县委权力公开透明调查与思考

白嘉菀 沈学文

摘要：县作为国家一级重要行政单元，有着独特的地位和作用，县权的公开具有较强的针对性和可操作性。以甘肃庄浪县为例，就目前县权公开存在的四点问题提出对策。

关键词：县权；公开；庄浪

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）13018002

“郡县治，天下安”。县作为国家一级重要行政单元，有着独特的地位和作用，县级区域相对完整，财权、事权、人事权相对独立，县级的政治生态不仅关乎当地经济、社会的发展和稳定，而且能在相当程度上反映出我国公权力运行中的一些典型问题。选择县一级作为党委权力公开透明运行试点的切入口，则具有较强的针对性和可操作性，具有重大的现实意义。

2010年11月，中纪委、中组部联合印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》（中纪发〔2010〕33号），平凉市庄浪县被甘肃省委确定为全省4个县权公开试点县之一，本文依据对庄浪县的县委权力公开透明的调查而述。

1庄浪县县权公开运行现状

2011年4月18日，庄浪县正式启动“县权公开”试点工作，经过三年多的探索，取得了一定的成绩。

（1）勘界确权、明确职责。“县权公开”的实质是对当前过于集权的县级政治生态的一次矫正。县委权力过大首因在于职权不清、责权不明。厘清县委权力边界是试点工作的起点基础工作，也是首要任务。在健全的组织机构后，组织人员编撰各权力部门的职权目录，明确行使权力的主体、条件、运行步骤、完成时限、监督措施等，确保权力运行程序化、规范化。同时找准权力“分水岭”，厘清职权，列出权力“清单”，从结构上解决了职权越位、职权缺位、职权交叉、党政不分、权责不清，特别是单位负责人权力过于集中等突出问题，有效破解了县委权力过大的问题。

（2）规范用权、依法作为。科学设置县委权力运行程序，规范用权，是在程序制度上从源头防止失职、越权和滥用职权等用权混乱现象的重要环节和措施，是县委权力公开透明的有力保证。庄浪县在清责确权的基础上，编制了职权目录，并依据不同事项和职权，进一步优化县委权力运行程序，健全完善了权力运行的内控系统，以工作流程化促进权力运行规范化，并强化用制度管权管人管事，规范用权，让权力行使得透明公开，有效治理了县委权力“剪不断、理还乱”的状态。

（3）公开亮权、信息互动。规范用权的关键是权力公开透明运行，“县权公开”是县委和政府与人民的“连心桥”，有利于民主监督，根治县委用权中的“暗箱操作”等突出问题。庄浪县始终坚持公开制度，以多种载体，全方位、多层次的公开办事程序、尤其在财政、人事、基建等敏感问题上，始终把公开贯穿于县委工作。在决策程序、执行过程、重大问题上坚持遵行透明原则，让权力在阳光下运行，使县委权力的运行没有秘密。

（4）民主监权、多维制衡。要使县委权力按“规”操作、在“轨”运行，监督是保障。传统的监督大多是党内监督，也就是自己监督自己，为了让监督机制能够真正起到作用，庄浪县在强化党内监督的同时引入民主监督、舆论监督、社会监督与审计、经济权力等专门监督，并同时加强网上审批和电子监察系统建设，在有效的推进庄浪县全民监督良好风气的同时促进了县委科学、民主决策的能力，有效杜绝了县委权力的滥用。

（5）廉政控权、未雨绸缪。庄浪县坚持把廉政风险教育纳入党员干部日常教育管理之中，使广大党员干部自觉做到识别风险在工作之前，防范意识在行动之前，同时理清职权，查找廉政风险点，并针对查找出的廉政风险点，依据权力的重要性、权力行使的频率、腐败现象发生的概率及危害程度，将廉政风险确定为四等四级，实行动态管理，全方位监控；建立廉政风险预警处置制度，以多种方式加强对权力运行的监督，促进各级干部廉洁从政，从根源上预防了腐败的发生。

