现代化进程中乡村治理的基层政府权威弱化问题研究

王明霞

摘 要：习水县位于贵州省会城市贵阳的北部，随着贵州省经济发展战略的实施，城市不断向周边区域扩张。近几年，习水县经济发展飞速。随着大量的征地拆迁，越来越多的乡村骤然卷入到城市化的浪潮中。经济社会面貌发生了深刻变化。但是，随之而来的乡村社会秩序也跟着发生了巨大的变化。表现为乡村治理的失序、信访率急剧上升、群体性事件发生频繁。习水县经济面貌的变迁是贵州省城镇化进程中城关县域发展的典型，以此为例，对于城镇化背景下乡村治理的基层政府职能弱化的研究具有重要意义。

关键词：城镇化；乡村治理；政府权威弱化 ；公共服务

一、城镇化背景下乡村治理陷入困境

习水，贵州省遵义市代管县，位于贵州北部，地处川黔渝结合部的枢纽地带，东连贵州桐梓县、重庆綦江区，西接贵州赤水市，南近贵州仁怀市、四川古蔺县，属大娄山系和长江流域，总面积3128平方公里，辖23个乡镇（区），耕地面积4.07万公顷， 210个村民委员会、15个居民委员会，截止2010年，习水县总人口717534人[1]。

近几年，习水县经济社会发展迅速，县域经济排名位居遵义市前列。笔者以为，除了上访、群体性事件之外，当地还有一些以牟利为目的的纠缠、上访之人，甚至还有以针对和挑战基层政府权威的难缠的“刁民”。这种现象由于最近几年城市发展迅速而成为一种主导当地不良之风。在调查中，很多基层领导干部都感叹，村民越来越不讲理、工作越来越难做了，基层政府的权威在严重弱化，基层领导干部在“刁民”面前，几乎束手无策。

习水县乡村社会呈现的这类现象在贵州乃至全国其他乡村地区也存在。学者贺雪峰曾在《乡村的去政治化及其后果》一文中谈到， “‘刁民可以是不讲道理的人，可以是‘蛮横之人，可以是好惹事的人，可以是善于捕捉获利机会的人，可以是喜欢钻牛角尖的人。总之，‘刁民是这个社会秩序的挑战者，甚至破坏者。”[2]

二、乡镇基层政府权威的弱化是乡村治理困境的主要原因

本文着眼于本地经济社会发展的现状以及乡镇基层政府职能的履行这两个角度。探讨乡村治理困境即基层政府权威弱化的缘由。并由此认为，乡镇基层政府权威的弱化是乡村治理陷入困境的主要原因。

从本地经济社会发展现状探讨本地乡村治理失序的缘由。以本地群体性事件——“关坪村事件”为例，根源在于在修建仁赤高速公路过程中的征地拆迁问题，由于当时征地补偿标准与现在土地市场价格之间存在巨大的差异，且在村民住房拆迁后没有及时解决当地村民住房问题，再加上村民需要掏钱购买名义上是房地厂商修建的房屋，但其实是政府同商人一同修建的，并且征地后，当地农民的生活并没有得到很好的改善。由此引发当地群众的不满，当地群众集体上访，进而演变为“群体性事件”。与此同时，因大量征地拆迁引发的利益分配不均、贪污腐败成群以及补偿款不到位、没有保障拆迁户的权益，这成为基层政府与基层群众之间矛盾纠纷的突出问题。政府是征地拆迁的发起者、执行者，同时也是政策的制定者。征地拆迁过程实质上是政府利益与群众利益博弈的过程，处理好这一矛盾对政府工作和人民获益都有好处，这是双赢的结果。但是，乡镇基层政府往往不能很好地解决好这一困难，导致严重利益冲突。在城市化进程中，土地征迁问题如何妥善解决以及失地农民的后续生活如何得到保障，是政府必须解决和面对的问题。

