我国矿区土地复垦实施的影响因素分析

摘要：我国矿山开采、城乡建筑、水利工程和道路桥梁都需要占用大量土地，但国土是有限的，解决这一矛盾的最好办法就是开展土地复垦，保护现有耕地。本文从国家、地方政府、矿山企业以及当地人民四个方面考虑社会、生态、经济三个要素，详细地分析了土地复垦实施的影响因素，讨论复垦工作没有落实到位的原因，得出结论并提出建议，为更好的促进土地复垦工作提供参考。

关键词：矿区 土地复垦 影响因素

土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。这里的生产建设是指开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等。目前我国人均耕地仅有1.43亩，不到世界人均水平的40%，土地复垦已经是实现我国耕地占补平衡的一项重要措施。国家大力倡导土地复垦工作，虽然已出台了各种政策法规，然而在土地复垦工作中缺少系统地研究社会、生态、经济等因素的影响。我国目前的土地复垦率仅为25%左右，与发达国家的50%仍然相差甚远，因此应对土地复垦实施的影响因素进行分析，推进我国土地复垦工作的进程，扭转我国目前土地复垦工作难以展开的局面提供依据。

一、我国土地的利用现状

工业化、城镇化的进程中，中国有大量土地被损毁。国土资源部土地整理中心总工程师罗明表示，截至目前，全国共有损毁土地约1.3亿多亩，其中生产建设活动损毁约1.1亿亩，自然灾害损毁土地约2100万亩；同时，每年生产建设活动新损毁的土地约几百万亩，其中60%是耕地或其他农用地，有些还是基本农田。中国现有耕地面积约18.26亿亩，相比1997年的19.49亿亩，减少了1.23亿亩，保护耕地的压力不断增大。中国地质大学教授白中科说，如果能对全国被损毁的1.3亿亩土地进行复垦，就可以为国家增加6000多亩耕地、3000亩其他农用地，不仅可以大大缓解经济发展与耕地保护之间的矛盾，还可以为中国经济高速增长提供用地保障。罗明说：“由于重视程度不够、复垦费用不落实、管理不到位等因素，我国目前土地复垦率较低，大量损毁土地没有得到及时的复垦利用。”耕地利用率直接损失3%，每吨谷物成本增加115元，生产效率下降15%。地界纠纷增多，妨碍农业新品种新技术的应用，影响农业政策发挥，市场反应迟缓。

二、国家对土地复垦实施的影响

十多年来，全国土地整理复垦开发工作从起步到全面推进，在补充耕地、保护耕地资源，提高农业综合生产能力，优化农用地结构，保障粮食和生态安全，惠民利民等方面发挥了重要作用。我国进一步推进土地整理复垦开发工作，使其真正成为实施土地利用规划的基本手段，推进开源节流的重要抓手，统筹城乡发展的基础平台，既保护耕地资源可持续利用，又促进新农村建设、保障经济社会发展和生态环境建设取得成效。

（一）土地资源的需求

我国的国情是人多地少，土地资源非常紧张，面对“一要吃饭二要建设”的矛盾，目前有两种途径可以解决：一是提高土地利用率，二是增加土地面积。但是我国后备资源已经所剩无几，因此挖掘土地利用潜力是主要的解决途径。国家积极要求各个矿山企业及地方政府加紧土地复垦工作，修复因采矿破坏的土地，增加我国的耕地面积，确保粮食安全。

（二）社会经济因素

煤炭开采不仅给矿区环境带来了严重的破坏和污染，也给矿区人民的生产、生活环境造成了严重的影响。据国土资源部门统计，目前我国因各种人为因素造成破坏和废弃的近2亿亩土地中因采矿破坏的土地面积累计已近9000万亩，可见通过矿区土地复垦新增各类土地的潜力大有可为（见表1）。通过土地复垦后，新增的农用地通过种植经济作物或粮食产物促进当地的经济发展；通过生态改良后，土地资源能够实现重新配置，土地等级得到提高，复垦的土地能够通过级差地租的形式体现出增值效益；土地复垦不涉及拆迁、安置等可能造成社会的不安定因素，能够新增农用地，提高粮食产量，增加当地人民收入，保障农民生活，促进社会和谐发展。

（三）生态效益驱动

土地复垦与生态重建工作，有利于增加矿区生物多样性、改良土壤、控制水土流失。例如，新汶华丰煤矿采用煤矸石、粉煤灰等回填方法，对矿区塌陷严重的土地进行生态重建，取得了可观的社会效益和生态效益，不仅消除了对当地环境的污染与破坏，而且避免地质灾害的发生。土地复垦还能够改善矿区所在地区的生态环境，增加土地垦殖率、林草覆盖率、绿色植被覆盖率。如表2内蒙古包头市石拐矿区复垦过后生态环境的某些指标明显要好于原生态环境。

三、当地政府对土地复垦实施的影响

（一）配合政策法规的实施

当地政府是监督国家法律、法规实施的重要部门，应当积极响应国家政策，确保土地复垦工作的落到实处。针对我国土地复垦率偏低，国土资源部在2009年《关于健全完善矿产资源勘查开采监督管理和执法监察长效机制的通知》中更是明确了各级地方政府及国土资源行政主管部门的职责，要求各地方政府对矿山地质环境治理、土地复垦情况进行重点监管。

（二）经济效益驱动

土地复垦过程中产生的经济效益能够减轻政府的财政负担，尤其对于历史遗留废弃地，是由地方政府补贴其复垦所需要的资金，这些长期闲置的土地没有得到及时整治，开展土地复垦与生态重建后，一方面复垦新增的耕地、建设用地能够补充当地的农用地、建设用地指标，另一方面能够提高原有的土地生产率和土地利用率，增加农产品产值，提高人均收入。

