船舶超载运输的界定及监管对策

姚彪

【摘 要】 从船舶超载的定义出发，分别引用国际公约和国内规范界定船舶超载的定义。在此基础上，分析船舶超载的危害以及海事管理机构对此类船舶的监管难点和监管现状，提出海事管理机构应加快形成现代海事监管方式、依托信息化促使海事监管手段多样化、建立船舶超载运输责任倒逼机制等对策。从源头上治理船舶超载，联合各单位打造责任链、编制安全网，形成多方联动、一致行动，从而树立海事执法的威严，为水上安全通航和人命财产安全保驾护航。

【关键词】 船舶超载；海事监管；责任链

近年来，在我国内河和沿海运输中由于船舶超载导致船舶沉没、搁浅甚至船毁人亡的事故时有发生，但船舶超载行为却屡禁不止。航运市场不景气，船舶所有人为了弥补运价、燃油的损失，错误地将超载作为创收盈利的手段，在追求经济效益的同时， 往往忽视船舶安全。船舶超载运输对人民的生命和财产安全构成了极大的威胁。虽然各地海事管理机构采取的强制卸载、设立治超检查线、加大处罚力度、建立联动机制和信息通报制度等措施一时能对超载运输行为起到强有力的震慑作用，但始终不能杜绝船舶超载行为。如何有力打击超载、维护一方水域平安是海事管理机构的一项重要任务。

1 定义和界定

1.1 船舶超载的定义

1.1.1 《1966 年国际载重线公约》的定义

《1966 年国际载重线公约》（下称《载重线公约》）第12条第1款规定：“except as provided in paragraphs（2）and（3）of this article， the appropriate load lines on the sides of the ship corresponding to the season of the year and the zone or area in which the ship may be shall not be submerged at any time when the ship puts to sea， during the voyage or on arrival.”（除本条第2款和第3款规定外，船舶两舷相应于该船舶所在的季节及其所在地带或区域的载重线，不论船舶在出海时，在航行中，或在到达时，都不应被水浸没。）

我国已于1973年10月5日加入《载重线公约》，自1974年1月5日起生效。该公约的34个条款和3个附则对我国国际航行船舶和到我国境内的缔约国所属的船舶都有约束力。该公约明确规定超载与否的标准是船舶两舷的载重线是否浸没在水中。简言之，除根据实际水密度与标准密度之间的密度差及对内水港口与出海口间的油水消耗进行相应扣减外，《载重线公约》的要求就是任何时候船舶两舷载重线标志处的水尺不能超过最大相应载重线水尺，否则就是超载。由此可知，根据六面吃水平均值或者船中两舷水尺的平均值计算和判定船舶是否超载，是没有法律依据的。纵观国内法律和法规，包括各类检验技术规则等都没有对船舶超载的定义作出进一步的明确。

1.1.2 国家标准《水上安全监督常用术语》的定义

国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会共同于2005年10月7日发布了国家标准的《水上安全监督常用术语》，其中对船舶超载作了明确的定义：“因船上货物、燃料、淡水、物料的实际总载重量，超过船舶根据有关载重线规定勘画的相应的载重线，使得船舶无足够的干舷，而处于不适航的状态。”该国家标准已于2006年4月1日起实施，是国内对船舶超载较为权威的定义，也是海事行政执法的重要参考依据之一。根据该定义，国内航行船舶是否超载是以船舶是否有足够的干舷，即“是否超过船舶根据有关载重线规定勘画的相应的载重线”为标准，但该标准并没有明确船舶处于什么状态时才计入超载行为，因此，笔者认为应参照《载重线公约》定义的3种情况。