通过以上举措，庄浪县县委权力规范运行，领导决策水平明显提高，不但促进了社会和谐，也推进了地方经济社会的发展。

2庄浪县县权公开运行面临的困境

虽然“县权公开”试点工作取得了一定成效，但依然面临着很多困惑和问题。主要集中在以下四点：

（1）工作运行缺少顶层设计支撑。

①现有的改革成效以及能否持续的关键，主要在于县委书记个人的认识和态度，也就是说仅靠官员的政治伦理约束，所以“县权公开”不可靠。

②县委权力公开不仅是限制县委权力，还需要公共财政、行政问责、绩效评估等多方面配套制度的有力支撑，但目前现状是缺乏相应配套制度的支持，所以“县权公开”难以持续。

③现行的“县权公开”的实践探索和规定中既很少涉及上级的问责内容，又少见本级的问责制度，缺少责问追究制度的设计，“县权公开”缺少动力。

④目前的“县权公开”未经时间检验的地方制度，缺乏时间和实践上的长效性。

（2）权责边界不清。厘清权力边界，规范用权是整个试点工作的首要任务，但如何泾渭分明的理清边界，制度层面和执行层面均存在问题。

制度层面：由于现有的制度规定都相对宏观，所以在对县委权力界限和权力内容的梳理由于其依据规定而存在模糊性。而这种模糊直接导致了无法准确界定县委的权力。致使出现党政不分、权责不清，特别是县委书记权力过分集中等突出问题。

执行层面：从现有的各项权力运行流程图中可以看出权力运行的职权范围还比较简单，内容比较笼统，大框架、粗线条，针对性、操作性、适用性和实用性不是很强，运行流程不够规范的问题，从而致使工作程序不够系统，横向扩展不足，纵向延伸不够，程序简单，涉及单位不够广泛，指导性、操作性不强的问题。

（3）权力公开透明的操作性。权力公开透明是整个试点工作的中心主题，但在具体操作中，存在公开尺度难以把握、透明程度难以衡量、群众诉求难以统一的问题。目前权利公开的内容仅仅宏观进行了界定，在执行过程中显得原则不足，灵活有余，这也直接导致在具体的实际操作中的动态因素较多，时空变化复杂，“度”难以衡量。庄浪县在试点过程中把“党员群众关心什么就公开什么”作为一项公开原则，但作为群众主体，其出发点和角度以及个人差异也导致在公开透明工作的执行中众口难调，群众满意度降低。

（4）民主监督机制困局。民主监督是整个试点工作的核心工作，但现有的监督仍是对原有框架的整合，监督主体缺乏多元化及独立性，而外部监督因缺乏良好的政治环境而难以持续。我国目前基层具体监督的主体横向上有人大、纪委、群众、舆论媒体，纵向上主要有上级主管部门和下级单位，但在实践中依旧没有跳出“党内监督”的困局，存在“自己监督自己”问题，其监督仍然表现出很大的依附性。而“党外监督”，即群众、媒体等由于种种原因更没有回归监督的实质。在当前法制不健全的情况下，实现各种监督的实质，仍然是摆在我们面前的一个重要难题。

3县委权力公开透明运行的思考与对策

县委权力公开在全国范围内都是一个比较有前瞻性的权力改革，通过庄浪县阶段性试点工作，总结出值得推广的经验，同时又面临新的困惑，如何在进一步的工作中就存在的问题有针对性的提出有效的对策是本文的关键。

