公共利益：传媒规制的应然与实然

李忠昌

摘要 现代国家的传媒规制以公共利益作为价值取向和行为目标具有普遍性的意义。公共利益包含了“应然”和“实然”两个层面的含义，规制的“应然”层面是公共利益的价值信仰和诉求，规制的“实然”层面是公共利益的价值溢出和实践。我国传媒规制面临着创新和变化。“变化”的促进传媒产业发展壮大的激励措施和约束机制的完善，“不变”的则是坚守公共利益的应然和实现公共利益的实然。

关键词 传媒规制；公共利益；应然；实然

中图分类号G210 文献标识码A

公共利益是现代公共性思想中最为重要的概念之一，因而在现代新闻传播活动中日益受到广泛关注。[1]在媒介化社会中，大众传媒作为“社会公器”，承担着传播信息、引导舆论、整合共识、舆论监督等公共职能，被社会视为公共利益的维护者、表达者和构建者。

现代国家的传媒规制以公共利益作为价值取向和行为目标已经具有了普遍性的意义，但在规制实践中媒介经常会偏离公共利益的指针，一方面，公共利益在规制框架中受到充分的维护，实现了政府利益和公共利益的耦合；另一方面，受到传媒自利性的影响，在传媒与政府、市场、公众互动之间，公共利益又屡屡受到侵蚀。我国传媒规制要兼顾公共利益和传媒产业发展的平衡，需要在理论上厘清公共利益在应然层面上的价值认识和实然层面上规制空白与不足。

一、我国传媒规制中公共利益的缺失

传媒规制是一个国家建立的针对传媒运行的法律和规章等制度体系。它对传媒的各种活动都有一定的制约作用。现代政府对传媒实施规制，主要考虑两个因素：一是防止传媒垄断，保护媒介文化的生态平衡，二是调节公共资源的合理配置。[2]从我国现有的传媒规制来看，政府有关传媒的各类法规、规章、政策、文件、讲话不可谓不多，但传媒规制的效果则受多方诟病，公众对传媒规制的无序与失控多有不满，其中对公共利益的缺失尤为担心。

公共利益是社会科学领域一个非常复杂和多义的概念，迄今尚无一个能放之四海而皆准的定义。但这并不妨碍人们对该问题的研究探讨。在西方传媒规制中，公共利益的主要涵义是保护观点的多样性和市场竞争。而在我国的传媒规制中，公共利益的语境不是非常清晰，一般认为是指在坚持“党管媒体”的原则下，媒介作为事业单位、党和人民的耳目喉舌，发挥着公共服务的功能。

在我国媒体实践过程中，公共利益的缺失和受损的根本原因是传媒规制出现了问题。在传媒规制的实际发展演变的路径中，公共利益的原则在制度层面上受到高度重视和强调，但在媒体实践中却被有意或无意的践踏和摈弃，如传媒的内容水准没有得到受众的认可，假新闻现象时有发生，媒体权力寻租势头难以遏制，娱乐化内容充斥媒体等等。由“喉舌论”所统摄的舆论导向、公共信息秩序、民主法治、国家安全、避免市场失灵等公共利益的目标和社会责任一定程度上弱化。有学者认为公共利益受损的其症结不是一个道德感和责任感的问题，而是传媒规制本身的问题，是制度框架和规制模式出现了问题。“定位为‘事业性质、产业化管理的中国媒体，既要做党和政府的喉舌，又要作为经济实体而自负盈亏，其所遵循的基本原则是以最小的政治风险赢取最大的商业利益，公共利益由此被损害与忽视。”[3]。这种规制实际上就是让媒体在商业利益和公共利益之间做出选择，让媒体自己平衡商业利益和公共利益。显然，我国的传媒规制把维护公共利益的责任全部推给了媒体。虽然传媒规制改革步伐从来没有停歇，但不断形成的各种各样的传媒规制内容更多地适应了国家层面的政治需求和媒介的经济需求，恰恰忽略了维护公共利益的制度建设。适度、有效的政府规制能保护和培育媒体的社会责任感，规范、促进其在符合公共利益的轨道上运行；自由放任、商业利益主导则可能诱惑或迫使媒体彰显出其逐利的一面，从而抛弃社会责任、背弃公共利益。

从法律制度和行政管理的角度看，公共利益都应该成为传媒规制的基本框架。这是因为公共利益是传媒的社会属性或人民性。它和传媒的政治属性或党性关系非常密切。因为在马克思主义新闻学理论看来，媒体的党性和人民性是高度统一的。从人民性的角度出发，公共利益就获得了合法性的理论依据。[4]

