人员的权力”。[108]但这种概括易与司法行政机关的职权相混淆，因此，本文以“司法机关行政管理权”来指称司法机关为实现内部组织、资源和人事的有效管理的而拥有的行政管理权力。司法机关作为国家机关，其虽然承担的司法职能并行使司法权，但这种司法职能与司法权行使是对外作用的，即在面对与行政机关、立法机关时的权力分立和制衡，以及对诉讼当事人的审判或者检查监督等情形时，其是以司法机关身份履行司法职能与行使司法权。可是当其面对人事考核与任免、机关财务管理以及组织建设等内部管理事务时，司法机关行使的管理权不具有司法性质，而是对内行政管理权的行使。

从隶属于政府序列的司法行政机关行使司法职权和司法机关具有行政管理权来看，行政权与司法权有交叉重合部分。这种交叉重合并非相互侵入和取消彼此独立性，而是源于行政权高效性与广泛性的职能互补，即以行政方式辅助完成司法职能的履行。在行政权与司法权出现交叉的背景下，省人民政府在司法方面享有的权力是为司法职能的顺利履行提供辅助性作用的行政权。而这种权力内容与实现方式体现为如下两个方面：

其一，省人民政府通过其职能部门实现司法方面的权力。即如上文所述，司法行政机关以及公安机关作为政府工作部门承担部分司法职能并行使部分司法权，宪法规定县级以上政府对所属工作部门具有领导权，有权改变并撤销所属工作部门的不适当决定。因此，政府工作部门的权力可以归属于同级政府，并且其权力的行使也要受同级政府领导权与撤销权的制约。省人民政府通过其司法行政机关即司法厅，以及公安机关即公安厅，实现司法方面的权力履行。而各省司法厅职能均比照司法部职能设置，根据《国务院办公厅关于印发〈司法部主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》（国办发〔2008〕64号）规定的十四项职权进行对口设置。[109]而公安厅的司法职能主要是刑事侦查领域，行使刑事侦查权。一般来说，省人民政府对工作部门的领导与监督，是以尊重其工作和职能履行为基础，尤其是如司法厅以及公安厅这种履行司法职能的行政机关，其专业性较强，应给予其工作支持。

其二，省人民政府通过法律和司法解释的授权行使司法方面的行政权力。本文第一章在梳理省人民政府权力配置的法制框架时，曾引用刑事诉讼法第254条规定，即对犯有严重疾病需要保外就医的情形，由省级人民政府指定医院诊断并开具证明文件。省人民政府指定鉴定医院的权力辅助于刑事诉讼进程，属于司法方面的行政权力。《中华人民共和国律师法》部分条文对省级人民政府司法行政部门即司法厅进行授权，授予其履行司法职能的部分行政权，如对律师职业资格的审核、吊销等等。另外，司法解释对省人民政府司法方面的授权与法律授权类似，如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第7条规定：“办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件，需要对伪劣烟草专卖品鉴定的，应当委托国务院产品质量监督管理部门和省、自治区、直辖市人民政府产品质量监督管理部门指定的烟草质量检测机构进行。”

七、省人民政府权力配置的法治模式建构

前文通过对省人民政府权力配置的内涵确认与比较分析，提出政府职能转变是省人民政府权力配置的前提，并从纵向与横向的空间配置结合具体的改革实践，梳理相关法治框架与存在问题，以合理定位权力配置的内容与方式。如果说前文是以法制框架梳理与改革实践评析为基础的对省人民政府权力配置内容分解式研究的话，那么本部分则致力于综合前文研究内容，提出总括性制度建构结论，即省人民政府权力配置的法治模式设计。之所以要为权力配置设计法治模式，就是针对当前省人民政府以及地方政府整体的权力获得与运行缺乏法治塑造、权力配置方式法治程度较低、程序不完善等问题。尽管有宪法与地方组织法的原则规定，有国务院和省人大及其常委会的权力配置主体，有实践中的权力配置改革，但依然存在上述问题，这说明应然存在的法律依据、配置主体功能和实践改革并未起到应然的法治功能作用。然而本章法治模式设计必然要根植于前文的对改革与法治环境的实证分析与权力配置的现行体制尊重，即省人民政府权力配置的法治模式应当既具备和现行体制基础的可兼容性，又要超越于现实体制桎梏以完成对存在问题的克服与权力合理配置的实现。正如学者所指出法治的理想与现实之间应当具备的关系在于：“在现实的法治建设与社会治理实践中，应重视将法治的现实形态立基于社会秩序奠基于其中的社会命题之上并善于把握其渐进之方向，一方面通过保持法律秩序与社会命题的一致性，以保证法律实践的社会根基；另一方面并不拘泥于既有秩序确立的事实性，而以主流价值和社会情势的发展推动既有法律秩序的进化，从而在变动中实现法律实践与社会需要的动态平衡。”[110]

（一）省人民政府权力配置的法治模式要义

在法治建设已成为价值与制度共识的当下，对地方政府权力配置法治化建议也成为学术界无可争议的结论：如熊文钊在中央与地方关系的法治化研究中明确提出财权与事权分配关系的法治化；[111]石佑启等认为合理配置行政权力应在纵向上实现行政权力的层级化和法律分权，横向上实现部门行政权力的相对集中与平面化。[112]但以上权力配置法治化研究集中于必要性论证或宏观原则性指引，缺乏具体针对性的操作设计，尤其是并未对具体某一层级如省人民政府权力配置法治化进行论证。因此，在本章仍需要厘清省人民政府权力配置的法治模式内涵。

