基于生态文明的地方环境立法研究

路云霞+李文青+刘海滨+于忠华

摘 要：法制是生态文明建设的重要保障，完善生态立法是生态环境保护最主要、最有效的手段。该文在梳理南京生态环境保护立法现状的基础上，深入剖析了南京环境立法存在的问题，并结合实际，从生态文明的视角提出了完善南京环境立法的对策与建议。

关键词：生态文明；环境立法；研究；南京市

中图分类号 D912.6 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）08-01-03

Research on the Local Environmental Legislation Based on Ecological Civilization

—Taking Nanjing as an Example

Lu Yunxia et al.

（Nanjing Research Institute of Environmental Protection， Nanjing 210013，China）

Abstract：The law is an important guarantee of ecological civilization construction. Legislation is the most effective way for environmental protection. This article analyzes the status quo and problems of environmental protection legislation in Nanjing. And then， countermeasures are proposed， so as to provide a probable way for how to improve the environmental legislation in Nanjing.

Key words：Ecological Civilization；Environmental Legislation； Research；Nanjing City

1 前言

南京地处我国南方丘陵地带，是长三角地区中心城市之一。南京市具有良好的自然生态禀赋，但同时也面临着“人口密度大、环境容量小、工业结构重、污染负荷高”的现实市情。加强生态文明建设，要求南京必须审时度势，抢抓机遇、应对挑战，坚持节约资源和保护环境的基本国策，从源头上、根本上解除资源环境约束。从国际经验来看，西方国家生态文明建设的基本趋势是走制度化、法治化路径。西方国家生态文明法治建设的过程中，完善生态立法是生态治理最主要、最有效的手段。近年来，南京市在生态环境保护方面的制度建设取得了一定的成绩，但也必须认识到：相对来说，生态文明涉及面更广，更加宏观，生态文明建设的许多内容如经济结构调整、低碳发展等都未能包括在环境资源法制体系中，现有的环境资源法难以完全承担起促进生态文明建设的任务。不断创新优化南京市生态文明建设的立法工作，实现经济发展与生态文明的可持续健康发展，是建设现代化国际性人文绿都、打造美丽中国标志性城市的必由之路。

2 南京市生态环境保护立法现状

经过多年的努力，南京市生态环境保护法制建设取得了一定的成绩，基本形成了具有地方特色的环境资源法规体系。目前，全市共有15部生态环境保护法律法规，其中地方法规10部，政府规章5部。此外，南京市还颁布了大量的规范性文件。这些法律法规是生态环境保护的重要依据和指导，对生态文明建设起到了重要的法制保障作用。

按照环境要素划分，南京市的地方环保立法至少有5类，包括：关于大气环境的立法，如《南京市大气污染防治条例》、《南京市机动车排气污染防治条例》、《南京市扬尘污染防治管理办法》；关于水环境的立法，如《南京市水环境保护条例》、《南京市水库保护条例》、《南京市地下水资源保护管理办法》；关于树木的立法，如《南京市城市绿化条例》、《南京市古树名木保护和管理办法》；关于湿地的立法，即《南京市湿地保护条例》；以及其他涉及综合环境要素的立法：《南京市环境噪声污染防治条例》、《南京市固体废物污染环境防治条例》、《南京市饮食娱乐服务企业环境保护管理办法》等。

从所规范的内容上看，南京市生态环境保护立法基本涵盖了污染防治、自然资源保护、节能和资源综合利用等3个层面。在污染防治领域，包括：《南京市大气污染防治条例》、《南京市机动车排气污染防治条例》、《南京市水环境保护条例》等；在自然资源保护领域，包括：《南京市渔业资源保护条例》、《南京市湿地保护条例》等；在节能和资源综合利用，如《南京市粉煤灰综合利用管理条例》等。

3 南京市生态环境立法存在的问题

3.1 立法理念陈旧、立法质量不高 南京市尚未形成以“生态文明和可持续发展”为指导、对生态系统进行整体管理的立法理念，生态环境保护立法大多更注重对资源与环境破坏行为的处罚，而对于治理、恢复和积极建设等方面的关注较少，这就导致了目前的生态环境保护立法相对割裂，使立法不能很好地将生态系统的整体功能和结构有机统一地加以保护，未能对各类型生态系统的法律保护做出统一、协调的规定。

3.2 生态环境保护法制体系不够完善 生态文明建设是一个系统工程，需要立法机关立足于保护生态系统的完整性，将生态环境保护和促进经济社会协调发展有机结合起来[1]。从贵阳等地的环境立法情况来看，健全的生态文明立法体系至少涵盖4大领域，即：污染防治、自然资源保护管理和利用、节能和资源综合利用、环境保护和生态建设。从目前的生态环境法律体系来看，南京市环境立法中存在单一重视污染防治立法的倾向，土壤环境保护、土地管理、生态补偿等关于资源保护方面的立法重点并不突出，综合性、系统性的考虑和规范较少，无法满足生态文明建设的总体目标和需要。

3.3 具有统领作用的生态文明基本法缺失 生态文明建设是落实科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择。在南京市生态环境保护法律法规中，《南京市环境保护条例》缺失，现行的《南京市水环境保护条例》、《南京市大气污染防治条例》、《南京市环境噪声污染防治条例》、《南京市固体废物污染环境防治条例》、《南京市城市绿化条例》等，它们的效力等级相同，且相互交叉，缺乏具有统领地位的基本法。相关的立法是碎片化的，基本是以部门职责管理的内容作为法律的调整对象，各部门各自为政，忽略了环境利益的整体性，也给环境执法带来了困境。

