上海“365危棚简屋”改造的历史演进及经验启示

许璇

[摘 要]上海大规模的旧区改造始于20世纪90年代，1992年举行的上海市第六次党代会提出“到本世纪末，完成全市365万平方米棚户、简屋、危房的改造任务”。2000年，“365危棚简屋”改造胜利完成。本文梳理了“365危棚简屋”的改造历程，总结了实施过程中的经验启示。

[关键词]上海；“365危棚简屋”；旧区改造

[中图分类号] F299.24 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）05-0036-03

旧区改造是城市发展到一定阶段的必由之路，它关乎到城市布局、产业结构调整、基础设施建设、民众生活条件的改善，一直以来都是政府重视、社会关注的重要工作。上海大规模的旧区改造始于20世纪90年代，1992年举行的上海市第六次党代会提出“到本世纪末，完成全市365万平方米棚户、简屋、危房的改造任务”（简称“365危棚简屋”）。2000年，“365危棚简屋”改造胜利完成，大大改善了居住条件，优化了城市功能，促进了经济发展，为之后上海旧区改造工作的开展奠定了坚实的基础。

一、“365危棚简屋”改造实施的背景

上海在解放初期，房屋主要是旧式里弄和棚户区，全市有棚户、简屋322.8万平方米，占住宅总面积13.7%；旧式里弄住宅1242.5万平方米，占住宅总面积52.6%。[1]由于实行住房建设由国家拨款、住房低租金和作为福利的分配制度，上海的房地产业长期处于停顿或萎缩阶段。20世纪50、60年代建设了一定数量的工人新村，解决了部分工人的住房困难问题。但有限数量的工人新村与群众对住房的实际需求之间依然有较大的差距。上海居民的居住条件依旧比较差，1980年人均居住面积仅4.3平方米。[2]

由于历史遗留下来的住房欠账和危旧房太多，20世纪90年代初上海市民居住矛盾依旧突出。1991年3月，上海市委、市政府召开全市住宅建设工作会议，提出“以开发新区为主，重点开发浦东，积极开展旧区改造，按照疏解的原则改造棚户、危房，动员居民迁到新区去；旧区土地主要用于发展第三产业，增加市政、公用、公共服务设施和绿化用地。通过提高级差地租，回收建房资金，改造旧区”。[3]

在1992年举行的上海市第六次党代会上，吴邦国在《解放思想，把握机遇，为把上海建设成为社会主义现代化国际城市而奋斗》的报告中提出，“要深化住房制度改革，加快住宅建设步伐，改善市民居住条件。力争九十年代新建住宅超过6000万平方米，完成全市365万平方米棚户、简屋、危房的改造任务。”由此正式拉开了大规模旧区改造的序幕。

二、“365危棚简屋”改造的实施

365万平方米的危棚简屋的改造任务，看起来并不是太庞大，但实际改造量远超过这个数量。其中单纯型危棚简屋地块的建筑改造量仅为130万平方米，占“365危棚简屋”改造量的36%，余下的64%危棚简屋，都是混杂于旧里之中的混合型地块。[4]此外，这些地块大部分规模较小，各区上报的改造基地平均占地面积1.7hm2。并且，危棚简屋改造地块一半以上分散在三、四、五级地段，因此居民密度较高、土地级差较低、改造成本高、难度大。

（一）1992年—1995年的起步阶段。大规模旧区改造首先面临的问题就是巨额资金来源，这也是一直以来制约上海旧区改造的主要因素。1992年后，上海开拓了土地批租利用外资进行旧区改造和新区建设的新路子。所谓土地批租，就是发挥上海特大城市不同地段土地的效用，利用级差地租，通过土地置换取得城市改造和新建住宅所需的资金。将所需改造的旧区住宅地块批租给国内外房产商，批租收入用于完善市政设施和安置动迁居民。

1992至1993年的土地批租高潮，促进了旧区改造的进程。两年中，上海批租土地449幅，其中市区227幅，出让面积7027公顷，涉及旧区改造147幅，165.9公顷，共收取出让金额44.6亿美元和57.46亿人民币。其间，通过土地批租和市政建设，全市共拆迁旧房237万平方米，其中拆除危房棚户简屋 136万平方米。[5]

在利用外资批租旧区改造地块、开发经营外销商品房取得经验的基础上，市政府于1993年12月28日发布了《上海市利用外资开发经营内销商品住宅暂行规定》，进一步加快本市旧区改造的步伐。通过制度创新，开发企业通过自筹资金或向银行贷款，以批租方式取得土地使用权，拆迁安置旧区居民以及置换调整工厂产业用地，利用中心城区土地级差，开发经营房地产，有效地促进了旧区改造。