1.1.3 我国沿海水域载重线的具体判定标准

《船舶与海上设施法定检验规则2011》第3篇第1章第3节对国内航行海船的航行区域和季节作了划分，是海事执法人员在日常监管中判定船舶超载的重要参考。

1.2 实践中对船舶超载的界定标准

根据《载重线公约》第12条第1款的规定，如何理解出海时、航行中和到达时这3种情况，将直接影响到船舶超载的判定及后续的海事监管手段。

1.2.1 出海时

对于“出海时”的理解，航运界存在2种普遍的观点。观点一认为出海时是指船舶装载完货物以及船上所需其他物料补充完毕后直到开航前的这一段时间；观点二则认为出海时是指船舶解缆离开码头的一瞬间。笔者比较倾向于第二个观点，因为此处是针对船舶超载所讲的“出海时”，从公约的字面理解应该很清楚地认为船舶超载只发生在船舶运动当中，也就是航行当中。从本意上理解，船舶超载应该是指船舶如果存在有超载的故意或过失且已经来不及采取纠正措施，出海时的下一刻即发生船舶超载的事实。对“出海时”概念的正确理解很重要，但对船舶超载仅作如此理解对海事监管船舶超载的事实认定操作性并不强。对于海事现场监管而言，笔者认为可对“出海时”作进一步的明确：船舶装载完毕以及船上所需物料全部补齐并已办理完船舶开航前的一切手续后。主观上，下一秒船舶即可开航；客观上，船舶开航也具可查性，从而给海事监管工作带来很强的操作性。

1.2.2 到达时

对于“到达时”的理解，也不能仅仅停留在“船舶即将系第一根缆绳时或是否已经靠好码头”这一层面，应重点放在“船舶是否卸载了货物或卸载了船上所装其他物料或淡水”层面上。如果船舶在靠泊码头前进行了装卸货行为或其他影响船舶吃水的操作，那么应该看其在装卸货行为之前的吃水是否超载，而装卸货后的船舶吃水应作为一次新的船舶超载判断依据。这与船舶超载只在航行中发生并不矛盾，船舶到达时是否超载主要是船舶在本航次航行途中是否超载而不是下一个航次。

1.2.3 航行中

对于“航行中”的船舶超载比较容易明确，因此，只要掌握船舶在出海时和到达时这一期间没有发生过船舶吃水变化即可（除《载重线公约》规定的情况外）。从《载重线公约》第12条的规定可见，只有在船舶处于运动中时，才可能存在船舶超载问题；在船舶处于静止状态即靠泊于码头时，是不可能存在超载问题的。

2 监管中出现的问题

2.1 抓而不罚

随着我国法制化进程以及执法程序化、规范化程度的加快和完善，海事管理机构对海事行政处罚的证据采集和关联性的要求越来越严格。从2014年5月1日起施行的《海事行政执法证据管理规定》为进一步规范采集海事行政执法证据提供了直接依据。但是，现阶段国内的海事行政执法环境和对象并没有从根本上改变，沿海小型砂石运输船、大批量的内河运输船、小型夫妻船等不随船携带船舶证书和文书、船员未携带适任证书上船任职等现象仍旧非常普遍，这就形成了法规与现实不匹配或相矛盾的局面。海事执法人员在严格查处以上船舶违章行为时，却面临证据收集不全或证据不能相互印证（孤证）的情况，从而出现违章船舶已被海事机构查处，但由于船舶证书和文书不全导致证据不完整而不能处罚或不予立案的后果。这也在某种程度上纵容了船舶不随船携带证书和文书等的违法行为。鉴于以上情况，法规的规范性要求能否根据海事执法的实际情况作灵活处理，对海事执法来说非常重要。

2.2 罚而不纠

海事管理机构是行使水上交通安全秩序的职能机构，对于船舶超载违章运输行为就应该理直气壮地予以制止和纠正。现阶段，部分海事执法部门由于各种原因，往往执法不到位，不是执法不严就是执法力度大打折扣，甚至出现了“以罚代管”“一罚了事”现象，至于船舶安全状况极少过问。这种处理方式在相当程度上纵容了船舶超载运输的违章行为。由于“一事不二罚”原则，已接受处罚的违章船舶俨然将处罚决定书和处罚收据当成了“护身符”，一路畅通无阻到达目的港。因此，“罚而不纠”给船舶本身的安全和水上交通安全构成极大的威胁。安全教育比行政处罚重要，纠正错误比行政处罚更重要。海事执法应还原执法本意。

