"多规融合"必要性和可行性的探索与实践

王晓平

[摘要]当前我国国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划及各相关规划的协调与衔接性相对较弱，在规划管控地位日趋上升的今天，"多规融合"更有利于规划的统筹和管理，更有利于各类规划的顺利实施。该研究在通过对"多规融合"存在的问题及原因分析、"多规融合"内容体系构建、实现"多规融合"的保障措施及"多规融合"的实践探索等多个方面深入分析"多规融合"的必要性和可行性。

[关键词]多规融合 统筹发展

[中图分类号] TU98 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2015）-9-367-2

1“多规融合”存在的问题及原因分析

1.1规划管理体制不统一，规划间横向协调难度大

现存各类规划分别由相应的主管部门牵头编制，尽管法律和政策对各类空间规划的衔接做出明确要求，但受行政管理职能的影响，各类规划争做“龙头”，强调“以我为本”，规划间的横向协调难度大。另外，目前各项规划自编制过程中自成体系，与其他部门的协调仅限于规划完成后的座谈或以文形式征求意见，但多数流于形式，在规划编制过程中缺乏有效的衔接和协调。

1.2规划编制基础缺乏协调统一，规划协调难度系数大

由于各规划编制所采用的基础资料不一致，规划编制的基础统计口径不一致，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致，规划编制时间和期限不一致，规划编制技术方法各路线不一致，导致各规划间协调难度系数增加。如土地利用总体规划与城镇总体规划采用的土地分类体制不同。土地利用总体规划中，各类用地面积统计采用《全国土地分类》（2002 年），分3 个一级地类、10 个二级地类和52 个三级地类。而城镇总体规划采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ139-90），其用地类型分为10 个大类、46 个中类和73 个小类。这种土地分类的不同直接导致同一地类有不同的内涵，使相同区域可以统计出不同的地类面积，相同地类无法进行比较、计算等。

2“多规融合”内容体系构建

2.1“多规融合”方法途径

探索规划协调的方法途径、理论模型，是规划协调研究的一个新的尝试。多规融合需要模型支持，多种规划的整合方法和技术核心是土地供给分析、土地需求分析、土地空间分配分析。虽然多规融合的方法模型所涉及的分析因素众多，相互关系复杂，但相对于单纯寻求技术和制度的协调途径，这种理性的逻辑分析过程，将为规划协调提供更为科学的依据。

2.2“多规融合”关系处理

为破解国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划及其他各相关规划之间的冲突，应先确立“目标以发展规划为导向，量上以土地利用总体规划为依据，空间上以城乡规划为引导，设施配置标准上以各相关规划为指导”的“多规融合”原则，通过目标思想协调、规模控制协调、标准配置协调和空间布局协调，形成“多规融合”的总体框架。

2.3“多规融合”内容体系

国民经济和社会发展规划：主导内容是确定近远期经济和社会发展总体目标，其主要协调内容包括发展战略、产业布局、人口经济、近期重点项目等发展目标的确定。

土地利用总体规划：重点强调调控指标，突出体现对耕地保有量、基本农田保护和城乡建设用地规模等约束性指标控制，同时充分发挥土地利用空间管制。

城乡规划：城乡规划具体确定空间结构、建设用地内部各项用地比例和空间布局，将经济发展目标和用地指标落实到具体空间坐标中。

各相关规划：重点对各公共服务设施和市政设施进行详细具体的综合部署，专业性强，具有针对性，重点针对各项设施需求量预测、用地量以及空间布局等设施配置目标确定。

3实现“多规融合”的保障措施

3.1加强沟通交流，健全“多规融合”协调机制

一是建立联席会议制度。对重大基础设施、重大产业布局、生态环境保护、水资源综合开发利用等市域重要的规划，以及影响区域发展的重大建设项目选址，应提交联席会议研究确定，议定后再由发改、规划、国土部门在相关规划的制定和实施中予以落实，确保各类规划的相互衔接；二是建立部门的协作交流机制。各部门在各自规划的政策和标准规范、规划基础资料和成果、专家和专业技术人才等方面，建立统一的信息库，实现资源共享，为动态掌握实际情况、统筹解决区域发展重大问题提供技术支撑；三是建立重要信息沟通反馈机制。各部门在制定和实施各自规划过程中，对涉及规划的交叉内容、需要共同协商解决的有关重大问题，应当及时向其他各部门反馈信息，广泛征求意见，在充分沟通和协商的基础上，达成共识，纳入各自的相关规划中予以落实。