3.4 一些重要环保领域存在法律空白 生态红线是当前我国生态环境保护领域的重大战略决策与制度创新。南京市已经于2014年出台了《生态红线区域保护规划》，明确划定了13类共104块生态红线区域。要确保生态红线的真正落地，强化刚性约束，必须从加快推动针对生态红线的立法。2014年，南京市政府提出了“加快推进金陵石化及周边地区、大厂地区、梅山钢铁及周边地区和长江二桥至三桥沿岸（含八卦洲）等4大重点片区污染企业关停搬迁改造”的工业布局调整任务，未来10a，南京将面临企业搬迁后遗留场地的土壤环境污染问题，亟需未雨绸缪，加快对污染场地管理与修复的立法。此外，重金属污染防治、化学品污染防治、挥发性有机物污染防治、放射性污染防治、长江岸线资源综合利用、农村环境保护等领域也亟需法律规范。

3.5 立法的可操作性有待提高 以地表水环境保护为例，南京市水资源非常丰富，有长江、秦淮河等116条主要河道，玄武湖、莫愁湖、石臼湖和固城湖等8座湖泊。目前，南京只有《南京市水环境保护条例》和《南京市水库保护条例》2部相关立法对水环境保护加以规范，难以满足多元化的管理需求。亟需进一步转换立法思路，借鉴贵州省“一河一条例、一湖一法规”的立法模式，对长江、秦淮河、玄武湖等重点水环境保护目标予以单独立法，切实提高立法的精细化和操作性。

3.6 部分环境立法无法适应新的环保形势 以现行的《南京市环境噪声污染防治条例》为例，该条例于2001年施行、2004年修正，至今已有超过10a的历史。时至今日，随着经济社会的快速发展，城市建设进程突飞猛进，环境噪声污染已成为公众反映最为强烈的问题之一，陈旧的环境噪声污染防治条例已无法适应当前的环保新形势，亟需修订。

4 基于生态文明的南京市环境立法建议

4.1 以生态文明理念提升立法质量 以“生态文明与可持续发展”理念作为环境立法的指导思想，以“优先保护生态”作为立法的价值取向，立足于保护生态系统的完整性，将生态环境保护和促进经济社会协调发展有机结合起来，使立法能很好地将生态系统的整体功能和结构有机统一地加以保护。

4.2 制定具有统领作用的生态文明基本法 应根据党的十八大关于生态文明建设的要求，以及国家有关法律法规相关规定，结合南京实际，尽快制定涵括范围更广、适应性更强的“生态文明建设基本法”——《南京市生态文明建设促进条例》，统揽全市生态文明建设和生态环境保护全局，对生态文明建设与发展进行引导和指导，对违反生态文明建设的行为进行规范和约束。

4.3 对现行立法体系实施生态化改造 法律的生态化不仅仅指对专门环境资源法律以外的法律进行生态化，还包括对专门环境资源法律自身的生态化，即对整个环境资源立法体系的生态化。按照“综合性地方生态法规+各环境要素法规”的模式，以《南京市生态文明建设促进条例》为纲领，出台《南京市环境保护条例》，修订《南京市大气污染防治条例》、《南京市水环境保护条例》、《南京市环境噪声污染防治条例》等环境立法，加快推进生态红线保护、农村环境保护、土地管理、污染场地修复、长江岸线资源开发利用、危险化学品管理、挥发性有机物污染防治等领域的地方立法。

4.4 增强立法的实效性和可操作性 法律法规的制定要注重结合南京特点，根据实际需要有序推进。不能盲目追求体系完整，对上位法已有的规定，尽量不再重复，重点放在国家大法和江苏省实际运用中遇到的问题的衔接配套上，着力解决生态环境保护立法中多头管理、利益分割的问题。以水环境保护立法为例，可以借鉴贵州省“一河一条例、一湖一法规”的立法模式，考虑针对饮用水水源地、长江南京段、秦淮河流域等进行专门立法。

4.5 提高监督执法能效 目前，南京生态执法一直强调以行政为主导。行政主导不仅容易出现部门分割、条块分割，也在一定程度上降低了司法的地位和功能，降低了执法与司法的合力。因此，在加大立法的前提下，要加大生态执法力度，强调违法的制裁性，使通过立法确立的硬法能真正发挥约束作用。

4.6 提高公众生态环保法治意识 在生态文明法治建设的进程中，必须大力提高公众的生态环保法律意识。不少国家以立法推动环境教育，取得了一些成功经验。就南京来说，应把生态文明教育贯穿于学校教育全过程，并出台《南京市环境教育促进条例》，鼓励和引导人民群众积极参与；保障人民群众在生态文明建设方面的知情权、参与权和监督权，让人民群众从生态文明建设中深切体会和明确认识自己的利益所在，激发其参与生态文明建设的热情。

参考文献

[1]贵州省人大常委会法制工作委员会.地方立法引领推动生态文明建设的实践与思考.中国人大网，2014-9-23.

[2]李文青，王芳，朱小曼等.城市层面推进生态保护红线管理机制对策分析[J].中国环境管理干部学院，2015（1）：20-22.

[3]文永辉，曾璟.贵阳市地方环保立法的特色与完善[J].凯里学院学报，2011（2）：34-38.

[4]臧兴东.地方环保立法存在的问题及对策——以贵阳市地方环保立法实践为例[J].人民论坛，2011（3）：62-63.

（责编：徐焕斗）