2.3 罚而不当

由于对船舶超载的概念理解不够透彻，部分海事管理机构对不构成船舶超载的行为给予了船舶超载的违章行政处罚。比如，船舶已装货完毕，但尚未办结离港手续（出港签证未办理），在开航前，海事管理机构登船检查，发现船舶存在超载嫌疑并随即实施海事行政调查，对其船舶超载的行为给予处罚。既然船舶尚未办结手续且未解缆离泊，那么船舶就处于静止状态，并不构成《载重线公约》概念中“出海时”的情况。海事执法人员在现场执法时应以纠正和教育为主，对船舶实施处罚不够妥当。

3 监管对策

3.1 加快形成现代海事监管方式

船舶作为流动性的监管对象，单凭某个海事管理机构“单打独斗”一个区域是无法从根本上治理船舶超载这一全社会关注的顽疾，也无法担负起社会治超的重任。因此，必须加快实现由传统海事管理模式向现代海事监管方式的转变，采取打造责任链、编制安全网的方式，多方联动，深入推进“链网工程”建设。

3.1.1 打造责任链

打造责任链即意味着海事部门要主动作为。治理船舶超载是个系统工程，海事监管并不是水上安全管理的全部，而只是其中的一个环节。作为水上安全监督管理的主管机关，海事部门应通过主动行为创造共同利益，将治理船舶超载置于整个社会安全生产监督管理中，乃至整个社会经济运行体系中加以思考和实践，将水上安全的责任链衔接起来，从而吸引地方政府、码头、货主等水上安全各相关方积极投入到治理船舶超载中，使各相关方为了各自的职责、义务或利益自觉地成为责任链上的一环，形成全社会共同抵制船舶超载运输的责任链。

3.1.2 编制安全网

编制安全网的核心在于海事机构内部，按照法律授权及机构职责，各级海事管理机构应针对辖区内存在的船舶超载运输危险源，从“防、堵、查、救、纠”5个方面完善相应的治理对策和措施，实现船舶超载治理的流程再造。

（1）“防”就是各地海事管理机构要以“预防超载为主”，建立预防船舶超载管理体系，变“事故处理、事后防范”为“本质安全，超前预防”的现代科学的治理船舶超载管理新模式，将预防船舶超载放在治超首位，实现从机制上消除船舶超载运输行为。

（2）“堵”就是主动预控，严防死守，不让涉嫌超载的船舶“带病”开航，在装货港排查意图超载的船舶，及时消除超载隐患，并加以纠正和整改。装货港海事管理机构应充分利用海事现有的现代化监管设备对辖区内的砂石料宕口、装卸站等采取24小时不间断监控，并对船舶实施开航前超载检查，为船舶超载安全隐患再树一道关口，坚决“堵”住超载船舶的出海通道，以此来杜绝船舶超载违法运输行为。

（3）“查”就是不仅对已经超载出港的船舶及时查处，还要对不易被发现的隐患船舶和超载船舶的危险源头做到心中有数。通过体系审核、事故调查、业务督察和内部自查等手段，建立黑名单制度和诚信管理制度，对被列入“黑名单”的船舶和屡次超载运输船舶及其船员要严查、严管，做到“横向到边，纵向到底，不留死角”，使管理中的薄弱环节得到有效解决。

（4）“救”就是通过海上应急预案的建设和沿海港区水域巡航救助一体化的开展，综合专业搜救队伍和民间搜救力量，迅速、有序、高效地组织水上突发事件的应急行动。以最大能力控制船舶因超载导致的搁浅、沉没以及海上污染物的泄漏，最大程度地减少因船舶超载造成的事故损失。

（5）“纠”就是针对“防、堵、查、救”等各方面工作进行后评估，对治理船舶超载相关的政策性、管理性和操作性等问题进行反省，完善相关治理超载的长效机制和专项整治措施，促进海事监管水平的提高，实现闭环管理。

