论民族地区矿产资源开发生态补偿机制法律建构

杨炼

摘要：随着对民族地区矿产资源开发力度的不断增强，带来的生态问题也越来越严重，矿产资源的开发利用并没有给民族地区同步带来经济、社会和生态效益的增长。究其原因，与我国民族地区矿产资源开发利用利益补偿机制不完善有密切关系。需要通过强化矿产资源立法，完善矿产资源生态补偿制度；引入市场机制理念，完善矿产资源产权制度；引入生态补偿理念，改造矿产资源开发税费制度完善我国矿产资源开发中生态补偿机制。

关键词：民族地区；矿产资源开发；利益补偿

中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：16723198（2015）04015302

对自然资源的开发利用是人类社会发展的前提和基础，自进入工业革命之后，随着对自然资源的大规模开发利用，人类对自然界的破坏及带来的后果也越来越严峻，人与自然间的矛盾越来越尖锐，并由此带来了一系列自然、生态和社会问题。我国少数民族地区是自然资源富集区，拥有丰富多样的矿产资源，但同时也往往是生态环境比较脆弱的地区，随着对民族地区矿产资源开发力度的不断增强，带来的生态问题也越来越严重，与之形成对比的是民族地区的贫困程度依然较高，矿产资源的开发利用并没有给民族地区同步带来经济、社会和生态效益的增长。究其原因，与我国民族地区矿产资源开发生态补偿机制不完善有密切关系。党的十八届四中全会《决定》指出，“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”，建构有效的矿产资源生态补偿法律机制是实现民族地区经济、社会和生态文明和谐发展的重要途径。

1民族地区矿产资源开发生态补偿的制度缺陷

1.1矿产资源补偿法律制度缺陷

经过近二十年的发展，我国已经基本形成了以《矿产资源法》为核心的，涵盖行政法规、部门规章和地方性法规在内的矿产资源法律体系，其中《矿产资源法》（1996年修订）在矿产资源法律体系中处于核心地位，确立了矿产资源开发的基本原则、矿产资源的勘查、开采、法律责任等基本制度，在矿产资源补偿制度方面，明确提出了探矿权、采矿权有偿取得制度。尽管已经基本建立的比较完整的矿产资源法律体系，但矿产资源法律体系仍然存在诸多缺陷和不足，一是矿产资源开发生态补偿立法分散，且缺乏强制性规定，不能有效指导实践操作。在生态补偿制度的实体规则和程序规范上都存在着明显的缺陷，比如实体性规定不明确，生态补偿法律保障措施不力。二是矿产资源管理部门之间权限不清，职能分工相互冲突，缺乏相应的协调机制。目前我国国土资源部门、环境保护部门、水利部门、林业部门等几个部门同时对矿产资源开发生态补偿拥有管理权限，但各个部门之间分工不明，职能责任存在重复交叉的问题。三是矿产资源法律责任的设置不科学。法律责任不仅仅是法律制定中的技术性问题，更涉及到法律实施的有效性，是法律制度能否真正发挥作用的条件。从矿产资源法律责任的设置来看，侧重于行政法律责任，且在行政法律责任执行过程中存在程序不规范，缺乏监督的不足，违反矿产资源法的民事法律责任较单一，不足以赔偿生态环境损失，在刑事责任的设置上也存在构成要件不明确，刑罚设置不合理等缺陷。

1.2矿产资源产权制度缺陷

合理的产权安排对有效配置资源和提高资源利用效益有显著的影响，一个有效的产权制度是产权清晰界定且产权可以自由转让。市场经济是法治经济，产权制度是否科学、合理、明晰是评价一个国家市场经济是否成熟的重要指标，党的十八届四中全会《决定》提出要建立健全自然资源产权法律制度，从实践来看，我国矿产资源产权制度还不够成熟，资源配置效率低下，特别是在因矿产资源开发带来的生态补偿问题上制度设计乏力。具体表现为：一是作为矿产资源所有权主体的国家被虚化。我国《宪法》和《矿产资源法》都规定了国家为矿产资源所有权的主体，但国家是一个抽象的、不清晰的集合体，是一种虚化的国家主权者。在实践中，矿产资源产权主体虚置的现象导致矿产资源事实上被置于公共领域，对矿产资源的私挖滥采和掠夺性开挖由此产生，国家作为矿产资源所有者的合法权益难以得到充分保障。二是矿产资源有偿取得制度不完善。尽管我国已经初步建立起了矿产资源使用权有偿取得制度，但通过政府部门审批和无偿授予等计划经济的方式仍然是取得矿产开采权的主要形式。这种计划经济的资源划拨模式导致矿产资源开采者缺乏珍惜自然资源的内在动力，造成自然资源的浪费。三是矿产资源勘探开采后的收益分配制度不合理。尽管国家为矿产资源所有权主体，但国家对矿产资源所有权在经济上的实现主要是通过资源税、矿产资源补偿费等来实现的，对矿产资源禀赋地的地方政府和居民的收益分配不够，地方政府和居民在矿产资源开发中获得的收益难以有效补偿因资源开发带来的生态破坏，割裂了资源地经济发展和自然资源优势的相关性，不利于生态保护的可持续发展。