法治的概念是自古希腊时便众说纷纭的哲学与法学经典命题。公认的法治概念起源于亚里士多德在《政治学》一书中的阐述：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[113]而有学者却提出了不同论断，认为亚里士多德的法治概念“对于现代法治的正向影响不是建立在对亚氏法治概念本质内涵的本真理解之上，而是建基于现代人对亚氏法治概念的‘歪曲’理解之上，因为亚氏法治概念本身乃是在具有‘法治表象’的词语掩盖之下的‘德治’。”[114]如果抛开学理论证，只进行外部特征进行简约化描述，法治无疑就是包含现代民主、人权以及宪政等理念的法律规范之善治，或者如卓泽渊教授从法律实现的角度认为“法律的走向必然是法治，高度的法治”。[115]如果从行政权力以及行政体制改革的角度理解，法治就是将行政权力获取、配置和运行纳入宪法与法律的轨道上来，并以主体、程序和内容的法定化规范行政体制改革过程，即所谓的行政法治。而有学者从塑造公权力的宪政体制角度阐发了法治之于行政权力规制的内容，即“宪政体制的运作机制在于强调政府权力的获得必须遵从既定的规则，即程序性的获得，从而赋予政府权力程序上的合法性。规范政府权力的具体运作，又赋予政府权力在运作上的合法性。”[116]无论何种理解，对行政权力的法律规制成为法治的必然要求。

省人民政府权力配置的法治模式，意味着以省人民政府行政权力的获取与分配为核心，纵向与横向的空间配置中，实现权力配置主体、所配置的权力内容、配置程序和方式等的法治塑造，既要有充分的宪法和法律规范依据，又要体现现代国家治理体系的科学要求，同时也要建构行政体制改革背景下省域治理的特殊制度形态。

首先，省人民政府权力配置的法治模式要求权力整体配置以及各个要素要有宪法和法律依据。符合宪法与法律规定是法治底线和最基本要义，如现行的地级市政府由虚入实成为一级政府以及市管县体制均是没有宪法规范支持的体制设计，其运行与实践也不具备法治因素，因此，权力配置改革亦是一场回归宪法和法治的改革。当然，如前文对省人民政府权力配置法制框架的梳理与缺陷分析可知，宪法与地方组织法对省人民政府权力配置规定的模糊，以及单行法律授权的碎片化，皆构成了对权力配置法治模式建构的阻碍，则一方面应尊重现行体制的原则性规定，不能以改革为由破坏法制统一，另一方面则应致力于宪法和法律的完善，最终实现法治要求的善法之治。

其次，省人民政府权力配置的法治模式应当符合现代国家治理体系的要求。在现代国家治理体系下，国家治理主体、治理客体、治理目标、治理方式、治理手段等国家治理要素均发生着深刻的现代化转型：[117]如多元治理主体和各方协同共治格局建设等要求政府职能转变与权力配置合理，而治理目标的以人为本则要求政府权力配置的公民权利导向，治理方式与手段的法治化则要求权力配置应有固定的制度塑造。因此，省人民政府权力配置的法治模式不只是对法律规制的遵守，还应具备合理性与能动性，符合现代国家治理体系的标准与趋势。

再次，省人民政府权力配置的法治模式应当体现省域治理的特殊性。省人民政府权力配置区别于中央政府和下级政府权力配置，在于其连接中央与地方的纽带作用和省域治理的特殊性，即省人民政府既不同于中央政府统揽全局以及拥有最高行政权力的地位，也不同于基层政府与广大公民紧密联系的层级形态，但其既统揽省域治理全局，又领导基层政府治理，因此，应当根据省域治理特征配置省人民政府权力，其法治模式应体现省域治理的特殊性。

省人民政府权力配置的法治模式建构应围绕一定的法治目标展开，即法治目标为省人民政府权力配置的法治塑造提供了路径方向。

其一，省人民政府权力配置在整体上实现合宪性、合法性与合理性。即省人民政府权力配置的各个要素要符合宪法与法律规定以及法治原则的基本精神，包括权力配置主体应为法律规定的有权主体，权力配置内容与范围不应当超越法律规定的省人民政府的职能权限，权力配置要遵循法定程序等等。同时，权力配置的合理性则要求省人民政府权力配置的制度设计要符合省域治理特征以及行政体制改革的发展趋势，并在纵向上与中央以及市县政府、横向上和其他国家机关形成科学合理的权力结构。

其二，省人民政府权力内容的法定性、规范性与类型化。即省人民政府配置的权力类型、涉及领域和层次的基本范围由法律划定，配置实践不能逾越此法定范围；在法定范围内，具体权力类型与内容应当结合相关标准与治理需要进行制度规范，各省可以根据实际情况配置不同类型的权力内容。

其三，省人民政府权力配置方式的制度化与程序化。即在权力配置具体运行实践中提升配置方式的法治化程度，除了严格遵循法定方式（如法律、国务院以及省人大授权等）之外，还应当对之进行制度化塑造，如并设计严格程序以约束权力配置方式的恣意。