至1995年，全市通过土地批租、房地产开发、市政建设，共拆除危旧房1163万平方米，是“七五”期间旧城改造拆除、旧房总量的306倍，动迁居民29.7万户，是“七五”时期的4倍。[6]其中危棚简屋180万平方米，占到1991年危棚简屋统计范围内的近50%。

（二）1996—1997年的瓶颈期。从1996年开始，房地产形势发生变化，土地批租进展缓慢。1997年亚洲金融风暴对上海经济发展产生了较大冲击，不少外资房地产公司资金周转困难，由其实施改造的地块也陷入困境。与此同时，上海的商品住宅出现空置，市场售价也从1994年、1995年的高价位逐步下滑，开发商投资旧区改造项目的意愿下降。

为了突破瓶颈，上海市政府制定了一系列优惠政策，在1996年和1997年先后出台了《关于加快本市中心城区危棚简屋改造的若干意见》和《关于加快本市中心城区危棚简屋改造的具体实施意见》等。其核心是通过减免或者缓缴土地的出让金、手续费、管理费等一系列优惠政策，吸引开发商参加旧区改造的地块开发。

由此，这一阶段的旧区改造也取得了令人欣慰的成果。1996年底，占地39万平方米、动迁居民 1.3万户的静安旧区改造任务提前四年完成。1997年底，卢湾区提前3年，全面完成了33.78万平方米危棚简屋的拆除改造工作。

（三）1998—2000年攻坚阶段。进入1998年旧区改造遇到了新的困难：一方面是房地产经济的迅速退潮，20世纪90年代初利用外资改造旧区的思路实施困难；另一方面在经历前几年的大规模更新之后，剩余的街坊地块基本上都是难啃的“硬骨头”，要实现到2000年拆除365万平方米危棚简屋的目标，任务十分繁重。endprint

面对严峻的形势，上海市政府从1998年起，连续三年将“365危棚简屋”改造列为市政府实事项目，由各区政府负责实施，并于1998年5月下发《关于加快中心城区危棚简屋改造的试行办法》，8月下发《关于加快本市中心城区危棚简屋改造实施办法的通知》，明确了更为优惠的政策措施，甚至采取了直接对剩余未完成的“365危棚简屋”地块改造实行财政补贴的实质性优惠措施来推动改造。采取每拆除1平方米危棚简住房补贴金额900元的政策，确保最后一些难点地块的改造。据统计，政府为推进这项工程，先后财政补贴10亿元。

此外，根据当时空置房较多的情况，通过实施“空房认定”将旧区改造与消化空置房进行“搭桥”，鼓励用空置房安置动迁居民，减免相关交易税费的政策，为“365危棚简屋”改造提供了大量的安置用房，推动全市旧区改造的开展。在此背景下，各区政府按照市政府落实到各区的指标，动用行政手段、调动各方力量完成改造计划。1999年2月，徐匡迪市长在市人代会所作《政府工作报告》提出，要打好旧区改造攻坚战，切实改善市民居住条件。按照到2000年完成已定的365万平方米危棚简屋拆除任务的要求，进一步落实旧区改造与消化空置商品房相结合的“搭桥”政策，年内要拆除50万平方米危棚简屋，并加快推进旧房成套改造。

通过各方不懈努力，2000年底前全部拆除“365危棚简屋”的预定目标顺利完成。全市共拆除各类房屋2900万平方米，动迁安置66万户，涉及250万人，相当于一个中型城市的人口。新建住宅1.2亿平方米，解决人均4平方米困难户10万户。上海人均居住面积从1991年6.6平方米提高到11.8平方米，住房成套率从34%提高到75%。[7]

三、“365危棚简屋”改造的主要经验

“365危棚简屋”改造积累了许多经验，为之后上海的旧区改造创造了有利条件。

（一）政府系列优惠政策保障改造顺利进行。针对“365危棚简屋”改造的不同阶段出现的不同问题，政府在政策层面大力支持，确保了改造的顺利完成。上海市政府先后制订了一系列文件，出台了相关优惠政策，主要体现在土地使用权出让金减免和行政收费减免、市政公建设施包干建设等。同时，始终坚持以人为本的理念，在拆迁政策方面，尽最大努力满足最广大群众的根本利益要求，平稳实现了百万市民大动迁。市政府于1991年发布了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》，以实物房屋分配为主，按被拆除房屋建筑面积结合居民家庭户口因素确定应安置面积。1997年12月市政府发布《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》，开始采用货币化补偿安置方式。这一系列措施使得上海旧区改造的规模、速度和质量创造了奇迹。

