基于主体功能区定位的湖南特色县区域经济发展对策研究

魏日升+王辉

摘要：县域经济是国民经济的基本经济单元，做大做强县域经济已成为“十二五”时期省域经济发展的重点。本文对湖南省县域经济发展现状、问题进行分析，并基于主体功能区定位视角，提出了湖南省特色县域经济发展构想与对策。

关键词：主体功能区 湖南 特色县域经济

县域经济是国民经济的基本经济单元，是我国经济整体中的重要组成部分。在国家经济建设和社会发展领域中具有不可替代的作用，是解决“三农问题”，抓好城镇化建设的根本出路。“十一五”以来，湖南省非常重视县域经济的发展，尤其是在“四化两型”战略的推动下，湖南县域经济的发展取得了可喜的成就。在新的形势下，做大做强县域经济已成为“十二五”时期省域经济发展的重点。

国土空间是宝贵资源，是我们赖以生存和发展的家园。2010年12月，国务院印发了《全国主体功能区规划》，指出：推进形成主体功能区，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。2012年12月《湖南省主体功能区规划》出台，指出以县级行政区为基本单元，将全省122个县市区划分为重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区三类主体功能区。

基于主体功能区定位视角对湖南县域特色经济发展进行理论与实践探索，具有非常重要的理论意义和实践意义。

一、湖南省县域经济发展现状湖南省共辖14个市州122个县市区，本研究统计的县域经济范畴有87个县市（包括县及县级市，不包含市辖区）。截止2012年年底，湖南省县域人口4924.26万人，占全省人口的69.14%；县域GDP12764.72亿元元，占全省GDP的57.62%。从经济发展来看，总体情况如下：

（一）总体实力增强湖南作为我国中部农业大省，县域经济的发展对湖南的发展有着尤为重要的意义和作用。近年来湖南省对县域经济的扶持力度不断加大，全省县域经济实现了较快发展，县域经济总体实力正在不断增强。

一是，经济发展水平。湖南县域经济总体实力不断增强。2012年，全省纳入县域经济考核范围的87个县市完成GDP12764.72亿元，其中GDP过百亿的县市达至到47个，过200亿的县市达到19个（见表1）；人均GDP超3万元的县市为18个，超5万元的县市为6个（见表2）；县域财政总收入546.21亿元，占全省财政总收入的40.2%，其中财政收入过]01；元的县市区达到12个（见表3）。2001年第一届全国县域经济基本竞争力评价中，湖南省只有长沙县进入全国百强，居第73位。2013年全国县域经济与科学发展评价中，湖南省有长沙县、浏阳市、醴陵市3个县市进入全国百强，分别居第25位、37位和100位。

二是，经济运行质量。2012年，湖南省县域新型工业规模以上工业销售收入16127.71亿元，同比增长14.62%；规模以上工业企业利润总额1135.82亿元，同比增长9.45%。投资和消费拉动明显，县域固定资产投资6757亿元，增速14.2%。

三是，经济增长动力。2012年，湖南省县域实现消费品零售总额3608.72亿元，3779亿元，同比下降4.50%；固定资产投资7450.31亿元，同比增长10.26%。

（二）特色县域经济重点县积极发展特色产业，成效显著

湖南省政府2013年1号文件《湖南省人民政府关于发展特色县域经济强县的意见》提出，未来5年内，省财政将筹措8I亿元，分3轮扶持27个县（市、区）发展特色县域经济。第一轮重点扶持农副产品加工业、特色制造业及文化旅游业3个特色产业。省财政每年对每个重点县的资金支持不低于1亿元，3年累计支持不低于3亿元。第一轮（2013-2015）10个特色县域经济重点县分别是祁阳县、湘潭县、宁乡县、醴陵市、永兴县、汩罗市、韶山市、新化县、凤凰县、新宁县。其中宁乡县、湘潭县和祁阳县以农副产品加工业为特色产业：醴陵市、永兴县、咕罗市以特色制造业为特色产业；新宁县、凤凰县、新化县、韶山市以文化旅游产业为特色产业。由于各县的区位条件、人文环境、资源状况、经济基础各不相同，各县根据市场经济要求和本地资源特点，在科学制定县域经济发展战略的基础上，积极发展特色产业取得了丰硕成果。

2013年，宁乡县全年实现农业总产值138亿元，农业增加值93亿元，农民人均纯收15965元，对比去年同期分别增长3.1%、3%、16%。祁阳县全年实现国内生产总值194.3亿元，比上年增长9.5%。其中，第产业增加值37.4亿元，增长2.9%；第二产业增加值75.4亿元，增长10.7%；第三产业增加值81.5亿元，增长11.4%。

