日本高速公路投融资体制改革分析与启示

李妹柔 田楠楠

摘 要 面对中共十八届三中全会对投融资体制改革的要求以及我国高速公路建设项目投融资形势的变化，为适应高速公路建设发展的需要，亟须对我国高速公路建设投融资体制进行改革。本文归纳分析了日本的高速公路投融资改革的背景、历程以及内容等，对我国高速公路建设投融资体制的改革提出了建议，为我国高速公路投融资改革方案的制定提供了借鉴启示。

关键词 高速公路；投融资改革；私营化改革

一、我国高速公路投融资体制改革的必要性

1、高速公路建设投融资难度显著增大

在宏观经济增长趋缓、投融资形势日趋紧迫的条件下，高速公路建设资金筹集更加困难，建设任务艰巨与资金供给紧张之间的矛盾更加突出。与此同时，高速公路建设项目造价却大幅上升，更多地向经济发展水平较低的地区推进，而交通量增长缓慢，偿还贷款难度显著增加。由于建设成本和难度不断加大，且预期交通量较小，经济效益较差，社会投资建设高速公路的积极性下降，高速公路建设吸引社会资本的难度明显增加。

2、高速公路建设投融资模式日趋市场化与多元化

受到高速公路投融资压力增大的影响，各地探索创新投融资方式。投融资方式多元化日益发展，伴随而来建设组织方式和项目管理模式的多样化，BOT、BT、代建、设计施工总承包等新型建设管理模式不断出现。高速公路建设相关主体不断增多，各主体的职责定位及相互之间的关系日趋复杂，对完善高速公路建设管理体制机制提出了更高要求。

二、日本高速公路建设投融资改革情况

1、改革背景

日本是当今世界拥有最先进综合交通系统的国家之一。它的第一条高速公路于1963年通车，比中国提早了20余年。二战以后，日本集中力量发展煤、电、钢铁等基础工业，但当时的高速公路基础设施相当薄弱，成为制约工业化发展的瓶颈。1956 年，日本制定了《道路公团法》，由政府依法投资成立了日本道路公团。日本道路公团以融资、建设和管理收费高速公路为其主要业务，它是具有中央集权性质的半民半官的特殊法人，属于国家特许经营公司，这种“政府控制下的市场运作”成为该时期日本高速高速公路建设的重要特征。

日本道路公团能够有效地筹集资本，且资本回收期短，形成良性循环，显著促进了日本高速公路的发展。然而，进入20世纪80年代之后，由于日本道路公团的官僚色彩过于强烈， 导致其出现了一系列问题，包括：（1）建设资金充裕导致高速公路的过度建设；（2）道路公团外部关联企业与子公司的业务垄断；（3）公团内部财务不透明，亏损严重，贪污腐败现象频发。

2、改革内容

为了解决道路公团这种特殊事业法人在投融资过程中的效率低下与贪污腐败等问题，日本于2005年进行了道路公团民营化的改革（林家彬，2008），改革的内容包括：（1）高速公路产权和经营权分离。设立 “日本高速高速公路资产持有及债务偿还机构”（简称“机构”）代表日本政府负责持有高速公路资产，并偿还债务。设立6家特许经营公司，新建收费高速公路需经“机构”同意，由特许公司负责项目初始融资，融资过程中需要有机构进行担保；然后由特许公司公开招标建设，并负责施工质量的监管。（2）特许经营公司的特殊盈利方式。项目竣工后，特许公司将高速公路资产移交给“机构”，向机构“租用”高速公路资产，正式进入运营管理期。此期间特许公司负责收取通行费，收费年限由原来的30年延长为45年，并且负责高速公路的日常运营、维修、保养等工作。由于高速公路资产是向“机构”租用的，特许公司需向机构缴纳租金，租金的来源即为通行费减去日常运营维护费用，因此日本的特许经营公司不能通过收取通行费直接获利，它们的盈利主要来自于两个渠道：一是，尽量减少高速公路日常运营养护成本，通常通过公司的技术创新和提高效率来实现。二是，可通过服务区经营、沿线广告、信息服务等方面获得利润。

三、分析与建议

日本是发达国家的典型代表，在高速公路投融资体制改革和道路建设方面也走在世界各国前列。由于我国国情不同，不能照搬其改革措施与经验。但是，总体来说，日本在投融资改革上的做法还是有一些做法值得我们学习与借鉴，并结合我国国情加以利用的，具体可以归纳为如下几点：

1、政府提供担保，降低私人投资者风险

由于高速公路建设资金庞大，私人投资者参与高速公路建设将面临较高的风险。为了确保私人投资者的利益，政府可为私人投资者的银行贷款提供部分风险担保，帮助投资者解决后顾之忧，这样将大大增加吸收民营资本的可能性。

2、延长收费期限，提高投资者收益

我国的经营性高速公路收费年限为25年，政府还贷高速公路的收费年限为20年，而日本道路公团改革后，高速公路的收费年限由原来的30年延长为45年，近乎我国的一倍。近年来，我国高速公路收费环境紧张，社会公众认为高速公路收费费用过高，为了平衡公众与投资者的利益，可以借鉴国外高速公路的经验，考虑延长收费期限，并适当降低收费标准，或采用动态定价的收费方式，保证投资者的利益不受损伤。

3、增加其他盈利渠道，激发投资者兴趣

通过收取通行费来获利是包括我国在内的绝大部分国家高速公路盈利的主要模式。如前所述，通行费用的制定以及收费年限的规定都受到一些客观因素的约束，往往成为制约私人投资者参与的主要障碍。日本经过道路公团民营化改革后，特许公司通过服务区经营、沿线广告、信息服务等高速公路周边服务盈利。对于我国而言，也可考虑借鉴日本的经验，进一步扩宽投资者的高速公路运营方式以及盈利渠道。

4、高速公路产权和经营权分离

我国高速公路产权归国家所有，非经营性高速公路以及大部分经营性高速公路的经营权也由政府相关部门或事业单位所有。某些政府单位或事业单位法人既是运动员，也是裁判员，职责不清，权限不清。因而借鉴日本道路公团民营化改革的经验，将高速公路产权与经营权相分离，或者将产权与建设权、建设权与经营权相分离，能够大大提高项目建设的专业化和市场化程度，也是未来发展的趋势和方向。

参考文献：

[1]林家彬.日本的特殊法人改革——日本道路公团的案例解析.经济社会体制比较， 2008：3

[2]刘慧敏，盛昭瀚，曹启龙.发达国家高速公路投融资体制改革分析与借鉴.现代经济探讨，2014：12