（二）省人民政府权力配置的法治环境优化

优化省人民政府权力配置的法治环境，即塑造和提供适于法治生存和运行、法治得到尊重和保障的行政体制环境，以提升省人民政府权力配置的法治化程度。权力配置之所以涉及到法治环境优化，就在于前文对省人民政府权力配置的法制框架缺陷与实践问题的考察，前者如宪法与地方组织法对省人民政府的不明确授权以及单行法律的非系统化授权，后者如中央与省人民政府的非制度化分权引发的博弈，以及地方政府权力结构失衡等。另外，在省人民政府权力空间配置的纵向与横向维度中的行政体制改革实践，如“省直管县”改革、央地分权改革等规范化程度低，依靠政策调整与领导人意志推进的基本情况也影响了省人民政府权力配置的法治程度。因此，以优化法治环境入手是克服省人民政府权力配置存在的体制症结与实践问题的根本路径，也是建构权力配置法治模式的基础性内容。优化省人民政府权力配置的法治环境包括如下几个方面：

1、完善宪法与地方组织法对省人民政府的权力规范

如前所述，当前宪法与地方组织法只对县级以上人民政府的职权进行了概括性规定，并没有区分各级政府职权；同时，宪法规定了国务院可以决定其与省人民政府的职权划分，但国务院并没有完全行使该项职权。因此，需要完善或重构宪法与地方组织法关于省人民政府以及各级人民政府职权划分的规定，这是合理配置各级人民政府权力的法治基础。

首先，宪法应当对国务院与省人民政府职权以及地方各级人民政府职权进行原则性划分。我国单一制结构以及上下级政府隶属关系决定了从内容上完全区分各级人民政府权力的可能性近乎于无，甚至就算通过宪法或法律配置地方政府权力内容实现了完全的区分，但如果不改变各级政府之间的层级节制与压力型体制关系，则这种权力配置内容的法律区分仍然只是一纸空文，被政府运行实践消解，反而损害了宪法与法律权威。因此，更具有可操作性并实现与现行体制可兼容性的法律完善方式是，修改宪法实现各级人民政府权力的原则性划分。所谓权力的原则性划分，是指并不具体划分各级政府的权力内容，而是根据各级政府层级特征与职能定位制定权力划分原则，如国务院与省人民政府可以就地方治理领域的职权划分设定若干标准，哪些情况下应当由省人民政府直接行使权力，哪些情况下由国务院领导省人民政府等；也可以就地方各级政府的权力划分作出划分机制的规定，如明确规定省人民政府配置地方行政权的地位、方式、程序等等，实现地方各级政府权力的差异化配置。

其次，地方组织法在宪法对各级政府权力原则划分的基础上，可以根据各级政府职能定位细化权力类型。在宪法对各级政府权力的原则性划分基础上，地方组织法对省人民政府权力配置的功能在于，按照某种标准，如政府层级特征、职能定位、政府间关系等等细化权力类型。比如按照行政权的功能标准可以将其分为决策权、执行权与监督权，[118]则在地方各级政府权力配置中，省人民政府因其高层级地位与省域治理的统辖作用，可以配置较多的决策权与监督权，而大量执行权应当下放于基层政府等等。这种权力类型化的划分也是权力配置差异化的重要形式，因此，地方组织法应当针对各级政府的权力类型化标准进行设计。

2、实现单行法律、行政法规等的权力配置系统化

目前，单行法律、行政法规等对省人民政府的授权呈碎片化：对省人民政府相关工作部门的授权较多，而对政府直接授权较少；各具体领域的分散授权较多，而整体性授权较少；行政法规、部门规章以及规范性文件授权较多，法律授权较少。这直接导致了省人民政府权力规范配置不足，这也是部门权力实体化而政府权力虚化的重要原因。

实现单行法律、行政法规等对省人民政府权力配置的系统化，首先要制定法律整体授权规范，即法律如何对地方政府授权，如授权领域与类型、授权方式和限度、授权对象是政府还是工作部门等等，需要有统一规范，即是为法律授权也进行规范制约，如学界提出制定《中央与地方关系法》等建议具有参考价值。其次，梳理现行法律、法规和规范性文件对地方各级政府的授权内容，配合行政审批等行政体制改革的要求，对授权情况进行合理化评估，作出是否修改、取消或改变授权的决定，这些工作应当由全国人大及其常委会组织。再次，为避免“条块体制”对行政效率的羁绊与牵制，法律法规应当尽量直接授权政府本身，由各级政府再对权力进行部门之间的分配，即把法律所授权力的分配权交由地方政府行使。复次，应尽量以法律配置地方行政权，减少行政法规、部门规章和规范性文件的授权，因为后者的主体为国务院以及部委，其授权照比法律具有不稳定性，且可以随时收回，不利于权力配置的规范化与明确化。

3、提升省人民政府权力配置规则体系的法治化程度与统一性

除了中央立法，地方性法规与规范性文件，以及政策调整等也可以配置省人民政府权力，如省人大及其常委会制定的地方性法规、省人民政府制定规范性文件对权力的自我创设或者配置下级地方政府权力等等。省人民政府权力配置实践来说，除了宪法与法律规范依据，地方性法规与规范性文件的授权由于对本省省域治理的具体情况和省人民政府治理能力更加熟悉，其配置权力也更具有针对性。而政策调整所具有的灵活性与适应性能够满足省域治理需求并影响权力配置符合改革实践，因此与宪法和法律法规等构成了省人民政府权力配置规则体系的重要组成部分并发挥不同作用，具备引导省人民政府权力配置的合理性。