1.3矿产资源税费制度缺陷

根据法律规定，目前与矿产资源有关的税费主要包括资源税、矿产资源补偿费、矿区使用费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款。2011年修改后的《中华人民共和国资源税暂行条例》《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》改变了过去单一的“从量计征”，增加了从价定率的资源税计征办法，对原油、天然气由从量改为从价定率计征，按5%税率征收，还调整了焦煤和稀土矿的资源税税额标准，凸显了资源税体现国有矿产资源有偿使用的性质。但煤炭仍“从量计征”，有色金属行业的调整力度也有限。我国从1994年4月1日起征收矿产资源补偿费，根据规定，矿产资源补偿费70%用于矿产勘查支出，20%用于矿产资源保护支出，10%用于矿产资源补偿费征收部门经费补助，矿产资源补偿费的使用对象为具有地质勘查或同类资质的企事业单位、独立矿山企业和矿产资源补偿费征收部门。尽管《矿产资源法》明确规定了“有偿取得制度”，但从《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》等规章的规定来看，探矿权价款和采矿权价款有偿取得的立法出发点是为了收回勘探开采的成本，对于因矿产资源开采而造成的生态损失并没有计入成本，没有真正体现资源的价值。较低的税费征收水平导致国家对矿产资源的资源利益沦为资源开发者和投资商的高额利润，民族地区不仅被剥夺了资源收益，还要被迫承担由此带来的高昂的修复生态环境成本。

2民族地区矿产资源开发生态补偿法律机制的构建

2.1强化矿产资源立法，完善矿产资源生态补偿制度

首先要健全矿产资源法律体系。《矿产资源法》是矿产资源领域的基本法律，要通过修改《矿产资源法》进一步明确生态补偿，将生态补偿作为矿产资源法的一个重要制度确立下来，并通过专门性的矿产资源开发补偿规范性文件整合分散的矿产资源生态法律规范，并根据各地的实际情况制定具有各自特色的矿产资源开发生态补偿地方性法规。其次是完善矿产资源管理体制机制。我国矿产资源管理部门之间存在条条分割和条块分割的现象，需要逐步完善管理体制，“改革生态执法体制，努力消除现阶段条块分割与部门职能交叉的弊端，实行垂直管理，以减少地方保护主义对生态执法的干预，彻底解决执法力度不够、监控力度偏软的问题”，推行矿产资源分类管控，健全协调机制，建立起统一的协调管理机构。再次，是要完善矿产资源法律责任体系。要完善多元化的矿产资源法律责任体系，要规范矿产资源行政法律责任，完善行政法律责任执行程序、监督程序的内容，完善和丰富相关民事责任规定，进一步明晰刑事法律责任中的构成要件。

2.2引入市场机制理念，完善矿产资源产权制度

十八届三中全会《决定》指出，要使市场在资源配置中发挥决定性作用，这就需要理顺各种经济关系，明确各方的权利、责任和义务，通过市场和法治机制确立矿产资源的占有、处分、收益权利，给予地方政府一定的矿产资源管理权，建立多元化的矿产资源产权主体体系，充分调动地方积极性。其次，是建立起市场化的矿产资源有偿取得制度。可以参照国外经验，建立起符合我国国情的矿业权交易平台，制定严格的交易程序和规则，培育好社会化的矿业权评估机构，进一步完善以矿业权管理制度为核心的矿产资源有偿使用制度，规范矿业权市场有偿出让及交易的程序和税费征收办法，形成完备合理的矿产资源产权交易体系。再次，是要改革我国目前不合理的矿产资源收益分配体制。要重点理顺中央和地方矿产资源收益分配比例关系，加大地方政府的收益份额，将矿产开发收益更多地留给地方，避免出现“富饶的贫困现象”。完善矿产收益的支出和分配结构，特别是要注重向矿产资源开发地的基层倾斜。为构建制度化的矿区居民利益补偿机制，可以引入矿产资源开发中的环境损失评估制度、勘探开采听证制度以及损失补偿制度，保障矿区居民补偿收益与损失对等，以惠及当地居民利益，实现好可持续发展问题。

2.3引入生态补偿理念，改造矿产资源开发税费制度

要通过引入生态补偿的理念，对矿产资源开发税费制度的性质和功能进行重新定位，变矿产资源开发的耗竭补偿为生态损失补偿，实现合理开发资源、节约使用资源和保护生态环境的立法目的。具体来看，一是要扩展资源税的功能，增加生态价值补偿的功能。为此，需要扩大资源税的征收对象，将其扩充到全部矿产资源。提高征税标准，特别是对比较重要的矿产资源、具有稀缺性的矿产资源以及处于民族地区生态脆弱区的矿产资源要征以较高的税率。二是要借鉴国外有益经验，完善矿产资源补偿费制度。目前，大多数市场经济国家对矿产资源的开发均实行权利金制度，可以借鉴国外权利金制度的有益经验，统一矿产资源税费制度，适当提高征收标准，在可持续发展的前提下重新定位，使之体现矿产资源开发的外部成本和代际成本，在权利金分配中不仅要体现国家所有者财产权益，还要适当兼顾地方政府的积极性。三是健全探矿权、采矿权使用费与价款制度。鉴于我国长期对矿产资源的无序开采，致使生态环境遭到严重破坏和整体生态功能恶化，可提高探矿权、采矿权使用费，据研究，其增长数额可以达到目前征收额度的5～10倍，从而使国有矿产资源消耗补偿机制真正产生对企业的约束力。

参考文献

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