二、应然：传媒规制中公共利益的价值取向

公共利益的含义包含了“应然”和“实然”两个层面。其“应然”层面体现为对公共利益价值信仰和诉求，是传媒价值体系的核心要义。这种价值诉求对传媒规制具有鲜明的指导、规范和强制意义。公共利益的“实然”层面是指公共利益价值溢出、实践为传媒规制的过程和结果。

新制度经济学认为，制度就是某种信仰、观念、理念的外化或客观化。一种制度的建立，一定体现了特定价值取向。传媒规制作为特定的国家制度，必然是某种价值信仰的外化。由于大众传媒在现代社会中发挥着服务公众的基本职能，所以现代国家的传媒规制不约而同地把公共利益作为传媒规制的“应然”表达，强调公共利益的基本价值诉求。这从西方国家公共广播制度的发展历程中不难看到这点。

传媒规制作为国家制度，其本质是政府的公共决策。公共政治哲学认为，公共政策活动，尤其是公共政策的制定过程，总是围绕着公共利益进行的。“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”[5]。作为公共政策，传媒规制应当以公共利益为旨归。公共利益是传媒规制的价值基础，也是传媒规制的行动目标。这主要是因为作为公共政策一一传媒规制涉及到了全体社会成员享有公共信息服务的基本权利，必须以大多数社会成员的根本利益为出发点，以大多数社会成员的根本利益为终极价值。

改革开放以来，我同传媒规制的变迁过程中，一直存在重“知性”轻“理性”，重“工具”轻“价值”的倾向。有关制度价值的思辨少之又少。这和理论界长期回避有关社会主义代表一种社会价值体系的历史语境有直接关系。虽然有学者较早地注意到了造成我国媒介规制变迁中制度困境的意识形态根源，并由此引发了对传媒公共性问题的持续的讨论，但是有关公共利益的价值属性在构建传媒规制中的正当性和合法性并没有得到充分重视。这从国内学者发表的有关传媒规制问题的研究文献可以看到，其中绝大多数都是以传媒产业、产业融合为主题。除传媒政治属性绝不动摇，我国传媒规制的改革始终是围绕市场化取向展开，其核心是提高传媒的经济效益和实力。这既符合执政党的工作中心的要求，也适应全球化时代传媒产业变革的要求。从传媒规制的立法初衷看，注重了协调产业发展与传媒政治属性的平衡。有关公共利益的考量无暇顾及似乎也是顺理成章的事情。

从西方各国传媒规制的历史和现实情况看，公共利益的应然表达是制定规制的基石。检视规制的正确性、合理性、效用性必须要有价值标准。“忽视制度理性中的价值问题，往往会导致规制目标的实现上出现失衡，而如果工具理性不适合媒介融合背景下的不断革新的介技术环境，也难于起到有效的作用，只会增加规制成本。”[6]

党的十八大报告明确提出了社会主义核心价值观。这昭示着社会主义国家的法律、政策、制度、规章的建立有了明确的价值旨归。包括传媒规制在内的政府公共政策的制定都应该符合社会主义核心价值观的要求。这为我们重新思考公共利益作为传媒规制的“应然”的价值功能提供重要的理论依据。

三、实然：传媒规制中公共利益的体制和实践

制度因素是决定性。以政府为主导力量的传媒规制，对我国传媒产业发展变革制定的改革路线图就是媒体“做大做强”。特别是上世纪九十年代以来，我国传媒规制的主要目标一是保证国家的政治安全；二是创新体制，发展壮大传媒产业，强调经济效益和社会效益（公共利益）并举。但是在规制的实然层面，对公共利益维护的体制和机制并不完全。由于政府部门既是新闻传播事业的主管部门，又是市场行为的实际决策者和公益职能的实际责任者，公益职能与市场行为之间的关系如何规范存在规制上的缺失。这是在传媒实践中公共利益被边缘化的根本原因。这主要表现在：