然而规范性文件与政策调整的授权毕竟是一种非法治途径，灵活性有余而稳定性与制度化不足，如省人民政府借规范性文件进行权力扩张等亦影响了权力配置的合法性与合理性。因此，要通过对规范性文件与政策调整的法治约束提升省人民政府权力配置规则体系的法治化程度，实现法治统一目标。首先，应当为规范性文件与政策授权制定严格标准，即落实法律保留原则和制定规范性文件与政策不能授权的领域标准，从源头上约束规范性文件与政策授权。其次，对规范性文件与政策涉及到的授权从方式与内容上进行事后监督与合法评估，对不符合法律规定、法治原则的授权应予以撤销和纠正，应将此类职权交由省人大及其常委会行使。

4、强化和提升领导干部的法治思维与法治能力

在我国行政管理传统中，“干部决定一切”是一种虽然不合理但为事实存在的制度逻辑。[119]直到当下时期，党政一把手对地方治理的决策依然具有十分重要的发言权与影响力。具体到地方政府权力配置领域依然如此，如国务院部委对省人民政府工作部门授权决策固然是部委民主讨论和集体决策的结果，但部委主要负责人对决策的形成以及最终决定依然影响重大。这就要求在省人民政府权力配置过程中，既要在制度上形成对广大领导干部的权力规范和约束，又要针对领导干部个人素质进行法治塑造，典型如强化和提升领导干部的法治思维与法治能力。

姜明安教授认为所谓法治思维，“是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。”[120]省人民政府权力配置过程中领导干部的法治思维提升，其意义在于对权力配置决策增加合法性考虑与理性化思考，促进权力配置的合理性实现。而法治能力则是领导干部运用法治手段处理具体问题的能力，在权力配置中体现为领导干部由论证、决策到执行均遵循法治方式和法治途径，避免一言堂、特殊利益考量等法外因素干扰。

（三）省人民政府权力配置的法律机制建设

法治环境侧重的是从静态角度对省人民政府权力配置的法律规范依据和体制环境的建设，而权力配置作为一个现实运转的动态过程，其法治模式的建构仍需要法律制度和法治方式的具体落实和运行，因此，省人民政府权力配置的法律机制建设成为了法治模式的另一重要组成部分。有学者从社会管理角度提出社会管理法律机制为“国家在社会管理过程中形成的，并对社会管理进行规制的法律规则以及法律运作行为的动态化过程”。[121]由此可见，法律机制是以法律规范为主要内容的法律体制的具体运行状态与方式。具体来说，省人民政府权力配置的法律机制则是指省人民政府权力配置的法律体制在具体配置实践中的运行过程，以及各个要素的法治化塑造和相互配合最终实现权力合理配置的机制运行状态，包括配置权力类型、权力配置主体、配置程序及方式等内容。

1、明确省人民政府配置权力类型的法定化

通过研究省人民政府职能定位，确定其与省域市场和省域社会的权力和治理领域划分，这是省人民政府权力配置的前提；而在纵向中央与地方政府的权力划分以及横向与其他国家公权力的权力分配关系中实现权力定位，这是省人民政府权力配置的主体内容。省人民政府权力配置的法律机制建设，首先要解决的是法治条件下省人民政府应当在哪些领域配置何种权力，以及这些权力的内容、层次等等，即明确省人民政府配置权力类型的法定化。以下仍从职能定位、纵向的央地分权和横向的国家权力关系塑造三个角度进行梳理。

其一，省人民政府主导省域治理的职能定位决定了其应配置省域公共服务与提供公共产品的“保障权”与“监督权”。在第三章中研究省人民政府与省域市场和社会的权力划分中提出了相关标准，即省人民政府与省域市场的权力划分边界在于公共利益，与省域社会的边界在于公共服务效率与公平。政府职能转变由经济建设向公共服务转变的当下，服务型政府建设成为已成为共识，则结合省域治理的特殊性与省人民政府层级特征，省人民政府集中了中央划拨地方的财政物质资源以及政策与法规制定权与省域发展事项的决策权，其承担公共服务职能要以兼顾统辖省域治理为基础，因此，应配置其省域公共服务与提供公共产品的“保障权”与“监督权”。

具体来说，“保障权”是指为省域市场中的企业组织发展以及省域社会的非政府组织，和社会福利、民生建设等公益事项提供条件支持、资源配置以及政策倾斜的权力，在法律上表现为转移支付、财税宏观调控、行政指导等权力表现形式。省人民政府的“保障权”要以省域治理公共利益为标准，注重企业之间、社会组织之间和公民多元诉求之间的公平公正。所谓“监督权”则是指省人民政府在省域治理过程中基于公共利益和公共服务公平与效率对省域市场和社会监管和规制的权力，在法律上表现为行政许可、行政审批、行政处罚等权力内容。省人民政府的“监督权”应当维持在一定限度行使，即按照公共利益与公共服务效率与公平的标准，既不得随意干预市场运行与社会组织建设，又要防止市场无序与企业违法而导致的经济社会秩序混乱。

其二，在纵向权力结构中，省人民政府应配置中央政府决策的“执行权”与“反馈权”，以及对下级政府的“领导权”、“决策权”和“职权配置权”。在与中央人民政府即国务院的关系处理中，省人民政府一方面因执行中央政府决策而拥有“执行权”，包括执行法律、法规、国务院政策，这种“执行权”的能动性在于要结合省域治理实际，从这个角度说，各省省情有差异，经济社会发展水平也有差别，因此应配置省人民政府“执行权”内容的灵活性与能动性；另一方面，应配置省人民政府对中央决策的“反馈权”，其实质是对中央决策的能动参与和影响，即省人民政府针对中央决策表达意见、反馈信息和商讨权。这种权力目前未被法律所确认，原因在于国务院统一领导与地方政府层级节制的体制决定了地方对中央的绝对服从，但这种“反馈权”在实践中大量存在并发挥平衡央地关系的作用，表现为中央与地方就某一领域的博弈与谈判，如地方政府官员跑国务院部委争取更多财政补贴与资源被谑称为“跑部钱进”，已被取消的各地“驻京办公室”就承担此种任务。因此，“反馈权”法定化的意义在于既赋予地方对中央决策的能动作用，形成地方利益诉求表达制度化与规范化，又能防止因博弈、谈判和“跑部钱进”等非法治途径导致的央地关系扭曲和腐败等问题。

