农产品价格政策分析与展望——程国强

程国强

国务院发展研究中心学术委员会秘书长／国际合作局局长

农产品价格政策分析与展望
——程国强

程国强

国务院发展研究中心学术委员会秘书长／国际合作局局长

1　现行价格支持政策的效果

我国分别于2005年和2006年启动水稻和小麦的最低收购价。2008年以来启动包括玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等在内的一系列重要农产品的临时收储措施。这些政策实施以来，对有效调动农民种粮积极性，实现粮食产量“十一连增”，增强粮食调控能力、维护市场稳定发挥了关键作用。同时，也逐步显现出一系列新问题新矛盾，尤其在国内外环境出现重要变化的新形势下，现有支持政策正面临越来越严峻的挑战。首先，农产品市场扭曲严重、政府收储压力加大、市场政策化趋向增强，同时导致农业资源开发利用不合理、不可持续等。其次，国内外农产品价格倒挂，进口压力日益加大。目前国内稻谷、小麦、玉米、大豆、棉花、食糖等主要农产品价格均高于国际市场价格，国内市场面临巨大的进口压力，今后农产品提价将面临“天花板”约束。如棉花、食糖等已形成“国内增产—国家增储—进口增加—国家再增储”的不利局面，既极大地增加了财政负担，也严重影响政策实施效果。第三，部分农产品补贴水平接近WTO微量允许承诺上限，增加补贴受黄箱“天花板”限制。2008年以来，我国对玉米、大豆实施临时收储措施，连续提高稻谷、小麦、玉米、大豆等最低收购价格和临时收储价格，并多次启动大规模政策性收储，导致黄箱补贴支持水平大幅增加，部分产品已接近微量允许上限，面临WTO规则的实质性约束。第四，农业资源环境形势严峻，农业可持续发展面临挑战。最低收购价和临时收储等政策在有效调动农民种粮积极性、促进粮食增产的同时，也导致出现土壤退化、地下水超采、化肥农药超量使用、农业面源污染等突出环境问题，农业可持续发展面临巨大挑战。

2　农产品价格政策的改革

十八届三中全会提出要完善农业补贴政策，2014年中央一号文件也提出要完善农产品价格形成机制，明确提出试点农产品目标价格。对于我国这样一个发展中的农业大国而言，目前仍处于工业化的中期阶段，国力财力相对有限，尚不具备大规模补贴农业的能力。在今后相当长的时期内，价格政策仍将是我国农业支持政策体系的补充性、过渡性措施。改革的方向是完善这一政策，而不是颠覆。

2.1改革的基本取向

坚持市场定价原则，完善农产品价格形成机制，稳妥推动最低收购价格、改革临时收储政策，减少价格支持政策对市场的扭曲影响，切实发挥市场配置资源的决定性作用，建立形成农产品生产的消费导向、市场引领机制。

2.2改革的方式

2.2.1价格形成机制改革——破除价格天花板

目前全球的价格形成机制有两种，一种是非市场机制，主要由政府定价或补贴决定。过去发达国家采取100%的或者60%的补贴比例，现在逐渐减少到30%～40%，这类政策不完全由市场机制来决定，如我国水稻、小麦的最低收购价，玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖的临时收储价。

另一种是由市场机制决定的农产品价格，主要由农产品供需决定。除上述农产品外的其他农产品如杂粮、蔬菜、水果、肉类等的价格，下一步市场化改革的方向是适时退出定价托市收购。

2.2.2补贴方式改革——规避黄箱天花板

从欧洲、美国、日本等国家农业政策改革的一般逻辑来看，针对经济发展的不同阶段，随着竞争优势的变化，还有整个政策目标的调整，最开始是价格支持，支持不下去了，就开始调整，改为直接补贴。从支持的目标和支持的效果看，都是挂钩的补贴，然后再过渡到脱钩的补贴。这是由经济发展阶段、农业资源禀赋、粮食安全需求等因素决定。由于我国国力财力有限，完全脱离价格支持不是很现实，我国现在正处在从价格支持到挂钩补贴的转折时期。

2.3改革的推进思路与要点

2.3.1完善小麦、水稻最低收购价政策

通过锁定最低收购价水平（锁定就是不再提高，每年固定在10%，根据基本收益或成本补偿，来确定价格水平）、实施多元主体定量收购（政府指定的收储企业收到一定程度后停止收购，要将定量的信号释放出去，引导其他的市场主体进入市场）、严格政策启动和退出机制等措施，减少最低收购价政策的市场扭曲效应。从长期看，今后待条件成熟时，要逐步用目标价格补贴、目标收入保险补贴等措施替代最低收购价政策。

2.3.2适时退出临时收储措施

在大豆、棉花目标价格补贴试点取得经验后，逐步对玉米、油菜籽、棉花、食糖等重要农产品，实行目标价格补贴、目标收入保险补贴等新型补贴政策。

2.3.3建立健全农产品市场风险管理机制

对退出临时收储和最低收购价的重要农产品，谨慎选择政府干预性托底收购政策。对没有政府托市收购的重要农产品，应通过建立健全市场风险管理机制（如期货、保险等工具）来分散农业生产者的市场风险。尤其是东北地区土地流转率较高，他们有条件利用风险管控。在紧急情况下，选择由政府委托相关企业，按照市场价格入市定量收购，以解决农民突发性卖难问题，保护农民的生产收益。

2.3.4探索研究新型直接补贴政策措施

价格支持是今后一段时期我国农业支持政策体系的过渡性措施，必须抓紧探索研究目标价格补贴、目标收入保险补贴等以直接补贴为特征的新型补贴政策措施，建立“谁种谁补”以及“多种多补、不种不补”机制，使政府补贴与农产品种植面积或产量挂钩，促进农民多种粮、种好粮。以增强政策的针对性和导向，以补贴重点产品、重要地区和关键环节为核心，以突出解决农业现代化建设中的重点矛盾和关键问题为方向，创新补贴方式、探索实施新型直接补贴措施。

3　目标价格补贴的内涵与机制

目标价格补贴就是政府事先确定农产品的目标价格，当农产品实际市场价格低于目标价格时，政府按照两者之间的差价补贴农产品生产者，保证其基本收益；若该农产品实际市场价格高于目标价格，则不需启动目标价格补贴政策。

3.1目标价格补贴政策机制

与临时收储相比，目标价格补贴同时鼓励粮食优质优价，而且不会形成政策性库存，不会扭曲市场（表1），可以消除实施临时收储政策带来的不利影响。

表1　临时收储和目标价格补贴的区别

3.2目标价格补贴政策操作设计关键点

3.2.1目标价格水平

制定目标价格时，首先其上限不能超过WTO的微量允许（8.5%）；其次财政预算约束不能超过现行财政负担水平；第三要考虑能否保障农民的生产收益，即保护农民生产积极性；第四要考虑不同作物之间的比价关系。

3.2.2补贴水平与范围

首先需要注意差价核定，这里需要注意市场价格的监测，按照预期的平均价格水平设计目标价格，进而鼓励农产品优质优价。其次，按面积进行补贴，需要对单产和种植面积进行核定。第三，补贴区域应在有限的范围内进行。

3.2.3补贴操作方式

选择按种植面积/产量补贴，种多少补多少。如果按销售量补，就是卖多少补多少，需要政府重新指定收储企业，对市场就会产生扭曲。