PPP模式在河北省基础设施建设中应用分析

于新茹　寇改红　陈　红



PPP模式在河北省基础设施建设中应用分析

于新茹1寇改红1陈红2

寇改红(1980.4-)，女，石家庄理工职业学院经济管理学院 讲师，研究生。研究方向：工商管理，世界经济。

陈红(1976.10-)，男，平安银行石家庄分行经济师，研究生。研究方向：金融市场。

摘要：在经济发展新常态下，河北省政府借助PPP模式，抓住在京津冀协同发展战略机遇，积极推广运用PPP模式。在实际运行中，河北省推广运用PPP刚刚起步，工作取得了一些进展，同时也存在一些现实困境，本文通过问题的分析，提出了相应的解决对策，希望对河北省PPP模式的在基础设施建设中的应用及进一步的发展起到借鉴作用。

关键词：PPP模式;基础设施建设;京津冀协同发展

PPP模式作为一种新的融资合作模式，近年来正以前所未有的关注度出现在我国新型城镇化建设的潮流中。2014年以来，国务院和发改委、财政部及各地方政府陆续出台一系列PPP文件，积极推动PPP模式在城市基础设施建设中的应用。河北省在京津冀协同发展的背景下，也在不断探索PPP模式的发展创新思路。

一、 推广PPP模式应用的重要意义

基础设施建设是河北省经济发展的重要支撑，关系着河北经济发展的全局。在经济整体进入新常态的大背景下，积极推进PPP融资模式、加快大项目的引进和实施，是河北省抓住京津冀协同发展战略机遇的重要途径。

随着大量基础设施建设的展开，目前河北面临巨大的公共投资需求。京津冀一体化对于河北来讲，首先就是补齐基础设施落后的短板。目前，河北的城镇化率仅为49.3%，不仅与北京和天津有较大差距，也低于全国平均水平。随着京津冀协同发展规划纲要的推进实施，这方面的投入将会是巨大的。此外，张家口与北京市联合申办冬奥会、唐山2016年举办世界园艺博览会等，也都需要进行大量的基础设施建设。但近年来河北省财政收入增幅放缓，而财政支出刚性增长，收支矛盾愈加尖锐。原有公共投资过于依赖财政投入，目前亟须建立规范、透明的投入机制。而PPP模式有利于吸引社会资本，可以形成多元化、可持续的资金投入机制。

二、河北省目前PPP模式应用现状

(一)工作进展

结合实际情况，河北省出台了《河北省关于推广政府和社会资本合作(PPP)的指导意见》，明确扶持政策，优化管理体制，健全相关机制，大力开展自主招商，积极引进战略投资者，进一步扩大项目增量，以PPP融资模式使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率、降低风险，加快项目开发进度。2015年2月27日，河北省财政厅专门成立了政府与社会资本合作PPP处，负责制定相关政策和构建PPP管理基本制度，为PPP各项工作提供坚实的组织保障。同时明确今后省财政厅在各类专项资金投放上，重点考虑优先支持PPP项目，以PPP模式加快和提高大项目建设速度和质量。对于已建成运营的项目，要运用PPP模式盘活存量资产，化解项目现有债务，创造更多现金流用于新项目建设。同时，河北省还建立了PPP开发性基金，发挥金融的引导和促进作用。

2015年5月，河北省首批推出了32个经过层层筛选的PPP重点项目，估算投资1330亿元。截至10月底，张家口市桥西区集中供热等7个项目已经签约落地，总投资101.15亿元；承德市双峰寺水库工程等6个项目完成意向签约，总投资170.48亿元；石家庄市正定新区综合管廊等7个项目正与社会资本磋商，总投资122.37亿元。其中，张家口和石家庄的两个项目均属于财政部首批PPP示范项目，其进展程度处于全国前列。在财政部征集第二批PPP示范项目过程中，河北上报了22个备选项目，最终有13个项目成功入选，总投资额902亿元。入选项目数量列全国第三位，总投资额列全国第二位。

(二)有待完善的问题

1.政府角色难以转变

在PPP模式下,政府的作用需得到明确,其角色要从原先项目的直接提供者转变为项目的参与者和监督者。对于项目的设计、建设、运营、维护等该由私人部门负责的工作,需放手让市场去做,不随便进行干预,而对于PPP项目整体规划、组织招标、监督等该有政府负责的工作要切实承担责任。而各地方政府普遍存在“越位”和“缺位”的现象。目前各级政府部门重视对私人部门的引资、重视基础设施的投资和建设工作,而忽视了对私人部门的监督。