在对下级地方人民政府权力关系处理中，基于省人民政府对省域治理的主导和对下级人民政府的领导，应规范化其对下级人民政府的“领导权”、对省域治理属于政府职权范围内事项的“决策权”和对地方政府的“职权配置权”。所谓“领导权”是指领导下级人民政府工作的权力，这是省人民政府作为地方最高层级政府的传统权力，但这种权力不应绝对化，应当受到限制，如国务院领导权、下级地方权力机关的决策权、下级地方司法机关的司法监督权等等的限制。所谓“决策权”，则是指对省域治理事项中属于政府职能范畴的内容，省人民政府拥有省域范围内的决策权，如政府规章和发展规划制定、发布行政命令等等。“职权配置权”是指省人民政府配置自身以及下级人民政府的职能与权力的权力。前文已述，省人民政府是配置地方政府权力的主体，则其定位地方政府职能亦是题中之义。

其三，在横向权力结构中，省人民政府应配置执行省委领导与省人大决策的“执行权”与“建议权”，以及服务司法机关职能的“司法辅助管理权”。省人民政府对省人大和省委的“执行权”与对国务院的“执行权”的区别在于，前者因为决策内容的原则性与宏观性，而执行的自由裁量更大，或者说前者的执行权只是原则性和方向性的，具体执行需要依靠省人民政府的决策部署；而后者由于是行政系统内部的决策——执行关系，更注重执行的服从性与连贯性。同时，省人民政府对省委领导和省人大决策也具有能动的“建议权”，如对省人大就预算和地方性法规的制定与修改提出具体意见，参与省委领导和决策并表达意见等等。省人民政府的司法厅、公安厅等履行司法职能，行使了司法行政管理权，其实质是服务于司法机关的“司法辅助管理权”。

2、实现省人民政府权力配置主体的法律确权

根据前文所述，省人民政府权力配置主体实际上有四类，即全国人大及其常委会、国务院及其各部委、省人大及其常委会以及省人民政府自身。这四类主体，有的是法律明确规定的，有的是根据法律规定和体制实践能够推导出其配置主体地位，有的则需要法律明确。以下详述之。

其一，全国人大及其常委会作为省人民政府权力配置主体地位来自于法律授权省人民政府的事实。宪法由全国人大通过，地方组织法以及对省人民政府授权的单行法律均由全国人大及其常委会制定，因此，宪法与地方组织法对省人民政府权力的规定，以及单行法律的授权，均为全国人大及其常委会的意志表达，全国人大作为最高国家权力机关，全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，其配置中央和地方政府权力具有当然的法律依据。

其二，国务院配置省人民政府权力的地位来自于宪法授权，国务院部委对省人民政府权力配置则来源于部门规章的授权实践。宪法第89条规定国务院职权，其中第四项规定国务院决定中央与省级人民政府的具体职权划分，这是其配置省人民政府权力的直接依据与主体地位的宪法确认。国务院部委通过部门规章和规范性文件对省人民政府对口职能部门的授权，在本文视为对省人民政府的概括性授权，在“条块体制”下，这种授权方式较为狭窄并存在较大问题，更规范性的设计在于政府层级之间的授权而非上下级部门的授权，即国务院部委的授权意见应汇总至国务院，由国务院对省人民政府授权，省人民政府根据授权进行各工种部门分配。

其三，省人大及其常委会对省人民政府的授权来源于权力机关与行政机关的法定关系。根据本文第五章分析，省人大及其常委会作为省人民政府权力横向配置主体，既来源于宪法与地方组织法对地方人大地位与职权的规范，又源于“人民代表大会制度”下立法机关与行政机关的法定关系与权力格局塑造。即宪法与地方组织法规定省人民政府由省人大选举产生，受其监督并向其报告工作和执行其决议，这种法定关系格局决定了省人大及其常委会配置省人民政府权力的必然性与必要性。

其四，省人民政府配置自身权力来源于省域治理实践的需求。省人民政府可以配置自身权力似乎违反了行政法治要求，即行政权力法定和依法行政的要求。此处所谓“配置”，与其说是创设，毋宁是一种权力安排与权力行使方式的部署。首先，省人民政府可以在其工作部门内容进行权力分配，尽管本文未将省人民政府工作部门作为研究对象，并将工作部门的权力整体视为省人民政府权力，但省人民政府配置部门权力的权力是客观存在的事实，是一种权力的内部处分。其次，省人民政府根据法律规定和省域治理实践需要，能够以决策、规章制定等方式设定部分权力或决定某些机关行使某些权力，这种权力配置有法定依据，如《行政处罚法》第13条规定省人民政府“可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”，“尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”；第16条规定省人民政府经国务院授权“可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

