浅议农村信用社改革发展中存在的问题

郑旭

一、农村信用社改革的问题

多年来，农信社一直在摸索中前进，其在改革发展中存在许多问题。要找到合适的发展之路，为三农服务，就需要发现问题，解决问题，这样对于研究农信社的发展具有重要的意义。目前农信社面临以下几方面的问题：

产权关系需要进一步明晰。一直以来，农信社不明确的产权关系，不仅使内部产权关系混乱，更阻碍了农信社的发展。农信社的产权在表面上看来是明确的，但在实际操作中却很模糊。一是所有权不明晰。目前，我国农信社的产权结构和资金结构都比较复杂，有农信社建立之初形成的初始资金，一部分是法人入股，一部分是个人入股，这些个人既可以保息分红，又可以退股，并不能真正的与农信社保持良好的利益关系。二是农信社作为法人，没有真正的财产经营权。农信社社员对于自己的股权都是名义上的，没有实际上的所有权、使用权、表决权、收益权。这样就使得农信社社员没有兴趣与信息去参与农信社的经营管理，处于被动的局面。而且，在计划经济初期，政府对农信社股权具有控制约束力，这就更使得农信社社员对于经营和管理没有约束力，对于风险没有抵抗力。

法人治理结构不完善。目前，农信社的法人治理机构由社员大会、理事会和监事会组成，分别行使着决策权、管理权和监督权。这三种权力要相互制約，相互监督，共同促进农信社的发展，但是在实际的操作中，并没有形成相互制约和监督的机制，这种法人治理结构的不完善，存在着较大的局限性。表现在：一是最高权力机构形同虚设。形式上社员大会享有着最高决策权，实际上它的权力没有落到实处。二是经营机构凌驾于决策机构之上。理事会本应该向社员大会负责，但在现实的工作过程中，理事会社员由大会选举产生，理事长由上级部门直接任命，这就导致了理事会理事长权力过大，一揽独权，体现不出决策的民主性。这种的选任，会使理事会长对上级负责，缺乏对社员的关注，使内部机制不健全，法人治理结构不合理。三是管理人员自治能力低。表现为：政治素质、政策素质低；业务水平不高；决策水平有限；管理能力较差等。

经营机制僵化和内控乏力。农村合作社本身存在着制度性的缺陷，组织制度僵硬，不能形成完善的管理监督经营机制。由于农信社之前是由政府主导，官办金融机构的模式仍然存在，政府的干预在一定程度上阻碍了农村信用社的发展，成为农信社改革的阻力。经营机制的不健全还表现在：缺乏激励机制，员工素质低下，管理制度不完善，执行力度差。没有完善的经营机制是不可能使信用社发展到一个更高的水平，也不可能使成员信服，使内外都达到一个良好的效果。同时，内部管理制度不健全，缺乏自控机制，没有建立起会计、财务、考核、人事等一系列相关的规章制度。在信贷管理上，缺乏适当可行的审查、评估机制，使得贷款质量差，贷款责任难以落实。内控机制的不健全，人员素质的低下，加大了农信社的管理难度，增加了农信社的潜在风险。

历史包袱沉重，经营困难。农村信用社本身存在着历史包袱，不良资产率高，管理体制不完善等问题，使得农信社难以获得进一步的发展。虽然国家在不良资产上给予补贴，弥补历年亏损，在财政上减少了税收，在一定程度上减轻了农信社的历史包袱，减少了不良贷款率，改善了资产质量，提高了营业能力，但农信社根本的问题没有得到有效的解决，还存在着弊端。比如国家在部分试点地区的农信社发行了专项央行票据以改善资产，但是在票据汇兑时一些潜在的风险还没有显现出来，不良资产总量仍然很大；农信社的人均利润、资本利润率等指标小而亏损大，抗风险能力较低，不能形成有效的抵抗风险机制；农信社的股金机制虽有所增加，但不少股金在存款上仍然是存款化股金，基础很不稳定。

管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确。对于农信社的管理体制是农信社发展改革中的一个难题，管理体制的不健全直接导致制度的缺失，职权与责任的混乱。按照国务院的要求，由省人民政府直接承担对管辖内农信社风险管理的责任，形成了由政府主导，在国家宏观调控机制下的自我约束、自担风险的农村信用社监督管理体系。但是在实际操作中，这种管理体系依然存在着一些问题，主要表现在：省级政府的职责范围没有区分开，造成不明确的职责定位、职责边界问题；省级联社由人民政府和基层联社两方管理缺乏法律依据，且对基层联社的违法违规行为缺乏相应的约束力；很多法人体制在一段时间之后形成了分散决策，低层次决策局面。同时，金融监管与行业管理、依法管理与自主管理等方面还存在着各自的分工不明晰，责任不到位，责任交叉的现象，这种不明确的现象有待进一步解决。

二、促进农村信用社发展的措施

农信社存在的必要性就是改善弱势群体的生存环境，提高其竞争能力，更好地为三农服务。为了实现农信社的自我完善与发展，提高农信社的地位，增强农信社的竞争能力，应从以下几方面进行改善：

进一步明晰产权结构。要真正把农信社变成农民自己的金融机构，就要明晰产权结构。第一，重新分配股金，促使股金多元化的形成。这样不仅有利于避免股金结构的单一，股权利益的调整，又有利于成员享有股金的利益，享有一定的知情权与决定权，使得信息公开透明化。第二，要培养市场机制。目前我国经济处于发展的转型期，要建立适当的市场机制，更好地应对市场化带来的风险，满足农信社的发展需求。对于农信社而言，要不断深化市场机制改革，减少政府的干预，才能更好地发挥市场机制的作用。第三，加大对创新资本的补充渠道。农信社主要是以吸收小型企业，乡镇企业以及农民的存款为主，投融资渠道狭窄。国家可以允许农信社发行次级债券，提高盈利水平。这样既能完善农信社创新资本渠道，优化资本金结构，又能扩大农信社的投资范围，提高其影响力。

完善法人治理结构。为使农信社建立科学合理、运转高效的法人治理结构，符合现代金融业的要求，一是要明确职责定位。社员大会、理事会、监事会应分别行使决策权、管理权和监督权，要明确各自的职责分工及职权的限制，使三会之间形成各司其职、相互制约的新型法人治理结构。二是建立规范的股东大会制度，保护股东的合法权益。合作社的股东要定期开展并参加股东大会，了解最新动态，熟悉相关情况，明确各股东基本权利和决策事项。（作者单位：武汉工程大学法商学院）