我军执行多样化军事任务的立法思考

何斌

摘 要：军队执行多样化军事任务，需要健全的法制作为保障。西方国家于此有科学、合理的法律体系，而我国的相关法律体系及制度不甚合理。因此，应该抓紧修改和完善《宪法》《国防法》及相关法律、军事法规和规章，并且有必要制定出一部专门的《军队执行多样化任务法》。

关键词：多样化军事任务;立法;立法原则

一、我国执行多样化军事任务立法的现状

我国制定了一系列有关军事及国防、军队和武装力量、武器装备和军事人员的的法律、法规，以及配套规章和规范性文件。

1.宪法。宪法是我国根本大法，对军队和国防建设亦具有最高效力。我国《宪法》第29条规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”此条明确规定军队具有抵抗侵略和参加国家建设的双重职能，而此双重职能又必然会涉及到一系列保卫人民生命财产、避免国家建设遭受巨大损失的重要措施，这些措施恰恰是军队执行多样化军事任务的具体体现之所在。宪法第29条为我军规定的任务不是单一的而是多样的，因此，执行多样化军事任务是国家根本大法赋予军队的职责和使命。但是《宪法》对于规制多样化军事任务是有缺憾的，一是没对维和行动作出列举，二是《宪法》第29条没有涉及到我军的多种跨境或者赴海外执行任务方面的内容。

2.国防法。《国防法》是我国关于国防和武装力量建设的基本法律。《国防法》第8条规定：“中华人民共和国在对外军事关系中，维护世界和平，反对侵略扩张行为。”第22条第2款规定，中国人民解放军现役部队和预备役部队“必要时可以依照法律规定协助维护社会秩序。”第58条规定“现役军人应当发扬人民军队的优良传统，热爱人民，保卫人民，积极参加社会主义物质文明、精神文明建设，执行抢险救灾等任务。”由此可见，军队执行多样化军事任务与国防法关于军队主要任务的规定的基本精神相一致。但是《国防法》，对于军队执行多样化军事任务立法前瞻性还不够，缺乏一个统领军队执行多样化军事任务的条文。

3.法律。《国防动员法》、《戒严法》、《突发事件应对法》等法律构成了我国应对社会安全事件、自然灾害的法律体系。这一法律体系为军队执行多样化军事任务提供了明确的法律依据。例如，《国防动员法》第64条规定：“在全国或者部分省、自治区、直辖市实行特别措施，由国务院、中央军事委员会决定并组织实施;在省、自治区、直辖市范围内的部分地区实行特别措施，由国务院、中央军事委员会决定，由特别措施实施区域所在省、自治区、直辖市人民政府和同级军事机关组织实施。”《戒严法》第8条规定：“戒严任务由人民警察、人民武装警察执行，必要时，国务院可以向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出人民解放军协助执行戒严任务。”《突发事件应对法》第8条第2款规定：“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发性事件应对工作。”

4.军事法规、规章。军事法规、规章是军队行动的具体依据，我军历来重视军事法、规章建设。如我军《内务条令》将我军的任务规定为：“巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业。”《中国人民解放军警备条令》第67条将驻城市警备部队应执行的警备任务规定为四个方面：“担负临时警卫勤务;组织协调驻军参加有关活动;协助地方维护社会治安;上级赋予的其他勤务。”国务院、中央军委2005年6月7日公布的《军队参加抢险救灾条例》第2 条明确规定：“军队是抢险救灾的突击力量，执行国家赋予的抢险救灾任务是军队的重要使命”。这是我军执行抢险救灾任务的具体法规依据，使军队参加抢险救灾真正做到了有法可依、有章可循，对于更好地发挥军队在抢险救灾中的突击作用，与各种救灾力量协调配合，具有十分重要的意义。

二、外军执行多样化军事任务的立法情况

为确保各种军事行动都“师出有名、有法可依、有章可循”，世界各国都普遍重视执行多样化军事任务的立法。除美国、日本外，法国、英国、德国、俄罗斯、印度等国均已将非战争军事行动写入作战条令，并为军队参与非战争军事行动提供了明确的法律和制度保障。

1.执行多样化军事任务的法律法规层次分明，体系完备。如美军非战争军事行动涉及的领域众多，每一项行动均有较为完备的法律体系来保障其正确实施，形成了一套较完整的法律体系。其中，既有国会的授权立法，也有总统颁布的行政命令，还有国防部发布的具体行动纲领以及各军种颁布的相应条令条例。法国于2002年制定了《2003- 2008年军事规划法》，以确保其反恐有法可依，并于2005年在国民议会中通过新的反恐怖法案，以更有效地预防和打击恐怖主义。英国于2004年专门颁布了《非战争应急法案》，以保证非战争军事行动在具体执行过程中不违反法律，不发生不必要的侵害公民合法权利的情况。