3、设计省人民政府权力配置的法定程序

“行政程序是指行政主体实施具体行政行为时必须遵守的方式、步骤、空间、时限的总和，是行政主体实施行政行为时应当遵循的程序，具有规范行政管理活动的作用。”[122]根据学者关于行政程序的定义，省人民政府权力配置的法定程序是指有关主体在配置省人民政府权力时应当遵守的方式、步骤和时空条件要求，这些程序要素需要经过法律规范确认，成为法定遵守的程序，形成对主体权力配置行为的约束。则应根据不同主体对省人民政府权力配置的法定程序进行设计。

全国人大及其常委会以立法形式配置省人民政府权力，则就应遵循立法程序；国务院配置省人民政府权力是以行政法规、部门规章和规范性文件的形式，则应遵循行政立法和颁布规范性文件的程序；省人大及其常委会的权力配置是以地方立法和规范性文件发布的形式，则应遵循相应程序。而省人民政府权力的自我配置以及配置地方行政权的行使，有必要进行专门的法律规范设计，即对省人民政府对其工作部门的权力分配、根据单行法律授权进行的权力创设与权力安排、以及决定某一部门或机构行使相关权力，应当有规范程序予以约束，防止其权力滥用，这种程序制定既可以通过立法实现总括性规定，也可以由省人大及其常委会出台地方性法规。

八、结语

以行政权力为核心线索的行政体制改革深刻影响和塑造着现代国家治理体系与治理能力，而由中央到地方的各项行政体制改革实践无不立基于各级政府职能转变与行政权力合理配置的基本需求，这也是突破当代中国各级政府“职责同构”和“权责雷同”的网状行政体制桎梏的合理路径。政治法学视域下，权力配置法治化与规范化意味着对政府行政权力获取和运行的法治规范，其所包含的各级政府权力差异化配置更将重塑行政体制内的权力关系格局，以及深刻影响政府职能转变背景下的政府、市场与社会权责三分的具体规则制定。更为深远的意义是，行政权力配置的法治化是从权力源头上的法治塑造，这种对行政权力的规范与制约是根本性的，一旦政府权力通过法治配置模式得以控制和约束，则法治政府乃至法治中国建设指日可待，行政体制改革与现代国家治理体系的完成亦不再仅仅是遥远的奋斗目标。

①汤梅、卜凡：“论现代国家治理体系中的政府权力配置与运作”，载《探索》2014年第1期。

②参见徐继敏：“地方行政体制改革：实践、问题与路径”，载《理论与改革》2012年第4期。

③周平主编：《当代中国地方政府》，高等教育出版社2010年版，第13页。

④高韫芳：“重新认识地方政府，载《理论探索》2006年第2期。

⑤赵聚军：《中国行政区划改革研究：政府发展模式转型与研究范式转换》，天津人民出版社2012年版，第203页。

⑥田芝健：“当代中国地方政府改革：权力、权限和责任“，载《江海学刊》2003年第6期。

⑦张光：“美国地方政府设置”，载《政治学研究》2004年第1期。

⑧郑贤君：《地方政府论》，首都师范大学出版社2000年版，第15页。

⑨谢庆奎等：《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社1998年版，第1页。

⑩如四川省人民政府与香港特别行政区政府为同级政府，成都市人民政府与西藏自治区人民政府虽为不同级别，但由于非同一地域而不发生隶属关系。

[11]周平主编：《当代中国地方政府》，高等教育出版社2010年版，第13页。

[12]典型如省人民政府规章制定就是为了执行和具体落实法律、法规或国务院规章：对下级政府来说，中央法律、法规固然是需要遵守的上位法，但更贴合本区域实际情况的仍是上级政府对中央法律政策的执行决定。可是这种层层执行的逻辑前提是地方对中央、下级政府对上级政府的政策、命令是不折不扣地执行，因此遵守上级决定其实就是遵守了中央决定。虽然实际情况远非如此，地方以及部门利益、发展不均衡等导致了“上有政策、下有对策”的泛滥，但上级政府通过绩效考核、人事任命、财政分配等方式仍然牢牢控制着下级政府，严格执行上级政府决策仍是下级政府的必然选择。

[13]张紧跟：《当代中国政府间关系导论》，社会科学文献出版社2009年版，第3页。

[14]“新疆生产建设兵团”是国务院计划单列的省（部）级行政单位，是特殊行政区划单位。

[15]黄伟：“民族自治地方政府与其他地方政府行政权力的比较研究”，载《民族研究》2008年第3期。

[16]参见黄伟：“民族自治地方政府与其他地方政府行政权力的比较研究”，载《民族研究》2008年第3期。

[17]周平主编：《当代中国地方政府》，高等教育出版社2010年版，第39页。

[18]直辖市书记一般由中共中央政治局委员兼任，而一般省、自治区书记是中央委员和候补委员（广东、新疆除外）。

[19]周振超：《当代中国政府“条块关系”研究》，天津人民出版社2009年版，第2页。

[20]参见徐继敏：“相对集中行政许可权的价值与路径分析”，载《清华法学》2011年第2期。

[21]张紧跟：《当代中国政府间关系导论》，社会科学文献出版社2009年版，第9页。

[22]张紧跟：《当代中国政府间关系导论》，社会科学文献出版社2009年版，第9页。

[23]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第三版），北京大学出版社，高等教育出版社2007年版，第4页。

[24]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第三版），北京大学出版社，高等教育出版社2007年版，第4页。

