村庄治理转型背景下村民自治制度的发展路径

摘 要：村民自治制度是我国农村为充分发扬民主而制定和实施的一种具有中国特色的制度设计。这一制度在我国经过三十多年的运行成效显著，但也存在一些问题。村民自治制度本身存在缺陷，制度规定不能满足农村的现实需求，制度运行中行政干预严重，农民对村民自治制度的理解不够。要根据客观实际不断完善村民自治制度，提升农民自治的组织意识，实现村民自治组织的内外系统的互动，加强对村民自治制度的理论研究，建立村民自治制度的长效机制。

关键词： 村民自治制度；村庄治理；困境；发展路径

中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）04-0046-06

一、问题的提出

村民自治是我国农民依法行使民主权利的基本形式，也是现阶段我国农村治理的根本方式。村民自治制度是在传统政府治理模式已经不适应我国农村发展的情况下，为了在我国农村更好地实现治理、体现民主而制定和实施的一种具有中国特色的制度设计。村民自治制度在我国经过三十多年的运行，推动了农村基层民主建设，促进了农村社会稳定、经济发展和文化繁荣。但随着我国社会的发展，特别是城镇化进程的推进，村民自治制度将失去原先赖以存在的社会基础，因此我国村庄治理必然要转型。

根据《中华人民共和国宪法》（2004年修订版，以下简称《宪法》）和《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修订版，以下简称《村委会组织法》）的规定，村民委员会（以下简称“村委会”）是基层群众性自治组织；村委会是村民自治的常设机构，村民自治以行政村为基本单位。其实，我国实施村民自治的基本单位有个发展变化的过程，最早是在一个自然村即广西宜州合寨村实施的；1987年通过的《村委会组织法（试行）》规定，村委会一般设在自然村（生产小队）；1993年起，国家为减少管理层级，统一将村委会设在行政村。而将村委会设在行政村，这给村民自治带来了困难：一是有的行政村比较大，包含几个自然村，人员居住分散、人际关系疏远；二是村委会性质虽然属于自治，但由于设在行政村，要承担大量的行政工作，难以保障其自治性。目前随着我国城镇化的发展，开始在合村并居基础上建立农村社区，而农村社区一般是几个甚至十几个自然村合并而成的。于是我国农村中的原始的自然村逐渐被农村社区所取代，随之我国村庄治理也进入转型期。

如果以新兴的农村社区为基本单位进行村民自治，由于社区规模大，社区干部将无力承担更多自治事务，同时，因村民相互不熟悉，社区干部选举也很难实现真正意义上的民主选举。刚刚出台的2015年中央一号文件中提到，“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。”[1]根据此文件，现在村民自治的基本单位可以是自然村（村民小组）、行政村，也可以是农村社区。而我国现行《宪法》和《村委会组织法》规定：村委会是基层群众性自治组织，是村民自治的常设机构。由此可见，在村民自治问题上，我国现有的法律制度和政策规定存在一些矛盾，这必然影响村民自治制度的实施。

在村庄治理转型背景下，要实现真正意义上的村民自治，必须对目前我国村民自治制度及运行成效、面临困境有清楚的了解，才能在此基础上使村民自治制度不断发展和完善，从而促进我国农村治理的现代化。

二、村民自治制度及运行成效

（一）村民自治制度的主要内容

我国目前还没有一部关于村民自治的专门法律（比如《村民自治法》），现今村民自治制度的法律依据主要是《宪法》、《村委会组织法》和一些地方性法规。我国现行《宪法》中确认了村民自治制度，并明确了村委会的性质、内设机构和职责等，是制定和实施村民自治制度的最根本的法律依据；《村委会组织法》规定了村委会的主旨、职能和内部人员构成等有关村民自治的各项具体规章制度，是我国实行村民自治的基本法律依据和制度规范。本文提到的村民自治制度主要是以《宪法》和《村委会组织法》为主的关于村民自治的有关法律条文和规章制度。