（一）传媒规制在实现公共利益方面存在着“制度供给”不足的现象

虽然传媒规制对于媒体切实维护公共利益做了一定的制度安排，如广电部门发布的“限娱令”、“限广令”、“限剧令”，但是，条块分割、媒介双重属性、媒介寻租等沉疴痼疾并未根治的生态环境下，媒介能否切实维护公共利益，不能不说是一个难题。特别是我国的传媒规制在促进和规诫媒体在维护公共利益方面本身就存在着“制度供给”不足，如“媒介问责”体系的缺乏。“媒介问责”源起于上世纪二十年代开始的美国广电改革运动，政府、社会、公民为促使广电媒体履行公共利益构建的一个管理、监督、惩戒的动态和互动的机制[7]。从美国的广电改革运动到2003年开始的媒改运动，“媒介问责”机制更加成熟和全面，其在促进广电媒体践行公共价值方面发挥了重要作用。

我国现有的“媒介问责”体系中强调政府主导，依赖政府规制，忽视媒体自律和公民社会的力量。美国的“媒介问责”更多的是一种社会问责体系，政府、媒体和公民组织是“媒介问责”的三大主体，在维护公共利益的总体目标中，形成了三种问责进路：政府规制、媒体自律和社会问责。由于现代社会中，各组织都有自身的利益，难以兼顾全面。各种社会主体都难说就是公共利益最有资格的代言者。所以，无论政府、媒体、还是公民社会，在维护公共利益和媒介问责上都可能“失灵”，唯有通过彼此的互动和制衡才能建立有效的问责机制和体系。因此，我国的媒介问责制度尚有很大的建设空间，需要发挥政府、媒体和公民的共同力量，尤其是为公民参与媒介政策的制定、发挥公民的舆论监督作用营造更为宽松的社会环境。

（二）公共广播电视制度踟蹰不前

中国传媒知识分子长期以来一直在呼吁“中国应该加入到‘公共服务不变的传统中来。”[8]在西方国家，公共广播电视制度被视为传媒规制中维护公共利益的最佳选择。当然，中西方在对公共广播电视制度的认识上有着较大的差别。在西方传媒的语境中，公共广播电视制度有两个明显的特征：非商业化和非政府性。而中国学界对于公共广播电视制度的主要诉求是前者，即非商业化。我国的传媒规制中有过关于“公共频道”的制度安排（1999年国办82号文件），但在实践中这个曾经的政策设计已经不再被提及，公共广播电视制度在传媒规制中已经被“遮蔽了。

中国的媒体基本上兼具公共媒体和商业媒体的双重身份。不是西方的公共媒体，却要承担维护公共利益的职责；不是商业媒体，却越来越严重地依赖市场。由此人们才会在质疑中国媒体能否维护公共利益的同时，也质疑其市场化的前景和命运。

在以市场化为主导的传媒规制路径下，提出在中国建立类似于西方的公共广播制度似乎是一种奢望。因为在市场经济的大背景下，不刊登广告、不走商业化路线的媒体完全是悖逆的。“重庆卫视”现象完全是媒体市场化进程中的一个奇异的变奏。不论是从现实还是未来的愿景看，公共广播电视制度依然会是传媒规制的一个盲点。尽管我国传媒规制中一再强化媒体的公共利益保障，对媒体批判和问责的力量也在压制媒体承担公共性的责任，但是市场逻辑的深化和日益激烈的竞争能否实现像西方的传媒大鳄们所允诺的市场和公共利益的平衡？这种景象我们直到今天还没有看到。

（三）三网融合步履艰难

中国改革在进入深水区以后，改革的最大障碍就是利益集团。利益集团在分享了30年改革开放的红利后，不愿轻易舍弃既得利益。改革恰好就是要打破旧的利益格局，按照建设具有中国特色的社会主义市场经济的目标进行利益再分配。这势必遭遇利益集团的激烈抵抗和阻挠。这在当下深化改革的进程中屡见不鲜。“三网融合”十年来进展缓慢就是这种状况的真实写照，其原因就在于利益集团之间的掣肘。

作为一项公共政策，“三网融合”的根本出发点就是公共利益。这里的公共利益包含了国家发展战略、信息安全、产业发展、平衡公共产品供给等。众所周知，我国“三网融合”滞后是因为广电和电信两个传统国有垄断产业长期在双向准入合作上没有达成一致性共识而导致。这是典型的“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的制度现象。长达十年的部门博弈维护的是利益集团之“私”，损害的是国家和公众之“公”。“私”包含了政府部门在产权、资源、地位、市场机会等方面的权益。这是利益集团在旧的传媒规制下权力无限膨胀的结果。其直接导致了公共利益——国家的信息发展战略被体制壁垒所约束。体制壁垒往往是实现公共利益的最大障碍。当体制壁垒强大到足以影响到公共利益和整个社会福祉时，就需要通过依靠威权政府的强制力一一“顶层设计”来打破体制壁垒，维护公共利益。因为政府无法寄希望于利益集团自发合作完成三网融合，只能借助“顶层设计”来打破坚冰，深化改革，加速推进三网融合。2010年《政府工作报告》明确提出“加快三网融合建设”，并制定了推进“三网融合”的时间表后，上网融合才开始了实质性的启动。在利益集团不顾及公共利益下，唯有政府通过重新规制的办法来弥补公共利益的效率损失，从而实现社会利益的最大化。