[25]田芝健：“当代中国地方政府改革：权力、权限和责任”，载《江海学刊》2003年第6期。

[26]《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第958页。

[27]匡自明，韦锋：“当代中国地方政府权力的配置与运作”，载《学习论坛》2007年第6期。

[28]马斌：《政府间关系：权力配置与地方治理——基于省、市、县政府间关系的研究》，浙江大学出版社2009年版，第52页。

[29]石佑启，陈咏梅：“论法治社会下行政权力的配置与运作”，载《江海学刊》2014年第2期。

[30]参见徐继敏：“论省级政府配置地方行政权的权力”，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2013年第4期。

[31]徐继敏：“地方政府权力配置研究”，载《 行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》，第240页。

[32]《中华人民共和国刑事诉讼法》第254条规定：“ 对罪犯确有严重疾病，必须保外就医的，由省级人民政府指定的医院诊断并开具证明文件。”省级人民政府指定医院是行政权在司法方面的体现。

[33]薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社2006年版，第8页。

[34]参见徐继敏：“论省级政府配置地方行政权的权力”，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2013年第4期。

[35]张颖：《构建单一制国家：“单一制例外”的历史整合》，武汉大学出版社2013年版，第36页。

[36]石佑启：“论法治视野下行政权力的合理配置”，载《学术研究》2010年第7期。

[37]郑永年著，邱道隆译：《中国的“行为联邦制”：中央——地方关系的变革与动力》，东方出版社2013年版，第32页。

[38]参见郑永年著，邱道隆译：《中国的“行为联邦制”：中央——地方关系的变革与动力》，东方出版社2013年版，第40页。

[39]徐继敏：“地方政府权力配置研究”，载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》，第238页。

[40]据浙江省人民政府网站统计：http://www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html

[41]徐继敏：“地方政府权力配置研究”，载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》，第236~237页。

[42]参见浦善新：《中国行政区划改革研究》，商务印书馆2006年版，第56~64页。

[43]陈占彪：“关于我国现行省制改革的几个关键问题及其改革路径”，载《甘肃社会科学》2007年第6期。

[44]参见石佑启：“论法治视野下行政权力的合理配置”，载《学术研究》2010年第7期。

[45]石佑启，杨海坤，黄新波：《论行政体制改革与行政法治》，北京大学出版社2009年版，第160页。

[46]徐继敏：“地方行政体制变革与服务型政府建设”，载《中共浙江省委党校学报》2009年第2期。

[47]俞可平：“衡量国家治理体系现代化的基本标准”，载《南京日报》2013年12月10日第A07版。

[48]参见吕育诚：《地方政府治理概念与落实途径之研究》，元照出版公司2007年版，第7~8页。

[49]傅大友，袁勇志，芮国强：《行政改革与制度创新》，上海三联书店2004年版，第173页。

[50]王佃利，王玉龙：“地方治理: 研究发展"趋势特征与未来展望”，载《山东行政学院学报》2014年第5期。

[51]参见赵聚军：《中国行政区划改革研究：政府发展模式转型与研究范式转换》，天津人民出版社2012年版，第204~205页。

[52]在实践中，因职责同构的层级设置，省人民政府甚少绕过县或乡镇人民政府而与县域及乡镇的社会组织 或者企业等发生直接关联，如果确实有相关业务事项或政策执行，省人民政府也会交办相关层级政府及其主管部门予以接洽处理。因此，省人民政府与市场、社会的直接互动仍需要对市场和社会进行“省域”定位。

[53]马斌：《政府间关系：权力配置与地方治理——基于省、市、县政府间关系的研究》，浙江大学出版社2009年版，第32页。

[54]参见徐邦友：《中国政府传统行政的逻辑》，中国经济出版社2004年版，第85~94页。

[55]参见田芝健：“当代中国地方政府改革：权力、权限和责任”，载《江海学刊》2003年第6期。

[56]参见郑永年：《中国改革三步走》，东方出版社2012年版，第15页。

[57]所谓“抓大放小”战略，即主抓关系国计民生的国有企业发展，而放松和搞活边缘的民营化企业。

[58]丁元竹：“如何明晰政府与市场社会的边界？”，载《中国发展观察》2013年第10期。

[59]参见徐邦友：《中国政府传统行政的逻辑》，中国经济出版社2004年版，第111~112页。

[60]丁元竹：“如何明晰政府与市场社会的边界？”，《中国发展观察》2013年第10期。

[61]谢晖：《法治讲演录》，广西师范大学出版社2005年版，第1页。

[62]白利寅：“家族规范对家族秩序的建构与维护——以《红楼梦》中的家族规范调整为素材”，载《民间法》第12卷，厦门大学出版社2013年版，第316页。

[63]参见任进：《政府组织与非政府组织：法律实证与比较分析的视角》，山东人民出版社2003年版，第180~181页

[64][美]G.沙布尔·吉玛，丹尼斯·A·荣迪内利（编）：《分权化治理：新概念与新实践》，唐贤兴，张进军 译，格致出版社，上海人民出版社2013年版，第31页。

[65]徐继敏：“地方行政体制变革与服务型政府建设”，载《中共浙江省委党校学报》2009年第2期。

[66]参见中国行政管理学会主编：《政府层级管理》，人民出版社2009年版，第125~126页。

[67]徐继敏：“地方政府机构改革中如何推行大部制”，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2008年第5期。