2013年，醴陵市、汨罗市、永兴县等三个县市特色制造产业分别实现规模工业增加值166亿元、115.2亿元、127亿元，增速分别达到16.9%、18.6%、13.4%，高于全省规模工业增速5.3、7.2、1.8个百分点。特色制造产业分别实现税收7.45亿元、8.6亿元、5.1亿元，占全部税收的43.7%、65.5%、42.4%；新增就业6424人、1325人、5200人，占全县市新增就业人数的61.3%、47%、86%。在特色产业的带动下，2013年，醴陵市、汨罗市、永兴县的GDP增速分别达到12.5%、11.1%、11.5%，高于全省2.4、1、1.4个百分点。

2013年，新宁县、凤凰县、新化县、韶山市入选第轮特色县域经济文化旅游产业重点县。在重点县建设的带动下，四个重点县立足旅游放大特色，建设成效显著：推动了经济增长，带动了财政增收，增加了就业。2013年文化旅游产业重点县旅游总收入占GDP的比重平均达到51.63%，比2012年提高3.94个百分点，实现税收5.88亿元，增长26.42%，共新增就业人数1836人。在当前国内外经济下行压力加大的困难形势下，重点县GDP、地方财政收入等县域经济发展指标仍取得明显增长：4个重点县平均GDP增长率达到14.4%，高出全省平均水平3.1个百分点；平均地方财政收入增长率达到22.22%，高出全省平均水平8.67个百分点；平均地方税收收入增长率达20.42%，高出全省平均水平3.58个百分点。旅游项目的实施，也为各重点县当地农民增收带来了明显效益，4个重点县2013年平均农民人均纯收入增长率达到30.72%，高于全省平均水平18.22个百分点。

二、湖南省县域经济发展存在的问题

（一）增长方式逐转但产业结构相对落后

目前，湖南省县域三次产业结构比为25.3：39.3：35.4，一次产业比重仍然过大，二三产业比重小非农产业比重低于中部地区平均水平近8个百分点，产业结构调整步子不快，产业结构层次仍偏低。县域经济大部分以农业经济为主，三产结构中农业产值比重较大，农业人口众多，农业发展缺少龙头企业，有的县农业比重甚至超过了50%。显然，产业结构单现象严重，一业独大，一方面对其他产业发展不利，另一方面自身发展也有周期性，波动性。受利益驱动的影响，大量的劳动力、资金、土地等生产要素纷纷向大中城市集中，导致县域发展产业缺乏必要的要素资源支撑。

（二）经济转型发展中重GDP导向，经济社会发展失调

在我国，衡量县域经济发展水平的指标主要有县域GDP、县域财政收入、工业总产值和增加值、固定资产投资及其增速等。一些地方政府在发展县域经济过程中，往往会依据这些评价指标，以招商引资和重点项目投资为工作重心。结果导致尽管GDP增长了、财政收入增加了，可是资源和环境状况持续恶化，县域内居民非但没有享受到经济发展带来的成果，反而为环境污染等所困扰，各种民生问题也较为突出。

三、基于主体功能区定位的湖南特色县域经济发展的对策

《湖南省主体功能区规划》在对全省国土空间进行综合评价的基础上，以县级行政区为基本单元，将全省122个县市区划分为重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区三类主体功能区。根据湖南省主体功能区定位，全省I22个县市应当遵循各自的功能定位，来进行空间开发和经济发展，具体构想如下：

（一）发展思路立足区域资源禀赋、现实基础、主体功能定位和发展潜力，坚持“两型”引领，明确优势特色产业发展重点，优化产业发展空间布局，规范开发秩序，提高资源配置效率，努力构建区域布局合理、功能定位清晰、人与自然和谐相处的空间开发格局，实现县域经济全面协调可持续发展。

（二）发展原则

1.坚持开发与保护并举

根据主体功能定位，确定区域发展的方针，重在合理开发利用和保护资源、保护环境。禁止开发区域，要以生态修复和环境保护为首要任务。限制开发区域，要实行保护优先，合理开发。优化开发和重点开发区域，也要注意加强生态环境保护。各类区域都要在保护好资源环境的前提下，增强自我发展能力，促进科学发展。

2.坚持利用市场机制与加强政府调节相结合

充分发挥市场配置资源的基础性作用，重点开发、优化开发区域主体功能的形成，主要依靠市场调节，政府综合运用经济和法律手段，引导市场主体合理开发。禁止开发、限制开发区域，更多地体现国家战略意图，政府应完善法律法规和区域政策，合理配置公共资源。

3.坚持以“以人为本”为出发点

主体功能分区后，限制和禁止开发区须严控开发项目，并投入大量资金治理和保护环境，有些区域甚至须放弃已形成的工业规模，转向发展旅游、三产等见效慢、经济效益和规模不如工业的产业。这使得限制和禁止开发区的发展压力更为巨大。为保证这些区域的居民也能够享受发展的成果，弥补其放弃工业开发的代价，就要健全财政转移支付体系，增加体现基本公共服务均等化目标的一般性转移支付规模，改变“多缴税、多返还”的税收返还制度缺陷，以充分考虑限制开发、禁止开发区域的特殊因素，缩小地区财力差距