2.私人部门由于资信问题融资存在障碍

相对于其他投资主体而言，私人部门在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷，使其在参与公共事业建设中处于不利地位。私人部门的融资困难，严重地制约了私人资本投资于公共事业项目。另外，PPP项目风险的分配难以达成一致。PPP模式在实际的应用中公共部门和私人部门往往就项目中风险的分配难以达成一致，大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本。

3.政策匮乏，缺乏实践“指挥棒”。

缺少结合河北省实际情况的操作办法、规范流程等具体文件，相关责任部门、机关开展工作主要依照中央文件，指导操作性差，开展工作无所适从。河北省石家庄市有正定新区综合管廊项目这一全国PPP示范项目，没有很好地总结案例和经验，并推广给各级政府作为工作学习和指导借鉴。

4.风险管理困难,风险分摊机制不完善

在PPP模式中,风险具有复杂性、阶段性等特征,无论是让政府公共部门还是私人部门承担过多的风险都会导致项目的失败。因此,最优的风险分担原则是由对风险最能应对和控制的一方来承担该风险。按照此原则,政府公共部门一般承担政治、法律等方面的风险,而私人部门承担建设、技术、运营等方面的风险。

但是从目前的实际情况来看,一些地方政府为了吸引私人资本,存在对PPP项目给予过多承诺,甚至低估一些市场风险的现象。

三、河北省基础设施采用PPP模式的政策建议

1.转变政府职能，加强监管力度

政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督指导以及合作者的角色。

结合河北省的实际情况,一是可考虑建立专业监管为主、社会监督为辅的监督管理机制。所谓专业监管为主是指针对公用事业各个领域,如水、电等,分别建立一个统一监管机构。而社会监督为辅是指建立各个领域的消费者组织,他们独立于社会监管机构与私人运营部门之外,只代表消费者的利益。二是对基础设施PPP项目从设计、建设到运营等各个阶段制定不同的监督管理依据和措施,实行全过程监督管理。三是要注重对质量、环境、服务水平等社会公益性方面的监督管理,提升私人部门的社会意识与责任感。四是采取事前监督和事后监管相结合的形式,提高监督管理的效率。

2. 建立合理的风险分担机制

风险分担是PPP模式的核心环节,是项目能否成功最主要的因素。在PPP项目中,政府公共部门作为社会公共利益的代表,其参与项目的出发点最主要是为了维护公共利益,其次是资金的使用效率与资源的配置效率。对私人部门来说,其之所以参与项目目的是为了追求一定的资金回报,因此资金回报率和资金的投资安全是其风险分担所最关注的。而PPP项目风险的阶段性、复杂性等特征决定了无论是政府部门还是私人部门承担过多的风险都会导致项目的失败,因此需要在政府部门与私人部门之间建立合理的风险分担机制。

3.发挥中介咨询机构的专业能力

由于政府很难拥有项目实施所需的全部技能，如行业、财务、法律、金融、环境等多方面，因此在PPP项目的准备、采购和管理过程中，专业的中介咨询机构可以创造额外价值。

4.加强专业人才培养

PPP模式作为一个实践与理论相结合的领域,涉及法律、金融、财务、风险管理等多个领域的专业知识,有些项目甚至还涉及政治问题,因此需要一大批既有理论知识又有实践经验的复合型人才。而PPP模式在我国尚属新生事物,起步较晚、运行时间较短,缺乏相关的人才储备。因此,目前我国加强PPP管理能力建设的重点是重视人才的培养工作。考虑到河北省的实际情况,可采取以下措施:一是统一组织培训，加强理论学习。二是选拔一批人员到PPP模式先进国家或地区学习其先进理论和成功经验;三是加强PPP模式相关专业人才和管理技术的引进。(作者单位：1.石家庄理工职业学院；2.平安银行石家庄分行)

河北省社科联民生调研课题 课题编号：201501219

参考文献：

[1]王云峰，王丽琨. 借助PPP模式加快政府职能转变的对策研究——以石家庄为例[J].经济论坛,2015.07:133-137

[2]秦凤华.揭密北京地铁4号线PPP模式[J].中国投资,2007,09:104-107.

[3]亓霞,柯永健,王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学,2009，05:107-113.

[4]刘薇，PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015,01

[5]马威.我国基础设施采用PPP模式的研究与分析[D].财政部财政科学研究所，2014

作者简介：于新茹(1980.11-)，女，石家庄理工职业学院经济管理学院 讲师，研究生。研究方向：财务会计，财务管理。