政府采购协议的发展及其对发展中国家的影响分析

杨雨露

摘 要 政府采购协议（GPA）是世界贸易组织（WTO）框架下的一个诸边协议，从GPA1979于1981年正式生效，此后政府采购协议经历了一系列的修改，最新一版的政府采购协议在2014年4月6日正式实施。本文主要关注修改版GPA能否真正促进发展中国家的经济增长并维护其利益，首先介绍政府采购协议的发展，然后讨论发展中国家不愿意加入该协议的原因，结合新版GPA中利于发展中国家的条款，分析新条款在鼓励发展中国家加入方面仍然存在的不足并提出一些修改建议。

关键词 政府采购协议；发展；发展中国家；不足

政府采购平均占一个国家每年国民生产总值的10%—15%，在国民经济中具有重要的作用。同时，政府采购是国际贸易市场中一个重要的组成部分。为了促进各国政府采购行为的透明、规范，并保证市场的竞争性，世界贸易组织（以下简称“WTO”）设立了政府采购协议，并建立了专门的政府采购委员会对协议的实施进行管理。GPA的发展历史早于WTO，从1979年东京回合被列入议题到如今经历了36年，期间进行了多次修改。修改的目的之一就是为了吸引更多的发展中国家加入到GPA中来，统一规范全球政府采购市场，优化全球资源配置。

一、政府采购协议发展概述

1、政府采购协议的概念和发展历史

政府采购协议（简称“GPA”）是WTO框架下的一项诸边协议，意味着WTO成员可以选择加入或不加入该协议。目前，共有15个WTO成员共43个国家加入这个协议，分别是亚美尼亚、加拿大、欧盟（共28个国家）、中国香港、冰岛、以色列、日本、韩国、列支敦士登、荷兰（包括阿鲁巴岛）、挪威、新加坡、瑞士、中国台北、美国。2015年6月15日，黑山共和国宣布认可新修改版政府采购协议，并将于七月份正式加如该协议中。另有包括中国在内的31个国家和4个国际组织处于GPA观察员地位，其中12个国家正在加入协议的过程中[1]。政府采购协议的根本目的是在加入协议的各成员方之间开放政府采购市场，使得各国政府在采购产品或服务时不局限于向本国生产厂商购买，而是建立一个公平公正透明的招投标平台，让符合条件的国外厂商和国内企业共同竞争，从而提高资源的使用效率，促进资源的全球配置。经过多轮的协商，GPA共开放了约1.7万亿美元的政府采购市场，取得了显著的成果。

最早关于政府采购问题的管理是在世界经济合作组织（OECD）进行的，直到1976年，政府采购被列为关贸总协定（GATT）中东京回合谈判的议题之一。第一份政府采购协议于1979年签订，并于1981年正式生效。1987年进行了一次修改，修改后的GPA于1988年生效。之后在乌拉圭回合谈判时成员国进一步扩大了GPA的采购范围和内容，最终在1994年4月15日在马拉喀什签订了一份新的政府采购协议GPA1994，也是第一份正式的使用时间最长的政府采购协议。乌拉圭回合谈判之后，GPA各方又继续进行协商，并最终于2011年结束协商，协商结果在2012年3月被采纳。但由于修改的协议需要被2/3以上的GPA成员接受，最终的最新版政府采购协议在2014年4月6日正式生效[1]。可以说，政府采购协议是伴随着WTO的成立而不断发展的，在WTO二十年的发展过程中，GPA不断成熟完善，不断增加新的适应全球贸易发展的条款，是WTO成立20周年以来一项重要的成就。

2、政府采购协议的作用

政府采购协议是WTO 四大诸边协议之一，为了加速开放成员国政府采购市场，为了保障政府采购的透明和公正，GPA规定了政府采购的非歧视性原则、信息公开透明、对发展中国家的例外原则、双重争端解决机制等方面的内容。在考虑到各国发展水平不平等的基础上，GPA对发展中国家制定差别化措施，给予一定限度的优惠和放宽，维护不同发展水平的国家和地区的利益。政府采购协议的作用，主要有以下几个方面：