1.村民自治制度的主旨

村民自治制度的主旨：一是村委会是由村民直接选举产生，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；二是村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，即“四个民主”；三是乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。所以村民自治制度是让我国广大农民实现真正当家做主的一项基本自治制度。

2.村民自治制度的职能

村民自治制度的职能主要是指村民自治制度规定的村民自治组织所具有的自治协调功能，包括：办理本村的公益事业和公共事务，协助维护社会治安，协调解决民间纠纷；依法支持和组织村民发展各种形式的经济，促进农村生产建设和经济发展；管理本村集体所有的土地和其他财产，维护村民合法的权利和利益；教育村民履行法律规定的义务，关心和爱护公共财物，合理利用自然资源，保护和改善生态环境；协调村与村之间的团结互助，开展各种形式的精神文明建设等等。

3.村民自治组织的机构设置

根据村民自治制度的相关规定，村委会是由村民直接选举产生，是村民自治的常设机构；村委会由村委会主任、副主任和委员共3～7人组成；村委会主任、副主任和委员都由村民直接选举产生，任何个人或者组织不得委派、指定或者撤换村委会成员；村委会每届任期3年，届满应及时举行换届选举，可以连选连任；只要是本村年满18周岁的村民都有选举权和被选举权（依法被剥夺政治权利的人除外）；村委会成员如有空缺，可由村民会议或者村民代表会议进行补选；①村民自治组织还可以根据需要设立人民调节、治安保卫和公共卫生等委员会。

4.村民自治的民主管理监督

村委会实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，实行村务公开制度；建立村务监督委员会或机构；村委会成员及聘用人员，应接受对其履行职责情况的民主评议；村委会成员实行任期和离任经济责任审计；村委会或者村委会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任；村委会或乡镇政府不依法履行法定义务或干预属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正等。

5. 村民自治组织的内部角色

村民自治组织在运行过程中，内部形成了与村委会这一常设机构相关的角色：一是村民会议，是村民自治组织的最高决策机构，负责讨论和决定涉及全体村民利益的事务；二是村民代表会议，由村民选举具有较高素质和参与村务能力的代表组成，讨论决定由村民会议授权的事宜，代表村民行使自治权；三是村民小组，村民自治组织按照村民居住状况分设若干村民小组，是村民自治组织与村民之间联系的桥梁；四是村党支部，根据《村委会组织法》的规定村民自治是党领导下的自治活动。此外，村民自治组织内还设有村务监督委员会、村民小组会议等角色。

以上对村民自治制度的主要内容做了简要介绍。在理想状态下，村民自治制度会根据其主旨、职能，使内部各相关角色分工协作、各司其职，形成稳定而高效的自治制度体系，促进农村社会经济发展。

（二）村民自治制度运行成效

村民自治制度经过三十多年的运行成效显著，农民的民主意识不断增强，基层治理制度逐渐完善，顺应了农村社会政治民主发展的要求，产生了很大影响，并且引起了国外学者的关注。

1.农民的民主意识显著提高

村民自治制度开了具有中国特色基层民主之先河，打破了传统家族式的治理模式，使村民广泛参与到治理中来。《村委会组织法》明确规定了由村民民主选举产生的村委会代表村民利益，避免政府与农村基层管理的脱节；规定了村民小组会议制度，保障了村民参与村庄治理和公共事务决策的权利等等。这些法律规定目的是让基层农民直接行使民主权利，提升了农民的政治民主意识，切实保障了人民当家做主权利的充分行使。

2.农村基层治理制度逐渐完善

村民自治制度根据农村社会形势和民众需求，形成了较为完善的基层自治组织体系；赋予了农村社会公共生活空间，避免农村生活封闭化、个体化，让农民在进行个体生产的同时，也能够参与农村公共生活等，并为未来农村治理制度设计提供了理论基础。村民自治制度经过三十多年的治理实践和制度运行，现在已经基本形成了一套较为完善、有自身特色的农村基层治理制度。