目前三网融合已经起步，融合发展前景如何？恐怕很大程度上也要取决于传媒规制的改革和创新。尤其是现阶段对三网分业分段监管框架没有改变下，传媒规制对三网融合的顺利发展影响更大。未来的传媒规制只有在秉持公共利益的价值取向和原则下，才能明确规制方向、消除体制壁垒、减少利益博弈、规范权力界限、提高产业融合效率，推进三网融合的发展。正如有关技术专家指出的：三网融合本质上不仅是产业的融合、商业的融合，它更应追求经济正义和公共利益。“三网融合”的推进必须以公共利益为最高目标和尺度，才能打破利益封锁和阻碍。

四、传媒规制：如何兼顾公共利益与产业发展

在互联网技术突飞猛进、日新月异的背景下，我国传媒规制面临着理论与实践的挑战。一方面，传媒规制要避免为传媒产业俘获，来保护公共利益；另一方面，政府和社会公众应当适当让渡公共利益，保护和促进传媒产业发展。传媒规制既要实现政府的最大价值目标一一公共利益，同时又要激励传媒机构不断进行科技升级、产业进步。在新的媒介生态环境下，如何兼顾公共利益与产业发展，实现传媒规制的应然与实然，是我国传媒规制创新发展过程中必须要思考的问题。

（一）传媒规制目标要明确

在我国传媒领域，政企不分的现象同样严重存在。政府管理部门兼有所有者和管理者的双重身份。由于政府所扮演的特殊角色，直接导致政府在制定传媒规制时面临两难选择：传媒规制的价值目标究竟是维护全社会的公共利益，还是维护传媒机构的利益。

（二）规制者要有很高的管理水平

由于传媒行业和互联网等高新技术“联姻”越来越密切，科技因素越来越多的影响到传媒产业的发展。传媒规制中有关科技发展的“现实和前瞻”的考量会越来越多。规制中如何避免“新科技的盲区”和“新科技的空白”，则是考验规制者业务能力和水平的重要标尺。

（三）规制行为要有法可依

政府作为理性的“经济人”，有实现自身福利最大化的动因；政府为特定的传媒企业俘获并与之“合谋”，传媒规制提高的就是传媒企业的利润水平而非公共福祉。所以，有必要对规制者的权力进行必要的约束和监督，建立制定规制者的权力“清单”，加强法制的完善和监督，以维护公共利益。

（四）规制的措施要不断创新

由于传媒生态的不断变化，政府和传媒机构存在着信息不对称，双方总是在进行着“非对称信息博弈”。这就需要规制的设计既要能充分激励被规制传媒机构，又要能有效约束其利用特有的信息优势谋取不正当利益的机制。

随着媒介融合不断深化带来的媒介生态的变化，我国传媒规制面临着创新和变化。“变化”的促进传媒产业发展壮大的激励措施和约束机制的完善，“不变”的则是坚守公共利益的应然和实现公共利益的实然。

参考文献

[1]李良荣.守住底线——论新闻界的三次反思[J].新闻大学，2008（1）.

[2]喻国明.中国媒介规制的发展：问题与未来发展方向[J].现代传播，2010（2）.

[3]张春华.传媒体制、媒体社会责任与公共利益[J].国际新闻界，2011（3）.

[4]汪晖，许燕“去政治化的政治”与大众传媒的公共性[J].甘肃社会科学，2006（7）

[5]（美）戴维·伊斯顿著，马清槐译.政治体系——政治学状况研究[M].北京：商务印书馆，1993：123.

[6]张文峰.欧盟视听新媒体的内容规制[J].中国记者，2014（1）.

[7]易前良，周露.公共利益与社会问责：检视美国广电改革运动[J].现代传播，2014（6）.

[8]郭镇之.公共广播电视：变与不变之间[J].新闻大学，2006（3）.