从本地基层政府日常职能的履行探讨乡村治理基层政府职能弱化的缘由。乡镇基层政府是我国当前乡村治理的主体。是“上情下达”、“下情上达”的纽带，是联结乡村和城市两者发展的桥梁。它在整个政府运行体制中起到不可替代的作用。但是，在当前在本地经济快速发展的过程中，乡镇基层政府大多忙于招商引资的各种项目，把工作重心放在经济发展方面，其中大多乡镇把征地拆迁作为首要工作。如：习水县西城区的快速发展，城市规划不断向边缘乡村蔓延，随之而来的是大量楼房的扩建，这不可避免地涉及到征地拆迁问题，产生官民矛盾。在人民群众眼中，“吃吃喝喝是政府”、“欺軟怕硬是政府”、“花钱不做事是政府”等各种不雅形象标签，虽然这也是事实，但是也不乏一些基层政府工作人员是踏踏实实、勤勤恳恳为人民做事的。但是就因为一些不雅形象标签，他们的努力和辛勤付出并没有带来良好的形象和群众口碑。日子长了，他们觉得干好干坏一个样，索性就不干了。由此可知，近年来基层政府的职能履行已经偏离其职能定位，基层政府的“日常工作”并没有得到群众的高度认可和肯定，于是就严重影响了乡镇基层政府的权威和形象。

乡镇基层政府是与基层群众最为紧密相连的政府，因为基层政府与人民的近距离接触。乡镇基层政府日常工作的表现直接给基层群众更为深刻、真实的感受和体会，这远远比意识形态的宣传要生动和真切得多。因此，基层政府在整个政府体系中具有不可替代的管家作用。与此同时，在我国当前阶段，乡村社会是城镇化进程中的稳定器和蓄水池。[3]在我国长期存在的城乡二元体制下，乡镇基层政府在城镇化进程中起到维护乡村社会秩序稳定以及提供公共物品的基本生活保障的作用，乡镇基层政府仍然具有长期存在和发展的必要。这对于维护乡村秩序的稳定、加快城镇化的发展、促进现代化公民社会的形成都具有重要意义。

综上所述，城镇化背景下乡村治理困境集中表现为乡村治理中的基层政府权威的弱化。所谓基层政府权威的弱化，本文特指基层群众对乡镇基层政府权威的认同度在减弱、公信力在下降。这集中表现为：

一是基层群众对乡镇基层政府权威普遍缺乏政治信任；二是少数闹事人群体挑战基层政府权威，上访率上升、进而影响到乡村治理的秩序；三是基层社会管理中呈现无组织，甚至“无政府状态”。[4]尽管可以从不同角度探寻乡村治理困境的缘由，但是笔者以为，基层政府权威弱化既是乡村治理陷入失范的表现，又是乡村治理困境的主要原因。

三、公共服务是当前加强乡镇基层政府权威的着力点

美国政治学家塞缪尔·亨廷顿在论述社会秩序、公共权威与民主政治的关系时认为，首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威……。”[5]这段话很好地反应了在转型社会中民主自由与权威体制之间的关系。笔者认为，当前乡村社会治理同样需要公共权威，即乡村基层政府要成为乡村社会秩序坚强且有力的维护主体，而不能任由“少数闹事人群体”主导乡村社会秩序，损害乡村集体利益，甚至破坏乡村社会风气。以目前城镇化进程的速度估计，即便是发达地区，只要乡村存在，乡村政府就必须存在，它们是相辅相存的。乡村的发展需要乡村基层政府为城镇化进程保驾护航。乡镇基层政府一直都是乡村社会的治理主体。乡村基层政府应该成为乡村社会公共服务的公共权威。面对当前乡村治理的困境，增强乡镇基层政府的权威是实现乡村秩序稳定发展的重要途径。

成为乡村社会公共服务的公共权威。面对当前乡村治理的困境，增强乡镇基层政府的权威是实现乡村秩序稳定发展的重要途径。

本文将以基层政府提供公共服务为切入点，探讨当前基层政府应该如何满足群众需求，为群众提供良好的公共管理和公共服务，并在城乡现代化发展社会治理背景的引导下，重新树立乡镇基层政府的权威，获得基层群众的认可和肯定，进而走出基层政府权威弱化即乡村治理的困境。