[68]徐继敏：“地方行政体制改革：实践、问题与路径”，载《理论与改革》2012年第4期。

[69]石佑启，陈咏梅：“论法治社会下行政权力的配置与运行”，载《江海学刊》2014年第2期。

[70]薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社2006年版，第176页。

[71]张紧跟：《当代中国政府间关系导论》，社会科学文献出版社2009年版，第56页。

[72]张紧跟：《当代中国政府间关系导论》，社会科学文献出版社2009年版，第56页。

[73]我国宪法第89条第四项规定国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。

[74]郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央——地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第318~319页。

[75]郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央——地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第40页。

[76]郑贤君：《地方制度论》，首都师范大学出版社2000年版，第139页。

[77]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第350页。

[78]薛立强：《授权体制：改革开放时期政府间纵向关系研究》，天津人民出版社2010年版，第30页。

[79]石佑启，杨治坤，黄新波：《行政体制改革与行政法治》，北京大学出版社2009年版，第197页。

[80]薛立强：《授权体制：改革开放时期政府间纵向关系研究》，天津人民出版社2010年版，第138页。

[81]马斌：《政府间关系：权力配置与地方治理——基于省、市、县政府间关系的研究》，浙江大学出版社2009年版，第52~53页。

[82]周振超：《中国行政区域研究：以省级政府为中心的考察》，上海三联书店2014年版，第4页。

[83]薛立强：《授权体制：改革开放时期政府间纵向关系研究》，天津人民出版社2010年版，第95页。

[84]孙学玉：《垂直权力分合：省直管县体制研究》，人民出版社2013年版，第26页。

[85]吴金群等：《省管县体制改革：现状评估及推进策略》，江苏人民出版社2013年版，第6页。

[86]黄小勇：《中国行政体制改革研究》，中共中央党校出版社2013年版，第106页。

[87]参见吴金群等：《省管县体制改革：现状评估及推进策略》，江苏人民出版社2013年版，第15~32页。

[88]数据来源：中华人民共和国国家统计局网站http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd

[89]熊文钊主编：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第346页。

[90]马斌：《政府间关系：权力配置与地方治理——基于省、市、县政府间关系的研究》，浙江大学出版社2009年版，第41页。

[91]参见徐继敏：“地方政府机构改革中如何推行大部制”，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》，2008年第5期。

[92]参见张千帆：《国家主权与地方自治：中央与地方关系的法治化》，中国民主法制出版社2012年版，第355~358页。

[93]熊文钊主编：《大国地方——中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第193页。

[94]熊文钊主编：《大国地方——中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第12~13页。

[95]张千帆：《国家主权与地方自治：中央与地方关系的法治化》，中国民主法制出版社2012年版，第40页。

[96]邓博：“当代中国县级政府权力配置研究”，云南大学博士研究生学位论文，2011年，第114页。

[97]参见石佑启，陈咏梅：“论法治社会下行政权力的配置与运行”，载《江海学刊》2014年第2期。

[98]当然，此处所指的“政府”当为广义理解，是指包括行政机关、立法机关和司法机关在内的国家机关整体。参见沈寿文：“政府横向权力配置新论——从结构功能主义角度的分析”，载《政法论丛》2011年第1期。

[99]谢晖：《行政权探索》，云南人民出版社1995年版，第137页。

[100]喻中：“中国宪法蕴含的七个理论模式”，载《浙江社会科学》2009年第8期。

[101]谢庆奎等：《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社1998年版，第308页。

[102]马兴，王俊拴：“近年来我国省级党委引导功能的理性释放”，载《毛泽东思想研究》2013年第6期。

[103]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第379页。

[104]成正：“重大事项决定权行使过程中地方人大与党委、政府之间决策权力配置机制探讨”，载《人大研究》2013年第1期。

[105]参见成正：“重大事项决定权行使过程中地方人大与党委、政府之间决策权力配置机制探讨”，载《人大研究》2013年第1期。

[106]参见《国务院办公厅关于印发〈司法部主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》（国办发〔2008〕64号）。

[107]高通：“我国司法行政机关定位的历史变迁与反思”，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2012年第2期。

[108]朱羿锟，周菊，秦伟：“司法行政权配置探微”，载《暨南学报（人文科学与社会科学版）》2004年第2期。

[109]如浙江省司法厅职能：参见http://www.zjsft.gov.cn/art/2009/11/11/art_16_1.html，2015年3月18日访问。

[110]魏治勋：《法治的真原》，陕西人民出版社2012年版，第135页。

[111]参见熊文钊：《大国地方——中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版。

[112]石佑启，杨治坤，黄新波：《论行政体制改革与行政法治》，北京大学出版社2009年版，第197~202页。

[113][古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页。

[114]魏治勋：《法治的真原》，陕西人民出版社2012年版，第2页。

[115]卓泽渊：《法律价值》，重庆大学出版社1994年版，第182页。

[116]魏健馨：《宪政理论视野下现代政府制度研究》，人民出版社2012年版，第71页。

[117]参见姜明安：“国家治理现代化过程中国家治理要素的转变”，载《法制与社会发展》2014年第5期。

[118]参见谢晖：《行政权探索》，云南人民出版社1995年版，第50页。

[119]参见徐邦友：《中国政府传统行政的逻辑》，中国经济出版社2004年版，第233页。

[120]姜明安：“法治、法治思维与法律手段——辩证关系及运用规则”，载《人民论坛》2012年第14期。

[112]关保英：“社会管理法律机制及其完善”，载《江西社会科学》2013年第2期。

[122]魏健馨：《宪政理论视野下现代政府制度研究》，人民出版社2012年版，第172页。

白利寅，法学博士，山东社会科学院法学研究所助理研究员。