3.促进了农村社会发展

在村民自治制度下，经过自治组织对村里各项生产和经营活动的组织安排，完善了农村生产基础设施，促进了农村经济的发展；避免了人民公社体制解体带来的乡村秩序混乱，维护了农村社会的稳定；通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，规范了基层农村干部和农民的行为，促进了农村各种社会关系的和谐。同时，村民自治制度在理顺农民的情绪、规范村务管理、解决农村各种难点问题和调动广大农民的生产积极性等方面也具有重要作用，促进了农村社会各方面的发展。

三、村民自治制度运行中的困境

（一）村民自治制度本身存在缺陷

村民自治制度虽然自实施以来不断完善，但在实际运行中也暴露出一些缺陷。首先，村民自治组织的本质是“自治”，不属于任何国家部门和机构。但《宪法》第一百一十一条却将村委会这种自治组织列入“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”这一章节中，并对村委会的内设机构、职责等做了具体规定，这显然对村委会在实践中创造性地发挥其自治功能、提高其工作效率是不利的。其次，在《村委会组织法》中，却包含了村民会议、村民代表会议、村民小组等与村委会相关的自治组织角色，有重视村委会、轻视其他组织角色、降低村民自治主体地位之嫌，在客观上易导致村民自治成为村委会自治。再次，村民自治的主体是村民，但村民自治制度中并没有明确规定具备怎样资格的村民才能成为自治主体。《村委会组织法》规定“年满18周岁的村民，不分……居住期限，都有选举权和被选举权。”因为“居住期限”问题使得在村委会选举中因选民资格界定不清导致问题重重。②此外，村民自治制度中还缺乏关于村民会议授权的程序、形式和内容，缺乏村民代表会议代表的推选和职责范围；规定乡镇政府对村委会的工作给予“指导、支持和帮助”，但具体如何做却没有明确具体的解释等，这些都还需要进一步完善。所以，村庄治理转型中要保证村民自治有法可依，必须明确村民自治的法律依据。

（二）制度规定不能满足农村的现实需求

在村庄治理转型期，农村的情况变化特别快，村民自治制度的修订完善又总是滞后于农村社会现实，不能满足农村的现实需求。首先，《村委会组织法》规定村民享有“四个民主”，其中包括“民主监督”。然而村基层“两委”在现实中掌握更多公共权力，却缺乏有效的监督和制约，使得村官滥用职权。那么，由谁来对村官实施监督和制约呢？首选的应该是由村民依照相关制度来实施。但目前村民自治制度中并没有相应的规定对村官实施监督和管理，致使很多情况下村民自治制度流于形式。其次，《村委会组织法》规定村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但在农村由于缺乏国家对公共资源的投入，社会公共服务组织发展滞后，村庄自身资源有限，难以满足农民群众日益多元化的需求，致使村民自治在自我管理、自我教育、自我服务方面陷入了空壳化的境遇。最后，村民自治组织中以村委会为主，因村委会要承担某些行政和公共管理事务，所以可以得到上级政府支持，而其他自治组织的活动经费和制度保障明显弱于村委会，呈现“村委会实而自治组织虚”的状况，致使农民的公共需求不能得到满足。

此外，随着城镇化的发展，农村社区的建立是当代农村建设发展的趋势。但“集团越大，增进集团利益的人获得的集团总利益的份额就越小，有利于集团的行动得到的报酬就越少。”[2]因此，要保障在规模较大的农村社区中村民自治的成效，现有的村民自治制度还不能完全满足需求，有待进一步规范和完善。