（1）有利于形成公开透明的政府采购市场，增强采购市场的竞争性。无论是GPA1994还是新版政府采购协议，都是建立在同样的原则之上，即非歧视原则、透明原则、程序公正原则。如在最新版GPA第七条“意向采购通知”第一款中规定：“对每一项采购，采购实体必须在附件三中列出的适当的纸质或电子媒介中公开意向采购的通知。该媒介应该传播广泛并且至少在通知中的截止日期之内公众易于获取该信息。”通过一系列的机制建立一个公开透明的政府采购市场，减少原来采购市场上由特定企业垄断的局面，引入竞争机制，让政府采购市场运行更加顺畅。

（2）有利于发挥各国政府“理性消费者”的角色，提高财政效用，优化外汇结构。按照西方契约政府理论，政府应是纳税人的代理人，政府必须确保其从纳税人征税而形成的公共资金的价值。也就是说，政府在管理公共事务从事公共开支时必须是一个理性的消费者，不应该实行歧视政策[2]。建立了政府采购协议后，各国政府通过招标的方式选取最适合最实惠的厂商提供商品或服务，降低了之前为了支持国内产业而选用价高品质低的产品所造成的低效率。同时，当一国外汇储备过剩时，可以通过采购国外产品而平衡国际收支。

（3）有利于资源全球配置，加快国内过剩产能向外输出。签订协议的缔约方相互接受协议中规定的开放范围，本国的厂商也有机会向国外的政府或其他实体提供产品或服务，实现了资源在全球的流通配置，优化了资源的分配。同时，有的国家，尤其是发达国家，国内产能过剩时，企业可以通过投标的方式将过剩的产能输向国外，保持国内的产能平衡。

二、发展中国家与政府采购协议

虽然政府采购协议在保持采购透明度、信息公开、争端解决、对发展中国家的差异化措施方面做出了详细的规定，但加入到该协议中的国家以发达国家为主，许多发展中国家迟迟不肯签订该协议。以中国为例，中国在2001年入世，在入世前一些发达国家以加入GPA作为中国入世的条件，但是中国并没有立即加入到GPA的谈判中，而是直到2007年才正式启动加入GPA的谈判，并于2008年5月公布加入GPA的初步出价清单。

1、发展中国家不愿意加入GPA的原因分析

即使有优惠的措施和条件，发展中国家迟迟不愿加入到GPA，必定有自身发展的束缚，以及GPA中存在的不利于发展中国家的条款。

（1）加入GPA可能会威胁国内企业或有关产业。政府采购占各国GDP总量的10%-15%，在国家经济发展中占据着重要的地位，加上各国政府采购往往带有补贴的性质，如给予企业较高的价格等，若是开放这一市场给国外的企业，无疑对国内产业造成很大的冲击。发展中国家某些产业，如高科技行业等根本无法与国外企业竞争，所以一旦国外企业进入到国内，国内企业就面临着被淘汰的结局。另外，国内的一些幼稚产业和新兴产业应该受到国家的扶持和保护，而发展中国家加入到GPA之后，这些产业同样会面临来自发达国家企业的竞争，阻碍了国内产业的发展。

（2）发展中国家信息技术落后，信息安全防范能力差，开放市场后可能会威胁到国家信息安全。新修订的政府采购协议中考虑到了电子设备使用对GPA实施的影响并对相关条款做出了调整，同时在信息公开、投标等条款中明确指出电子媒体的运用，可见WTO鼓励各国使用电子化手段实现政府采购。而发展中国家电子化的基础建设落后，没有基于政府采购业务的统一的、网络化的信息管理系统，不仅造成了信息统计工作的滞后，而且使得采购信息共享几乎成为不可能。同时政府采购信息的开放意味着政府采购市场在全球领域的开放，将对国家信息安全、网络安全乃至经济安全提出新的挑战。

（3）发展中国家法律制度不完善，不能保障国内企业的利益。发展中国家国内法律制度不完善，当国外企业进入国内并对有关产业造成冲击时，国内没有法律削弱这类冲击或是紧急保障措施保护本国企业的利益。比如在本国供应商的价格超出国外供应商的价格百分比一定限度之内时，本国供应商可优先获得合同。如美国就给予国内供应商以10%—30%的价格优惠。