（三）社会因素

矿产资源的开采时征用土地会产生大量的失地农民，另外，对于资源枯竭型的矿业城市，大量的矿区职工面临失业，严重影响了社会稳定，解决就业问题是当地政府的当务之急。

四、矿山企业对土地复垦实施的影响

（一）政策法规的约束

国家大力宣传土地复垦的重要性，但是缺乏统一的矿区复垦法规，诸多法规政策只是指导性意见，缺少一个行之有效的监督办法，企业往往认为矿区土地复垦并不是国家或地方一条不可逾越的环境标准，不符合标准只要缴纳罚款就可以了，通常复垦费用要大于所缴纳的罚款，并且已经复垦的土地还需要后期的治理，所以很多企业宁愿交纳罚款，废弃土地。

（二）经济利益驱动

采矿开始需要对土地进行征收，因此要对当地的人民补偿采矿对其造成的损失，或者安排矿区人民的生活、生产，这样一来就增加了矿山企业的生产成本和经济负担。一方面企业能够通过利用已复垦的土地来置换征地补偿的资金，另一方面，矿山企业还能通过各种土地复垦模式（见图1）增加经济产值。

（1）经济作物种植。山西平朔从1988—2002年矿区经过土地复垦后，增加600hm2林草用地，年产干草100多万公斤，价值60—70万元；草红花、板兰根等药材、刺槐、沙柳条、松树年产值几十万元。

（2）水产养殖。山东省济宁市利用采煤塌陷地开发鱼塘8万亩，年产量3万吨，产值4亿元。

（3）生态工业园。陕西省铜川市建立生态工业园区，探索发展煤矸石、煤泥—热电厂—热电；灰渣、矸石—建材厂—建材产品；矿井排水—水处理站—供水等产业链，不仅增加了经济收入，而且促进循环经济发展。

（4）生态观光公园。神华集团神府东胜煤田马家塔露天煤矿333万平方米复垦区已被国家旅游局命名为AA级旅游景区，为该区创造了良好的社会效益和经济效益。

但是这些经济效益短期内难以见效，资金回收期慢，加之土地复垦投资大，许多企业本身已是自负盈亏，资金运转需要很大的资金，很难再支付复垦资金，另外，复垦后土地的权属不明确，大大打击了企业进行复垦的积极性，因此，企业往往出现“重数量、轻质量”的问题或者根本无人治理。

（三）缓解矛盾

一是矿山企业在拆迁安置时难免同当地人民产生一些摩擦，二是一些矿区日益枯竭，生产逐渐萎缩，这些矿区的工人需要解决再就业问题，矿区土地复垦过程中增加了就业岗位，同时补充的农用地使得失地农民得以安置，缓解与矿区人民之间的矛盾。

五、当地人民对土地复垦实施的影响

（一）文化传统思想的影响

我国是一个传统农业国家，土地对于农民来说是其赖以生存的基础。然而矿区开采剧烈扰动原地形，周围的原地貌都不复存在，农民在征地后失去了土地作为社会保障，土地复垦后新增的土地一方面可以增加失地人民的就业机会，另一方面可以满足农民对土地的特殊感情。但是由于地域性自然环境原因，原来的土地生产率低，土地产出少，农民希望在矿山企业征地补偿时能获得一笔即时收益，这样他们可以另谋出路，不需要依靠土地生产维持生计，因此他们未必积极参与土地复垦。

（二）经济和生态效益驱动

大部分露天矿区处在生态脆弱区，风蚀、水土流失、土壤沙化等环境问题严重，加之采矿造成的土地资源破坏和生态环境退化使矿区周围的环境更加恶化，对周围的农田造成很大的危害，改善后的生态环境使塌陷区内人民生活得到了保障，给矿区农民提供了一个良好的栖息场所和生存空间，为子孙后代的生存提供了繁衍、生息的根基。

人类对矿山资源的不断索取，破坏大面积的植被，导致原有地形地貌消失，加剧了矿区生态系统的不稳定性。土地复垦能够改变原来恶劣的生态环境，涵养水源，调节区域气候，产生良好的景观效应。同时，土地复垦后能够调整农、林、牧用地比例，改变原有不合理的格局，提高土地利用率和生产率，增加了当地人民的收入。

六、建议

土地复垦乃是势在必行之举，为了确保土地复垦的实施，提出以下几点建议：

一是土地整理复垦开发实行统一备案制度。各省（区、市）各类土地整理复垦开发项目均需进行动态备案，不备案的，其增加耕地不能计入完成的补充耕地任务，不能用于占补平衡，不予核定和下拨中央分成新增建设用地土地有偿使用费。

二是国家应该制定出一套严格的监管体制，建立土地开发整理复垦项目管理信息系统，监督土地复垦工作的质量、资金与进度全面落实，并对实施效果检查、验收。

三是能否将土地复垦落实到位，资金是关键，土地复垦需要大量资金投入，并且随着复垦土地面积越来越多，需要的管理和养护费用随之增加，单靠企业承担费用是不太现实的。因此，应当扩大融资渠道，提倡“谁复垦，谁收益”原则，鼓励社会参与，融合多方面的资金，减轻企业经济负担。

四是加大舆论宣传，扩大土地整理复垦开发社会影响。各地要充分运用多种宣传平台和手段，宣传土地整理复垦开发工作的目标任务和方针政策。在系统总结土地整理复垦开发成效的基础上，充分发挥主流媒体的影响力，组织策划系列活动，宣传典型经验和先进事迹，扩大社会影响面，提高社会认知度。要按照部关于设立土地整理复垦开发项目标志的规定，在各项目区设立标志牌，扩大宣传效果。

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（谢艳，1983年生，湖南长沙人，中国地质大学（北京）在读博士。研究方向：资源产业经济学）