（三）村民自治制度运行中行政干预严重

村委会是群众性自治组织，乡镇政府与村委会是指导与协作的关系，而不是领导与被领导的关系。但在具体实践中，乡镇基层政府将村民自治组织看成是自己下面的一个行政主体，发指令、分派任务，对村委会的行政干预严重。不仅将本应该属于乡镇的职责指派给村委会去完成，而且通过各种手段干预村委会的选举、管理等日常工作，从根本上背离了村民自治的原则，致使村委会的角色定位模糊、村民自治性质弱化，削弱了村民自治的主体基础，从而使村民自治趋向形式化。此外，“在传统政治制度软弱或根本不存在的地方，稳定的先决条件至少得有一个高度制度化的政党。”[3]而且中央在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确提出“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。因此，村民自治制度的运行应是村党支部领导、村委会负责、村民参与的基层民主自治。从理论上讲，村党支部是由全村党员选举、上级党委授权，职责是保证党的路线方针和政策能在本村得到贯彻落实；而村委会是由全体村民选举、全体村民授权，二者不可能产生冲突。但在村民自治制度和实际运行中，往往把村党支部与村委会的关系理解为是上下级、命令与服从的关系，把坚持党的领导理解为党支部说了算。因此，村委会与村党支部经常为争权处于矛盾状况，行政干预已经成为影响和制约村民自治制度有效运行的瓶颈。

（四）农民对村民自治制度的理解不够全面

“现代民主政治的理论和实践表明：要推行一种科学的、民主管理的机制， 必须得到广大民众的支持和参与。只有村民积极参与且当家做主， 村民自治格局才能真正形成。”[4]村民自治制度在运行中遇到的各种困境与农民对制度的理解不够全面关系很大：一方面，我国农民深受传统统治观念和政治文化的影响，民主意识薄弱。虽然村民自治制度在农村已经推行了三十多年，但很多农民对自己在村民自治中应该处于怎样的地位、扮演怎样的角色、有怎样的权利和享有怎样的义务，缺少清楚的认识和理解，甚至只关注自身经济利益和个人得失，很少或不愿去关心村民自治问题。另一方面，随着城镇化的推进，大量农村劳动力进城成为农民工，出现了“流出村”或“空壳村”。而留守在农村的大多是缺乏文化知识和民主意识、政治素质相对较低的妇女、儿童和老人。这使得村民自治主体严重缺位，村务监督流于形式，村民自治“虚置化”；流动人口的选举权与被选举权也无法得到保障等。此外，有些地方村干部素质偏低、法律意识不强，甚至还存在违规操作的现象，更影响了农民对村民自治制度的理解和贯彻实施。

四、村民自治制度发展和完善的路径

“村民自治要走上正确的发展方向，重要的在于通过制度安排对权力进行再分配。”[5]在村庄治理转型过程中，要从根本上解决当前村民自治制度运行中面临的困境，构建公平有效的规范制度，使村民自治走上健康发展的道路，需要对村民自治制度不断发展和完善，形成真正农民当家做主的村民自治制度体系。

（一）要根据客观实际不断完善村民自治制度的设计

村民自治制度自实施以来，通过国家和有关部门的推动，已经在我国农村全面铺开。但作为主要依据的《宪法》和《村委会组织法》的最新修订版也已分别实施了近11年和5年，有些内容已不能完全适合当前农村新形势新情况。为了在村庄治理转型中使村民自治更好地实现依法自治，有必要针对村民自治制度运行中面临的困境，对村民自治制度进行不断完善。其中最主要的是现有制度有些地方存在模糊性、运行中有一定的弹性空间，违背了制度所应具备的明确性和可执行性，需要对之进行明确和完善，具体主要包括以下内容：明确村民自治组织内各角色之间的权责关系，尊重村民的主体地位，保障村民的合法权益；规范村民自治程序，避免上级政府在行政上的过度干预，确保村民对各项村务的全面参与；贯彻落实民主评议和责任追究制度，规范村干部的行为；完善选举和村务公开制度，保障村民参与民主选举，使之对村务的知情权和监督权顺利实现等等。从而，保证村民拥有真正的自治权，确保村民自治的正确发展方向。

