公共就业服务均等化及其实现路径

■ 张宏军 教授（河南科技学院 河南新乡 453000）

公共就业服务均等化的核心内涵

关于公共就业服务的均等化，目前尚无官方的界定，也没有精准的概念。1958年，国际劳工组织发布了第111号《消除歧视（就业与职业）公约》和第111号同名建议书，建议书要求合约国应为每个劳动者在就业方面提供平等的就业机会，并且具体规定了每个劳动者应在以下各方面享有平等的机会和待遇：“获得职业指导和安置服务；根据个人适合的情况获得自己选定的训练和职业；根据个人品格、经验、能力和勤奋获得提升；就业任期的保障；同工同酬；工作条件，包括工时、工休、工资照付的年假、职业安全和卫生措施以及与职业有关的社会保障等”。

结合国内外学者已有的研究，本文认为，公共就业服务均等化主要指政府为了促进就业和维护公平正义，运用“看得见的手”向全体社会成员提供均等的公共就业服务。具体而言，公共就业服务均等化主要包括以下三个方面的内容：一是全体社会成员享有的公共就业服务的权利均等；二是全体社会成员获得公共就业服务的机会均等；三是全体社会成员获得公共就业服务的结果均等。

我国实现公共就业服务均等化面临的问题

（一）公共就业服务财政投入不足

1.政府在公共就业服务上的财政投入总量不足。由于经济发展水平所限，我国在公共就业服务方面的支出与西方发达国家相比还有很大差距。从表1可以看出，2006-2012年，我国社会保障与就业财政总支出平均仅为财政总支出的11.28%，在比重最高的2009年，才仅为12.36%。而西方工业化国家在劳动力的社会保障方面非常慷慨，有数据表明，社会保障和就业平均财政支出占财政收入的30%-50%。如2008年的德国，在联邦预算总支出中，社会保障支出（养老金、劳动力市场和专项社会支出）占到近50%。

2.中央财政转移支付力度不够且欠发达地区财政投入明显不足。区域经济发展与地区公共服务的供给之间存在着显著的正相关关系，在其它因素既定的情况下，地区经济发展水平越高，提供公共服务的财政能力就越强。在目前财政体制下，各地的公共就业服务资金主要由地方政府财政支撑。由于区位及政策原因，东部地区与中西部地区的发展差距有进一步拉大的趋势。东部地区由于经济财力较强，对公共就业服务的财政投入力度较大，为职业介绍、职业指导和职业培训等提供了有力的资金支持，劳动力市场信息管理系统不断完善，大大提高了本地区公共就业服务的均等化水平。中西部地区由于经济发展水平所限，在公共就业服务方面的财政投入总量严重不足，服务水平低下，中介市场不发达，劳动力供求信息少，从而制约了公共就业服务均等化水平的提高。

（二）公共就业服务存在明显的区域差距

1.公共就业服务水平存在明显的区域差异。在公共就业服务体系建设方面，东部经济发达地区已经建立起省、市、县（区）三级公共就业服务机构，街道（乡镇）和社区（行政村）基本搭建了基层公共就业服务平台，有效缓解了本地区的就业压力。如上海地区，以增加就业机会、提升就业能力为目标，以公共就业服务机构为载体，根据求职能力的不同，提供分层次的就业服务，形成了“三级机构、四级网络”的工作架构。而经济欠发达的中西部地区，无论在公共就业服务政策的制定落实，还是公共就业服务信息系统建设以及从业人员素质等方面，与劳动力市场的实际需求仍存在较大差距。

2.公共就业服务支出存在明显的区域差距。从表2可以看出 2006-2012年我国各地区人均社会保障和就业财政支出的差距程度。地区最大值和最小值之间的极值差从2006年521.8元拉大到2012年的4100.5元，地区差距逐年拉大。从极值比

表1 2006-2012年我国社会保障和就业财政支出状况

表2 2006-2012年我国各地区社会保障和就业人均财政支出差异比较（单位：元）

资料来源：根据2007-2013年《中国劳动统计年鉴》整理。来看，2007-2012年的极值比相对于2006年有所下降，但比值仍然较大并且有进一步扩大的趋势。从全国社会保障和就业人均财政支出的平均值来看，由2006年的185.8元上升到2012年的923.3元，虽然增幅较大，但与世界其他国家的人均社会保障和就业支出相比还有相当差距。

（三）公共就业服务存在明显的城乡差距

1.城乡居民获得的公共就业服务机会不均等。城乡二元户籍管理制度和二元就业管理制度加剧了劳动力市场的分割，使农村居民难以获得与城市居民均等的公共就业服务的机会。随着城镇化建设的推进和农业产业结构的调整，大量农村剩余劳动力开始向城镇转移。根据国家统计局统计监测调查报告，2013年全国农民工总量达2.69亿人，其中外出务工劳动力1.66亿人，该年度接受过技能培训的农民工仅占32.7%，并且大多都是在输出地接受的技能培训，也就说外来务工的农村劳动力基本没有机会在输入地获得公共就业服务，严重侵害了农民工的就业权益。