。4.落实“五个统筹”

推进形成主体功能区，必须把提高全体人民的生活质量、增强可持续发展能力作为基本准则，尊重自然、保护自然，强化科学开发理念，根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容，根据资源环境中的“短板”确定可承载人口规模、经济规模以及适宜的产业结构，合理控制开发强度，集约节约利用建设空间，提高空间利用效率。

（三）发展重点

在湖南原有经济分区基础上，赋予并凸显各区域适合的主体功能，完善湖南区域发展总体布局的新构架，可确立长株潭核心工业区，湘南林矿区，洞庭湖农业、水产区，湘中城乡统筹发展区和湘西旅游农林综合区五大功能区的总体布局。其中，长株潭核心工业区在强化生态格局、湘江治理和保障耕地的原则下，可着力打造先进制造业、高新技术产业、现代生产性服务业、特色产业集群。湘南林矿区大多区域须发展生态产业、农林加工、旅游休闲等行业；一些区域如郴州则需合理利用林业、矿业资源，承接沿海等地的产业转移。洞庭湖农业、水产区可推进农业产业化和循环经济，发展水产养殖、畜牧以及旅游休闲生态农业。湘中城乡统筹区应同时发展城乡，带动地区产值增长和资源合理利用，适当发展特色产业。湘西旅游农林综合区在保护基本农田和环境的基础上，进一步发展优势农业、生态旅游产业和相关第三产业、农副产品加工业。

（四）发展对策

1.转变观念认识

加强县域经济发展的组织领导，各级政府应成立经济建设领导小组，专门负责县域内的经济建设，理顺管理体制。设计政府绩效评价指标体系要与不同主体功能区的发展战略和面临的主要问题结合起来统筹考虑。因此，对重点开发地块政府的绩效评价，重点是对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；对限制开发地块的政府的绩效评价，要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发地块政府的绩效评价，主要评价生态建设和环境保护。

2.完善相关财政政策

根据对湖南区域主体功能的初步构想，应健全相应的财政政策，针对工业区、农业区、林矿业区和生态区出台有针对性的财政政策。

（1）对工业区的财税政策建议。通过税收优惠、提供园区基础设施建设项目贷款贴息资金、低息贷款等方式重点支持优势产业发展和重点园区建设。综合运用中央和省批准的各项财税政策，引导淘汰一批高耗能、高污染的企业，激励龙头企业的技术改造；设立长株潭中小企业信用担保基金和创业投资引导基金，制定相应所得税税收优惠政策，激励中小企业进行人力资源开发。考虑建立环保专项基金。

（2）对林矿业区的财税政策建议。为林矿区发展提供必要的公共产品；建立支持林业发展的配套政策；完善对林农的补贴政策；实施对林区的转移支付制度；对于资源型经济结构县市，在科学准确确定主体功能区前提下，给予地方有序、渐进开发权利，实现保护和发展兼顾的目的。

（3）对农业区的财税政策建议。继续加大对农田基本建设资金投入，打造高产稳产粮食核心产区；做好农业与加工业、流通领域的对接，加大对农产品加工、购销流通、都市休闲、生态品牌龙头企业的支持力度；通过农业新技术试验示范和推广工程，加快农作物品种换代以及科技能人牵动工程，健全农业技术推广、农产品检测认证、动物防疫和植物病虫害防治等农业技术支持体系；加强对农业区域新农村建设的财税政策支持。

（4）对生态区的财税政策建议。建立生态补偿机制，将对生态区域的特殊政策待遇稳定到制度层面上，通过财政转移支付方式确保其人均可用财力达到湖南省平均水平；通过完善地区横向转移支付制度，将长株潭等工业区域经济发展成果部分用于补偿生态区域，用作这些区域的生态维护和建设之用；积极拓宽生态补偿资金渠道，增加财政转移支付和专项基金，用于生态保护区域为保护生态环境而放弃工业发展所承担的机会成本予以补偿。

3.优化县域投资环境，建立完善的社会化服务体系

县域经济的发展，从长远来看，应构建现代化、立体式、开放型、畅通高效的基础设施网络。政府应制定各种优惠政策，如人才激励政策、税收优惠政策等，创建优越的县域经济发展的政策环境，以各种软、硬环境的优化为县域经济的发展提供良好的内外部环境。在优化县域投资环境的过程中，应建立完善的社会化服务体系。完善的社会化服务体系是促进县域经济快速发展的组织保证与前提。县域经济的发展，要求建立与之相适应的多功能、多层次、全方位的社会化服务体系，包括高新技术推广与改造体系、现代化的市场信息网络体系、畅通的金融渠道体系以及产品标准质量体系等。

参考文献：

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[3]湖南省统计局，湖南省2013年统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2013.

[4]湖南省发展和改革委员会：湖南省主体功能区规划[EB/O1].http：//www.hnfgw.gov.cn/siteZXGH/36039.htm1.2012.12.27