（二）提升农民的自组织意识

村民是村民自治的主体，其自治意识和能力直接关系到村民自治的成效。面对农民日益增长的公共管理服务需要，政府不可能及时满足，更需要提升农民的自组织能力。所以，在村庄治理转型背景下，应当尽力摆脱传统的小农经济意识和根深蒂固的传统政治文化的影响，引导农民接受现代社会管理理念，增强农民自组织意识和提升自组织能力，不断增强农民的现代主体意识、民主意识、责任意识和法律意识，使农民真正成为村民自治的主体。此外，还需要通过各种宣传使农民对村民自治制度有更多了解。随着自身自组织意识不断增强、自治能力不断提升，广大农民将会从“要我自治”转变为“我要自治”，更好地促进村民自治的良性发展。

（三）实现村民自治组织的内外系统的互动

“改革开放以来，国家逐渐退出对社会生活的全面控制，随着社会越来越多元化，人民享有越来越多的自由，中国人也开始追求更加活跃的结社生活。”[6]这决定了村民自治在运行过程中，不可避免的会受到来自外系统——基层政府和社会组织的影响。为此，一是有效处理基层政府和村民自治组织之间的关系，充分发挥基层政府的资源优势和村民自治组织的自治协调功能，形成政府管理与村民自治良性循环。二是协调各社会组织与村民自治组织的关系。目前，农村涌现出来的各种不同类型的社会组织，虽然大多是体制外、松散的，对于村庄治理的作用有限，但这些组织形式是农民在自愿、平等、互助等原则的基础上形成的，与单个村民个体相比可以为村民进行集体生产生活服务，从而克服了单个村民力量的薄弱性。所以，当前要发展完善我国村民自治制度，应注重村民自治组织外系统的作用。同时，村民自治组织也要与时俱进加强自身建设，保障其在村民自治中的合法地位，防止在村庄治理转型中“悬空”和“虚置”。从而，在充分实现村民自治组织内外系统良性互动的基础上发展完善村民自治制度。

（四）加强对村民自治制度的理论研究

目前理论界关于村民自治制度的研究成果很多，但是总体上讲，当前的研究还不够全面，还有许多地方需要深化研究。学者陈林曾概括为：理论来源并不能支持全面研究村民自治；理论界达成的共识不多；理论界关注当前农村的新变化不够，对于新型城镇化、农村集体经济发展、农村土地经营承包权流转以及全面深化改革带来的影响做深入分析和调查研究的还不多；理论界对村民自治的研究视野有待进一步拓宽，研究建议不太切合实际工作的需要。[7]所以，应该在我国新型城镇化推进和村庄治理转型中，全面掌握村民自治制度实施中出现的新情况、新问题，做好切合实际的村民自治制度理论总结归纳，以便更好地指导村民自治实践。为此，一是要注重村民自治制度实施情况调研。由于村民自治制度在全国的运行状况很不平衡，需要对不同地区、不同类型的村民自治制度实施情况进行全面了解，特别是对好的实践经验进行理论总结，为相关部门进一步发展和完善村民自治制度提供合理化的政策建议。二是要加强不同学科对村民自治制度的研究和整合。研究村民自治制度，不同学科所采用的理论框架、范式和方法、视角不同，得出的结论也有差异。因此要想全面深入地研究村民自治制度，必须注重不同学科间的理论整合与借鉴。只有在实际调研基础上，了解村民自治制度实施情况并进行理论总结，才能进一步发展和完善村民自治制度，比较好地对村庄治理转型进行指导。