3.1.3 “链网工程”实施成果

近年来，“链网工程”在海事系统方面的实践已经收到了很好的成果。早在2008年，交通运输部和浙江省人民政府就共同推进平安海区建设签署了合作意见，意见明确了双方各自在推进浙江平安海区建设中的工作措施，一致决定凝聚目标，形成合力，打造责任链，编制安全网，共同有力推进浙江平安海区建设。

2013年，以“打造责任链，编制安全网”为主题的共建上海国际航运中心洋山“安全畅通文明”航区洋山海域安全论坛在“大浦东”成功召开。上海洋山港海事处牵头与52家单位签订了包括共商、联动、合作及协调四大安全机制的洋山深水港区及其附近水域安全合作框架协议议定书，包括构建和发展与长江口、杭州湾、舟山群岛等周边各海事机构的安全协调合作。

从2010年开始，在福建海事局的牵头和召集下，福建省建立了“3+2+1”区域协作机制，明确16家单位定期召开厅际联席会议，分析福建沿海水上交通安全形势，部署水上交通安全工作，组织开展部门联合执法、专项整治和督察工作，共同解决涉水重大问题和疑难杂症。这不但是推进水上安全生产工作与经济发展相互协调适应的有力之举，更是促进海西经济发展、福建跨越式发展的有力支撑和保障。

事实证明，形成全社会齐抓共管的局面能够有效遏制水上交通事故和船舶超载等恶性竞争行为。各个层级的海事管理机构都应结合辖区特点，通过责任链的打造和安全网的编制，逐渐在整个海事系统中形成当地政府重视、码头抵制和举报、货主择优选船、超载船舶“人人喊打”的良性监管局面，使违法超载运输船舶无处遁形，促使船舶运输企业和船员树立安全主体意识、自律意识和责任意识。

3.2 依托信息化促进海事监管手段多样化

现代信息技术的发展为海事链网式监管提供了难得的技术基础，具体做法（见图1）如下：在船舶违法超载装运出港后，装货港海事管理机构应积极通过船舶自动识别系统（AIS）设备或船舶交通服务（VTS）跟踪船舶动向，及时利用海事管理系统平台发布船舶超载报警跟踪请求，装货港或就近海事管理机构则利用海事巡逻艇将其逼停并令其折返到装货港将多余货物卸载；卸货港海事管理机构根据海事管理系统平台的报警跟踪请求和AIS及其他海上监控设备对违法超载船舶施行堵截，真正实现“两头堵”与“中间查”相结合。针对同一违法船舶，在海事管理系统平台发布2次船舶超载报警跟踪请求而该船舶均未作出适当处理后，将自动列为黑名单船舶或重点跟踪船舶。

3.3 建立船舶超载运输责任倒逼机制

只有在装货港，即从源头上加强管理，杜绝船舶超载出港才是治理船舶超载的根本。因此，装货港海事管理机构是治理船舶超载运输的决定因素和关键力量。装货港海事机构应尽量克服无人岛屿宕口偏远、管理人员紧张、海事监管力量及巡逻艇不足、管理对象素质不高等综合因素，加大对船舶超载运输打击的威慑力，形成高压态势。

建立船舶超载运输责任倒逼机制，对发生超载船舶的始发港和挂靠港，海事管理机构实行违章船舶数量排名并实时公开；对因船舶超载导致海上交通事故的船舶始发港海事管理机构实行领导问责制，并采取相应的惩罚措施，逐步形成“谁放行谁负责”的管理格局。

4 结 语

要使船舶超载运输这一行为成为众矢之的，仅凭海事管理机构的力量远远不能达到理想的治理效果。各相关责任方应切实履行法定职责，形成合力，把握好责任链的每一个环节，堵住安全网的每一个网眼，建立并执行科学的、长效的防治船舶超载运输管理机制。只有全社会共同形成反对船舶超载运输的合力，才能从根本上杜绝船舶超载运输行为，才能有效降低海上交通事故的发生率以及人民群众生命和财产的损失，保障水上安全形势的持续稳定。