（1）加强顶导制度设计，弱化“一把手”个人行为影响。“县权公开”蕴含着党内权力的授受与制衡问题，其本质涉及权力的科学配置。“县权公开”，说到底就是县委特别是县委书记的自我革命，这在执行过程中必然有一定的难度。为了从根本上制衡权力，唯一的办法就是从国家层面设计特定体制机制，靠体制机制的力量来保障权力运行不依个人素质的变化而变化，不以个人注意力的转移而转移。加强上级党组织的直接指导，确保改革方案的合理制定和贯彻落实；同时，适时将基层党内的竞争性选举改革由村级、乡镇扩大至县级进行试验探索，迫使县委领导成员自觉把对上级领导负责和对下面党员群众负责有机地结合起来。只有在上层“民主要求”和下层“民主诉求”的合力下，县域范围内的良好政治生态才能真正形成。

（2）厘清理顺县委权责，健全“一体化”分权制衡架构。深入推进“县权公开”，必须在整个县域政治的制度框架下进行一体化系统思考。

从县委的内部关系看，要逐步建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，尤其是要科学分解“一把手”的权力，明确界定“一把手”的权限，形成有效的权力制衡机制。重点要完善党的代表大会制度，落实和完善党的代表大会代表任期制，深化县党代会常任制试点，强化全委会决策和监督作用。

从县委的外部关系看，要理顺县委与人大、政府、政协之间的关系。县委和人大之间，将规范县委权力与强化人大功能、明确政府职能等方面的改革有机衔接、整体设计、配套建设；县委与政府之间，必须使“县权公开”能够与政府行政改革有机衔接起来；县委与政协之间，需要加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性。

（3）发展民主政治生态，形成“一盘棋”合力监督机制。

健全监督机制包括健全对县委领导班子权力的监督制约体系与加强对县委“一把手”权力的制度制约两个方面。

在对县委领导班子权力的监督制约方面既要加强自上而下的领导监督制度，包括加强省级巡视组建设，加强对县委班子在用人、用钱、用地、用权等重点腐败领域环节的重点监控等；同时也要加强同级人大和纪委的监督力度，主要需要改革部分地区县委书记兼任同级人大常委会主任的做法，实现人大对县委权力的实质性监督，探索建立大区域纪委制，推进巡视监督工作等；还要加强自下而上的群众监督制度。加强法治建设和制度建设，保证社会公众和大众传媒的合法监督权，确保监督主体的独立性。

在对县委“一把手”权力的制度制约方面重点要完善领导任职制度、民主评议制度、惩处制度。把程序性制度建设作为监督制度建设的关键环节，在必要的情况下把选举、决策、公开、监督等主要环节以党内的“细则”、“意见”、“规定”等形式予以细化和规范。

（4）靠实公开透明措施，取得“一致性”良好互动认同。权力的公开透明在实践中必须制定公开细则，将公开内容分为长期公开、定期公开和即时公开三类，不

断提升县委权力公开的实效性和时效性，同时拓宽公

开渠道。在现有公开载体的基础上，采取电子会议、网上访谈、书记信箱、媒体采访、发表新闻谈话等方式，从而实现公开内容的深化。按照客观全面、阳光透明、为民务实清廉的总要求，充分尊重广大群众的知情权，突出决策、执行、结果等主要环节，只要不违反保密规定的均予以公开；同时延伸公开范围，将“县权公开”工作向乡镇（开发区）、县直单位、农村党组织延伸，做到“县权公开”深入到各个基层、各个领域、各个方面。

（5）全面统筹协调合作，加强“一揽子”配套措施支持。“县权公开”是一项系统工程，必须统筹兼顾、协调各方、合力而为，才能取得实质性开展。加强组织领导，形成工作合力才能防止孤军奋战、被动应付的尴尬局面；同时加强宣传报道，营造工作氛围，充分利用多种媒体多种形式对“县权公开”工作进行广泛宣传报道，营造浓厚工作氛围，积极举办有关“县权公开”的主题宣传教育，扩大干部群众的知晓范围，提高参与率；加强配套支持，保障工作运行。推进“县权公开”工作常态化不仅仅需要相关制度对县委权力的约束，还需要公共财政、权力风险评估预警、考核评价、行政问责、绩效评估等多方面配套制度的有力支撑。

参考文献

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