1.满足不同群众需求，科学定位乡镇政府的服务职能

乡镇基层政府职能是由我国当前经济社会发展需要和基层群众的普遍需求决定的。科学合理的定位乡镇基层政府的职能需要全面深入了解当前乡村基层群众的需求，不同地区村民需求不同，基层政府要一切从实际出发，满足各自需求提供良好的公共服务和公共物品、公共设施。一是在确保村民利益得到保障的前提下，乡村土地资源的有效利用、整合，处理好土地扩征过程中出现的一系列问题；二是管理好当地流动人口，为不能再城市安定下来的农民工提供基本的生活保障；三是救助当地有困难的老百姓，切实保障他们的基本生活：总之，要以人为本，以乡村的发展为核心，为目的，实事求是、因地制宜。根据当地城镇化的发展进程不断地调整乡镇基层政府的公共服务和管理职能。因此，对于本地靠近城市周边的乡镇，其服务职能需要很好地定位。例如，习水县关坪村、银龙村、马临等乡镇，它们属于城市边缘化的乡镇，由于开发城区的步伐正在加快，城市化不断向边缘郊区蔓延，造成土地征用、农户拆迁问题较多。对于该县城市边缘的大范围征地拆迁地区，其工作重心在于处理好拆迁户的赔偿、就业、后继生活保障等多方面的问题。协调好政府与当地村民的利益关系，尊重和维护各方合法权益，建立不同群体的利益表达、诉讼渠道，合理化解基层矛盾，组织本地村民做好地方特色产业等等。

2.深化乡镇政府配套改革，重建基层政府权威

本地调查中发现，有的基层领导干部们要么特别忙、要么特别闲，更恶劣的是有些人把乡镇基层政府工作当作第二职业；在县乡范围内，副科级这一级别成为许多基层领导干部一生的工作终点。而许多基层办事人员无法达到这一级别就退休了。因此，在这种二元制体制下，干部提拔制度是没有奔头的，基层政府对此失去了信心，他们常常在外面做点生意，收入也往往比正式工作收入高，因为，政府官员也是人，也承担着赡养父母，照顾妻子儿女的责任。仅仅靠那一点微薄的工资无法生活。因此，政府官员不安心在基层工作。学历高且能力强的年轻人都不愿意从基层做起。基层工作留不住人才。这是从事基层工作领导得出的真实总结。因此，合理设置乡镇基层政府工作人员的晋升制度、调动基层政府工作人员的积极性、增强基层政府工作人员的信心，这是政府体制亟待解决的问题。政府工作人员的积极性、工作态度关系到乡镇政府的整体形象、工作效率、服务发展。学者赵树凯曾在《乡镇治理与政府制度化》一书中提到针对解决官员的政绩“折腾”问题即基层干部体制问题，提出了我们应借鉴西方解决这一问题的思路：一是政治问责应改为从下到上，让公众来决定基层官员的升迁，让官员政绩变成实质性解决老百姓困难的事迹；让政治类官员和事务类官员分开。政治类官员应是民主选举出来的，着实为人民群众办实事的基层工作人员，事务类官员应该有着更加专业的知识，解决一些专业问题。这或许为我国服务型乡镇基层政府权威的建立提供了改革的方向和道路。言而总之，服务型乡镇基层政府权威的建立需要对基层政府体制更深层次的改革。

四、结语

习水县乡村治理的困境主要源于鄉镇基层政府权威的消失、弱化。乡村治理的稳定、乡村经济发展的更好，村民生活得到改善，这是城镇化背景下乡镇基层政府的首要职责。因此，要加强乡镇基层政府的权威，关键在于对乡镇基层政府职能的重新定位，我们应该建立服务型政府。切实满足当前群众的需求，提供良好的公共物品和公共服务，乡村城镇化的进程和乡村社会的整体发展，也离不开群众自身努力和自身发展，乡镇基层政府的作用在于服务于和服从于乡村社会整体的变迁。

注释：

[1]习水县人民政府网.http：//www.114huoche.com/zhengfu/ZunYi-XiShuiXian_2.

[2]贺雪峰.乡村的去政治化及其后果[J].哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2012（1）：38.

[3]郑杭生.多元利益诉求统筹兼顾与社会管理创新———来自南海的“中国经验”[M].武汉：华中科技大学出版社，2012：73.

[4]徐建牛.基层政府行为演进的制度逻辑 市场转型过程中乡镇政府经济行为的制度分析[M].上海：上海三联书店，2012：147.

[5][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1989：7.

参考文献：

[1]贺雪峰.乡村的去政治化及其后果[J].哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2012.

[2]郑杭生.多元利益诉求统筹兼顾与社会管理创新———来自南海的“中国经验”[M].武汉：华中科技大学出版社，2012.

[3]贺雪峰.组织起来[M].济南：山东人民出版社，2012.

[4][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1989.

[5]征地捭及社保问题成中国群众信访集中领域[EB/OL].（2013-11-28）.http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/28/c_118340195.htm.

[6]俞可平.治理与善治/当代西方学术前沿论丛之一 [M].社会科学文献出版社，2000-09-01.

[7]王雍君.公共经济学[M].北京：高等教育出版社，2007.

[8]赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京：商务印书馆，2012.