2.城乡居民获得的公共就业服务资源不均等。按照《人力资源和社会保障部、财政部关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》要求，我国目前的做法是在省、市、县三级设立公共就业服务机构，为劳动者求职就业和用人单位招聘用工提供较为及时的供求信息。而在我国农村地区，县以下乡（镇）和社区（行政村）尚未设立基层公共就业服务平台，很多农村劳动保障事务站没有专门编制，面临着经费匮乏、人员素质不高、服务连续性差等困境，严重滞后于农村富余劳动力转移就业的需要。

我国实现公共就业服务均等化的基本思路

（一）明晰政府公共就业服务的财政责任

1.完善公共财政制度并加大对公共就业服务的财政投入。中央以及地方政府应加强预算执行管理，适度减少一般公共服务支出的比例，特别要严格控制“三公”经费预算规模，把政府财政更多地投向市场机制失灵的公共服务领域。在当前劳动力对就业服务的诉求日趋强烈的情况下，尤其要加大对再就业、社会保障等公共服务领域的投入，从而为建设和谐社会和实现社会的公平正义奠定物质基础。另外，要进一步完善财政监督制度，全方位推进财政预算监督体系建设。建立事前审核、事中监督、事后检查的财政监督运行机制，探索建立财政支出项目绩效评价制度和项目资金分配使用约束机制，确保公共财政资金能够有效地用于公共就业服务领域。

2.加大对经济欠发达地区公共就业服务的转移支付力度。转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段。在西方发达国家有比较完善和规范的转移支付制度。如美国在提出失业保险和就业服务制度的改革方案后，联邦政府向各州拨款90亿美元，支持各州政府扩大和完善公共就业服务。在我国经济欠发达地区，地方政府由于财力不足，对公共就业服务的资金投入远不能满足就业服务需要，严重影响了公共就业服务机构的服务水平和信息化水平。因此，中央政府应通过优化转移支出结构，加大中西部地区的财政转移支付力度，为劳动力输出较为集中的经济落后地区提供足够的资金支持。

（二）完善城乡统筹的公共就业服务保障体系

1.逐步建立城乡统筹的公共就业服务制度。第一，改革现有的二元户籍制度，打破劳动力市场的地区分割和城乡分割，消除排斥农村劳动力就业的各种保护性政策和规则，逐步形成区域性劳动力市场。第二，完善就业服务与就业管理制度。在公共就业服务过程中，通过建立城乡统筹的失业人员登记和免费就业服务制度、职业技能培训制度、公共就业服务统筹管理制度，使城乡登记失业人员得到免费职业介绍服务，使就业转失业人员和新生代农民工得到免费就业培训服务，从而使城乡劳动者获得均等的就业权益和就业保障。

2.建立城乡统筹的公共就业政策和服务网络。一是建立城乡统筹的公共就业服务政策，包括免费的基本公共就业服务和全社会统筹的社会保障，实现全体劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会均等和就业条件公平。二是建立城乡一体的公共就业服务网络，以公共就业服务机构为载体，将就业服务网络向农村延伸，建立完善省、市、县、乡（镇）、村五级公共就业服务网络，搭建城乡统筹的公共就业服务平台，逐渐形成城乡统筹、有效衔接的公共就业服务网络。

3.建立城乡统筹的弱势群体就业援助制度。对于在经济体制改革中经济和社会地位被双重弱势化的城市贫困群体以及农村弱势就业群体，建立特殊的就业援助制度，在就业和社会保障方面给予保护。可以从以下两个方面着手：一是建立弱势群体的就业承诺制度。对弱势就业群体、特殊困难户和零就业户等进行跟踪服务，通过免费职业介绍、免费技能培训，积极帮助其实现就业。二是建立完善社会保险制度及贫困家庭的救助制度，由政府购买或直接创造就业岗位，使贫困家庭成员能得到即时公益性岗位援助和社会救助。

（三）建立多元化的公共就业服务供给模式

公共管理理论的研究表明，政府、私营部门和非营利组织在供给公共就业服务方面都会出现“失灵”，所以公共就业服务的多元化供给是必然的发展趋势。20世纪70年代，西方发达国家普遍面临严峻的失业问题，澳大利亚、荷兰、英国等发达国家为降低失业率，对劳动力市场进行了一系列的改革，其中一项改革是政府由供给者转为监督者，把原来政府公共就业服务机构承担的部分职能“外包”给私营部门或非营利组织。实践表明，这种劳动力市场服务“外包”模式降低了政府供给就业服务的成本。目前，我国的公共就业服务还是以政府公共就业服务机构的垄断性供给为主，这种政府垄断性供给已无法满足公共就业服务多元化和多层次的需求。为了有效促进就业，可以借鉴西方发达国家公共就业服务改革的经验，通过引入市场机制，鼓励私营部门和各种社会组织参与公共就业服务。以就业服务需求为导向，通过财政补贴、政府购买、“外包”等方式，发挥私营部门和和各种社会组织在就业服务方面的优势，减少政府在公共就业领域的成本支出，提高公共就业服务的效率，形成政府主导、多方参与、优势互补的公共就业服务体系。

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