（二）土地批租与“搭桥政策”解决资金来源与安置房源。上海市委、市政府把危棚简屋的改造和土地批租结合起来。土地有偿出让办法明确规定，批租的土地在交地以后，如果一年半内还不开始建设，就要由政府收回。土地批租都采用预付款的形式，批的是毛地，政府拿到出让金之后就去建动迁房源，或者买动迁房，搞市政配套。可以说，土地批租为上海的危棚旧屋改造提供了资金，为在当时历史条件下大规模推进旧区改造创造了有利条件。

1997年亚洲金融风暴之后，上海将改造危棚简屋和消化空置住宅相结合，形成在旧区改造和消化房产企业空置房之间搭一座“桥”的“搭桥政策”，银行向有实力的房地产企业贷款，企业用这笔贷款在市场上大规模地收购经过认定的空置商品住宅，然后选准地块，用收购的空置房安置地块上的动迁居民。一方面有利于克服危棚简屋改造的瓶颈，解决了安置房源的来源；另一方面增强了土地储备量，有利于城市的总体规划。

（三）市区联手、城郊联合破解改造难题。市区联手、协同推进的指导方针，解决了旧区改造进程中的问题和困难。在城市建设、管理体制上实行“两级政府、两级管理”。市政府主要在统筹平衡计划、落实安置房源、制定配套政策方面提供有力的支持；区政府作为旧区改造的责任主体，积极负责房屋拆迁和项目推进工作。

部分区面临没有改造动迁的房源和可以调剂的土地的困难，把目光从本区移向了市郊结合部，开拓出一条城乡结合改造旧区的新路子。一是区直接向郊县买房征地，用于安置动迁居民，同时也使郊县的房地产业得到发展。二是更进一层，以城乡结合改造旧区为契机，吸引郊县到中心区，在参与基地改造中布点占位，开设“窗口”，开拓第三产业，从而带动整个农村经济的发展。各区在此基础上，纷纷进一步拓展思路，使上海旧城改造的模式更加多样化。

“365危棚简屋”改造，使原先大片作为“城市疤痕”的棚户简屋蜕变成现代化的住宅区、商务楼、城市绿地。不仅拆除了大量的危旧房，让老百姓迁入新居，市政交通基础设施和绿化环境建设更有了深刻的变革，使上海城市功能和形象发生了历史性变化。但是在旧区改造初期，由于聚焦点集中于改造资金来源、安置房源等问题，对历史风貌建筑的保护做得不够。一些老建筑特别是大面积里弄被拆除，导致城市风貌特色受到破坏。1998年根据《关于本市历史建筑与街区保护改造的实施意见》，在旧区改造中开始进行保护保留改造试点。2002年，市政府在向市十一届人大五次会议递交的专题报告中提出，上海旧区改造将由先前较为单一的“破旧立新”式的改造，变为 “拆、改、留”并举。“拆”是指对结构简陋、环境较差的旧里以下的房屋基本拆除；“改”就是对一些结构尚好功能不全的房屋进行改善性改造，比如成套改造；“留”是对那些具有历史文化价值的街区、建筑及花园住宅、新式里弄等加以保留。这就更加注重把旧区改造同保护城市历史文化结合起来，做好保护性改造，将对今后一个阶段的旧区改造工作产生积极的指导意义。

参考文献：

[1]上海住宅建设志编纂委员会编.上海住宅建设志[M].上海：上海社会科学院出版社，1998：214.

[2]沈峻坡.十个第一和五个倒数第一说明了什么（N）.解放日报，1980-10-3.

[3]卢永锋.本市召开部署“八五”、“九五”住宅建设任务（N）.文汇报，1991-3-3.

[4]何新权：本世纪末将彻底完成上海旧区365万m2危棚简屋改造[J].上海建设科技.1996（4）.

[5]吴明烈.上海房地产业的一篇大文章旧区改造（N）.文汇报，1995-5-23.

[6]上海建设编辑部编.上海建设1991—1995[M].上海：上海科学普及出版社，1996：150.

[7]中共上海市委党史研究室等编.上海城市建设发展[M].上海：上海人民出版社，2004：177.

作者单位：中共上海市委党史研究室

责任编辑：卞吉赋endprint