（五）建立村民自治制度的长效机制

我国不同区域农村治理状况存在很大差异，致使村民自治制度在不同区域有不同遭遇，甚至有的地方“农村出现了严重的治理性危机”。[8]为了使村民自治制度具有更强的生命力，能够更好地保障广大农民的权益，要注重建立村民自治制度的长效机制。首先，要为村民自治制度的发展和完善把握方向。在村民自治制度完善和运行中一定要突出“村民自治”宗旨，使农民在村民自治中真正当家做主。其次，减少对村民自治的行政干预。明确乡镇政府与村民自治组织之间是指导与协作的关系，使村民自治组织能够创造性地充分发挥其自治职能。最后，村民自治制度长效机制的建立必须注意两个关键问题：一是村民自治制度的可持续性。在村庄治理转型中，发展和完善村民自治制度应避免在村委会层面所遇到的体制性障碍，使之既符合原先行政村为基本单位的村民自治，又能满足将来以村民小组和农村社区为基本单位的村民自治。二是村民自治制度的可推广性。村民自治制度的发展和完善如果不具有可推广性，那么其价值就会大打折扣。因此，我们应该从诸多村民自治制度实施个案中，总结归纳出村民自治的共性以发展和完善村民自治制度，使之可以在更大范围内推广实施。此外，要广泛动员社会各方面的力量，充分利用村民自治组织内外系统的动力，不断对村民自治制度进行创新，以建构村民自治的长效机制，应对已经存在或可能面临的各种困境和挑战。

“无论作为一种理念还是作为一种制度，村民自治都是在一定的社会背景下形成，并在特定的村落场域中演绎与发展，其运作是村落群体场域博弈的过程和结果。”[9]从我国村民自治制度运行情况分析，在村庄自治转型背景下要发展和完善村民自治制度，一定要以清楚了解村民自治制度运行中面临的困境为前提。2015年中共中央一号文件提出，在有需要的地方扩大和搞好村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式，为我们开阔了思路。指出了村民自治制度的实施要遵循因地制宜的原则，同时也为村民自治制度的发展和完善提出了新的任务。而且“村民自治是来自于村民的自我治理活动，同时又是一项国家治理制度安排。因此，应该将其放在国家与社会的总体框架下考察。作为村民的自我治理活动，要求其多样性灵活性；作为一项国家制度安排，又要求其统一性规范性，并与国家治理相衔接。自治与他治总是相互联系、不可分离的。”[10]因此，我们有必要在村庄治理转型背景下，结合村民自治制度的运行实践，以新出台的中央一号文件为指导，发展和完善村民自治制度体系，促进农村治理的现代化，最终在农村和谐稳定发展的基础上实现我国社会的良性运行和协调发展。

注释：

①补选程序参照《村组法》第十五条的规定办理，补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。

②参见《论村民自治》：中国农村村民自治信息网http：//cmzz.mca.gov.cn/article/tbgz/qggzhy/cjxjgnzzjz/201201/20120100262229.shtml

参考文献：

[1]2015中央一号文件[EB/OL].http：//www.sh.xinhuanet.com/2015-02/02/c_133964284.htm，2015-02-02.

[2]〔美〕曼瑟·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁等译.上海：上海人民出版社，1995. 40.

[3]〔美〕塞缪尔·P.亨廷顿.变化中的社会秩序[M].王冠华等译.北京：生活·读书·新知三联书店，1989.85.

[4]任中平.当前村民自治面临的困境、归因与出路——后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告[J].软科学，2007，（6）.

[5]罗大蒙，周建军.当代中国农村“两委矛盾”及其解决路径[J].农村经济，2009，（7）.

[6]王绍光，何建宇.中国的社团革命——勾勒中国人的结社的全景图[J].浙江学刊，2004，（11）.

[7]陈林.村民自治研究新进展[N].学习时报，2014-08-25.

[8]于建嵘.抗争性政治——中国政治社会学基本问题[M].北京：人民出版社，2010.204.

[9] 董江爱，崔培兵.村治中的政治博弈与利益整合——资源型农村选举纠纷的博弈分析[J].中国农村观察，2010，（2）.

[10] 徐勇，赵德健.找回自治：对村民自治有效实现形式的探索[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014，（4）.