2.执行多样化军事任务的力量构成及法定职能。外军高度重视军队执行多样化军事任务的建设与发展。目前外军在执行多样化军事任务力量的设计上包括两大类。一是明确某些部队在执行军事任务同时承担抢险救援等非战争军事任务。比如，印度军队相关条令规定，印军陆军各军区均指定一个至数个合成部队作为抢险救灾的应急机动部队，以便在第一时间甚至先于地方行政当局对灾难作出反应。二是通过军事组织法将社会专业力量纳入军队编制即直接依法规定某些部队为专业执行多样化任务部队。法国军事消防队是全国范围内的三支抢险救灾力量之一。根据法国军事组织法规定，军事消防队纳入军队建制，直属国防部，但由内政部委任的各市警察局局长负责调用。

3.执行多样化军事任务的指挥体系协调。如为能在严重自然灾害面前成功组织实施高效抢险救援行动，很多外军条令中都明确细化抢险救援的领导体制与指挥机制。例如美軍《联合作战纲要》中明确规定，抢险救灾行动在美国总统或国防部长的指令下在美国本土地区、美国在海外的领地或海外地区进行计划和实施。其中，国内行动的军事支援由美国北方总部、南方总部或太平洋总部负责，具体责任划分取决于事件的发生地点等。

三、完善我国军队执行多样化军事任务立法的思考

（一）立法原则

我们在对军队执行多样化军事任务进行立法时，首先要解决的问题就是为其确立科学的指导原则。笔者认为，在军队执行多样化军事任务立法方面应该确立以下基本原则。

1.必要性原则。动用军队执行多样化军事任务应该坚持以下标准：一是情况紧急，也就是出现了社会力量难以控制的局面非动用军队不可，否则将产生难弥补的损害;二是原义务机关能力穷尽，也就是说情况危急原义务机关在动用当地政府和社会力量，用尽所有的财力和人力都不能解决当时的危急状况时，才能够请求动用军队。

2.及时原则。对于动用军队执行多样化任务来说，一般都是情况危急，时间就是生命。所以进行军队执行多样任务的制度设计必须适应指挥体制、指挥方式、协同关系的新特点，优化结构、减少层次、提高效率，形成更科学、更合理的运行模式。

3.程序法定原则。军队执行多样化军事任务的审批、启动、指挥和保障等都必须严格遵守法定的程序。程序合法是依法治军在军队执行多样化军事任务领域的具体体现。多样化军事任务立法应健全程序制度，通过完备的程序制度来指导和规范多样化军事任务依法进行，保证依法治军方针落到实处。

（二）立法路径

笔者在文章的第一部分已经指出我国规范军队执行多样化军事任务的法律体系由宪法、法律和军事法规规章组成。因此，进行军队执行多样化军事任务立法的完善，必然就要对现行的宪法、法律和军事法规规章中涉及军队执行多样化军事任务的内容进行完善。而矛头首先就应当指向《宪法》第29条。《宪法》第29条规定，武装力量的主要任务是巩固国防、抵抗侵略和参加国家建设事业。这些原则性的规定不能完全适应军队执行多样化军事任务的需要，因此，应当对宪法进行补充和完善，对军队完成多样化军事任务予以明确规定。于《国防法》层面亦是如此，改造的思路可以采取列举和概括相结合的立法模式对军队执行多样化军事任务进行明确规定。至于在军事法规和军事规章方面，则应该对具体的军事任务进行相应的立法。例如，目前我们针对联合国维和行动、国际人道主义救援、反恐维稳、联合军演、外层空间活动等领域的多样化军事任务，就可以制定相应的法规和条例。这个层面的立法应该讲求操作性，也就是说相关的规定能直接指导相应军事任务的开展。当然，笔者认为当前对军队执行多样化军事任务进行立法完善最迫切就是制定一部有关军队执行多样化军事任务的专门性法律。

（三） 制定专门《军队执行多样化军事任务法》的设想

它的内容应该介于《宪法》《国防法》以及具体的军事法规规章之间的。具体而言，《军队执行多样化军事任务法》应该包含以下内容：（1）组织制度。包括任务、职责、决策权、指挥权和特别任务分队的组建等。（2）联训联演制度。着眼多样化军事任务需要，应该从制度上保证联训联演工作的规范化和常态化。（3）群众工作制度。军队执行多样化军事任务之前、之中、之后都有可能涉及群众工作。（4）综合保障制度。后勤、装备方面的保障。（5）程序制度，主要包括动用军队程序、军地协调程序、多样化军事任务的撤销程序等。（6）奖惩制度。（7）国际合作制度。对于军队参加联合国维和行动、国际人道主义救援、反恐维稳、联合军演、外层空间活动等领域的多样化军事任务都必然涉及到国际合作问题。

参考文献：

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