3.2完善体制改革，转变传统观念

通过制度完善，把地方的总体发展规划和其他专项规划通过一个制度衔接起来，进而建立一个规范化、法制化的规划管理机制。打破条文式管理方式，由一个单一的部门机构进行各种规划的制定和相应的立法，从而为规划的编制和实施提供统一的标准。任何对旧体制的改革都必然会遭遇一定的阻力，规划体制的改革一样也会因为阻力重重而难以深入，甚至可能停滞不前，尤其是当改革触动了原有体制利益，认为搞改革就是想吃掉他们的职能时，体制改革更加难以深入。

3.3建立有效的规划体系，促进“多规融合”合理实施

以土地的节约集约为目标，将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、产业发展规划、生态环境保护规划和林地保护利用规划等“多规融合”，有效化解在同一个城市空间上，多个政府部门规划引导和控制要求并存，彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，难以形成对城市建设和经济发展的统筹合力，从而导致开发管理混乱、开发无序，建设工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制交叉矛盾，衔接缺失，直接导致土地规划的引领作用得不到凸显、城镇布局结构难以完整、土地利用效率无法充分发挥，严重制约城乡一体化进程，影响了整个城市的良性发展等一系列问题。

3.4建立制度保障，形成“多规融合”坚实后盾

当传统规划向协商型规划转变，利用咨询、讨论、谈判、交流、参与等措施达成规划共识已被普遍认同。然而由于缺乏可行的协调制度，当出现意见分歧时，多数只能是采取“抹平”的办法，结果往往使规划内容大打折扣，失去应有的功效。对此，国内外众多国家和地区纷纷结合自身情况，进行了协调制度的创新探索。

3.5建立健全法律法规，完善地方政策配套

城市总体规划及土地利用总体规划是依据由全国人大批准通过的《城乡规划法》和《土地管理法》编制而成，受到相关法律法规保护。而经济社会规划这块目前还没有任何法律约束，所以三种规划没有形成统一协调的法律体系，缺乏法律保障也是这次规划体制改革最大的软肋之一。

4“多规融合”的实践探索

4.1“多规融合”的实践路径

（1）坚持以土地利用总体规划为引领。按照“发展规划定空间、土地规划定规模、城乡规划定布局”的原则，以土地利用总体规划为引领，有效探索”多规融合”。各级政府建立由发改、国土、经信、住建、交通、规划、环保、农委、水利等部门组成的联合办公制度，要求各类建设项目要以土地节约集约使用为落脚点，各类规划编制必须符合土地利用总体规划，并通过联合会审、专家论证等方式，实行平台共建、资源共享、规划共依、部门共管，有效解决多规并行中的交错碰撞、分散重叠、相互制约、延误推诿等问题，提升了土地利用总体规划的引领作用。

（2）有机促进多规有效衔接。“多规融合”的核心内容和难点问题正是土地规划与各类各层级规划的有效衔接。以深度整合土地规划与城乡规划两规融合为重点，通过对两规的叠加套合，分析两规在时序、规模、布局等方面存在的共性和差距。

（3）建立“一张图”管理的城市管理新模式。城市要在哪里发展，就要预知边界在哪里，就先在哪里储备足够的建设用地空间，用地先行，项目跟着土地走，有效解决有项目无地、有地无项目的现象。违法用地、违法建设也将极大减少。各地在目前“多规融合”的基础上，实现以土地利用总体规划为引领，多重规划统筹协调，全力推进规划编制和管理一体化进程，建立全域“一张图”、区域全覆盖的城市管理新模式。

（4）将规划编制成果从技术层面向公共政策层面转化。各地将梳理、整合后编制的各项规划进行综合统筹，并且具体落实到执行空间上，将规划编制成果顺利地从技术层面向公共政策层面转化，使规划编制与规划管理有效衔接。同时，通过各职能部门的贯彻、监督和管理，进一步完善规划体系的功能建设，全面推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理等“一体化”工作。

4.2“多规融合”的实践探索

从跨行政区的城市群到县市区，有关两规、三规，乃至多规的协调举措不断推出。其中具有代表性的有：珠三角城镇群协调发展规划研究；广州市“三规合一”工作实施；深圳市坪山新区综合发展规划编制；江苏常熟市“四规合一”规划探索；安吉、临安省级“多规融合”工作试点；赤壁市“多规融合”工作尝试；佛山市顺德区实施“大部制”改革，以“多规融合”方式推动功能片区土地利用总体规划开展。各方规划协调实践都在寻求区域全覆盖、城乡一张图的统筹规划方法。可以说，正是这一地方多元化的探索过程，为国家规划体系调整、完善提供了直接素材，并可通过总结提炼上升为新的理论，以更好的指导地方的规划实践。