（4）开放政府采购市场可能会对国内脆弱的外汇储备体系造成打击，影响国际收支平衡。当一国外汇储备过剩时，若再向外输出产品或服务，则会增加过剩的储备；而当一国外汇储备短缺时，输入国外产品或服务又会使外汇储备更加减少。若是开放了政府采购市场，资本的输入输出也要相应的开放，给发展中国家原本脆弱的国际收支增加更多的风险和不确定性。

2、修改版GPA中对发展中国家有利的条款

GPA1994第5条中规定在实行该协议时“要考虑到发展中国家，尤其是最不发达国家在发展、金融、贸易上的需求”，最新的GPA对“特殊和差别对待条款（S&D）”有了新的阐释和改善。修改版GPA中针对发展中国家的条款为第5条，共10款，相比于GPA1994，其内容结构做出了调整，修改了部分细节，并且增加了新的内容。

（1）最惠国待遇。修改版GPA第5条第2款规定：“一旦发展中国家加入本协定，每一成员方应当立即向该国家的货物、服务及其供应商提供涵盖范围的最惠国待遇，该最惠国待遇已经由成员方根据附录I供给本协定的任何其他成员方；为了保持本协定下的适当平衡，上述规定受成员方与发展中国家之间经过协商达成的任何条件的限制”[3]。而在GPA1994中，关于最惠国待遇的条款受到两国双边谈判的制约，即双方需要通过协商限定最惠国待遇所包含的货物、服务或供应商的范围。但是在新版GPA下，最惠国条款包含一切附录一中的产品或服务。这对于发展中国家来说是一大利好。

（2）过渡性措施。修改版GPA第5条第3款中规定了发展中国家享有的4项过渡性措施权利，繁殖在实施GPA过程中发展中国家的经济利益受到较大损害。这4项措施分别为价格优惠、补偿、分阶段增加实体或部门和高于其永久性门槛价的门槛。以最后一项措施为例，门槛价的制定可以对低于门槛价的项目不开放国内市场，从而将更多的机会留个国内企业。比如在中国递交的初步出价清单中，中国政府开出的门槛价是：50万特别提款权以上的货物项目，400万特别提款权的服务项目和2亿特别提款权以上的工程项目。远远高于一般缔约方中央政府的13万特别提款权以上的货物项目和500万特别提款权以上的工程项目的门槛价。

（3）延迟履行义务。修改版GPA第5条第4款规定了发展中国家可以延迟实施出第4条1（b）以外的所有义务，最不发达国家可以延迟5年，其他发展中国家可以延迟不超过3年。在这一条件下，发展中国家甚至可以先进入其他成员方开放的政府采购市场，等到延迟期满后再开放自己的政府采购市场，先享受权利再履行义务，先适应政府采购市场的规则，再应对国外企业的进入，有充分的准备和适应时间，循序渐进地开放自己的市场。

三、政府采购协议吸引发展中国家仍然存在的不足以及修改建议

虽然新版的GPA相对于GPA1994对发展中国家的差别对待方面有了很大的进步，但是收到的效果却仍然有限，直接表现就是正式宣布加入GPA的发展中国家的数量并没有明显的增长。这说明发展中国家必然存在着自己的顾虑，而修订版GPA在解决发展中国家问题时仍然存在漏洞，或者新增的其他项条款中有不利于发展中国家的部分。

1、量化指标的缺乏给措施的实施带来不确定性。在GPA的S&D条款中，大部分的措施都没有量化的指标，使得措施的实施依靠的仅仅是双方的协商结果和自觉，给保障措施带来不确定性。比如修改版GPA第5条第1款中规定，“在协商加入以及实施和管理该协议时，各成员需要考虑到发展中国家和最不发达国家发展、金融、贸易的需求和状况，同时需要考虑国别差异”。但是该条款并没有具体说明发达国家应该考虑发展中国家的哪些具体方面，依据什么指标进行考虑，同时针对这些特别状况需要采取怎样的优惠措施。没有量化的指标，使得这一条款在执行时仍然需要依靠双方的谈判，然而发展中国家谈判方面向来处于劣势地位，所以保障措施能否落实仍然不确定。

针对这一不足，GPA需要给这些模糊的条款增加一些量化的指标作为限定，比如在考虑发展中国家情况时需要考虑人均国民收入（NI）、国际收支平衡表、外汇储备等指标，在发展中国家提出技术合作请求时发达国家需要在采购系统设计、防火墙、翻译系统方面给予帮助。