深化当前矿产资源审计的几点建议

陈正杰

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，深化矿产资源审计是新形势下审计监督服务国家治理的必然要求和重要举措。当前，我国矿产资源开发利用水平不高，相关重大政策措施落实还不到位，在资源安全和环境保护上还存在较大风险隐患，特别是矿产资源领域的重大违法违纪问题还比较突出。对此，党中央、国务院高度重视，党的十八届三中全会《决定》明确提出，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度；国务院对深化资源领域改革做出了总体部署，提出了健全完善自然资源管理体系的具体措施。可见，当前深入开展矿产资源审计，既是贯彻党中央国务院相关部署、推动国家政策落地生根的必然要求，也是维护国家资源安全、促进矿产领域反腐败斗争、推动矿产资源开发利用科学化、持续化和健康化发展的重要举措，意义十分重大。

一、我国现行矿产资源管理体制及其主要问题

经过近30年的发展，我国逐渐形成了一套具有中国特色的矿产资源管理体制。初步建立起以《宪法》为基础，《矿产资源法》和《探矿权采矿权转让管理办法》等相关法律法规为基本内容的矿产资源法律体系。《宪法》确定了矿产资源归国家所有的法律属性，《矿产资源法》明确了我国矿产资源保护开发利用的一系列重要管理制度，是我国矿产资源管理法律体系的核心。截至目前，我国基本形成了覆盖矿业权交易、矿业权使用费和价款、地质勘查和勘察基金、安全生产与环境保护、矿产资源补偿费和资源税管理为主要内容的矿产资源管理体系。

在现行的矿产资源管理体制下，各级政府和矿产资源主管部门加强了矿产资源规划管理。矿产资源开发利用布局进一步优化，国家将矿产资源开发与区域协调发展相结合，不同区域实施不同的矿产资源管理战略，在全国范围内推行矿产资源整合和煤炭企业兼并重组工作；全国矿山规模化、集约化水平显著提高，矿业开发秩序和矿山地质环境得以改善；矿产资源相关资金征收管理工作进一步加强；矿产资源交易市场逐步规范成型，矿业权有偿使用制度得到较好落实；矿产资源管理取得了明显成效。

但也必须认识到，我国当前矿产资源管理仍存在一些突出问题，须引起重视。一是形势变化，政策滞后。我国现行的矿产管理制度定型于上世纪90年代，政策制定带有明显的时代特性，当时矿产行业整体低迷，国家政策以鼓励开发为导向。随着矿产品价格回升，矿产行业也进入了黄金发展期，原先的管理制度难以跟上市场形势的发展，亟须对管理体制进行规范与更新。二是多头管理，权责不清。从上世纪80年代末开始，中国矿产资源管理机构分分合合、不断调整。在很长一段时间内，与矿产资源相关的管理、开发和研究职能，分散在国家发改委、国土资源部、地质部、煤管局等部门，权限不明、职责不清，缺乏有效主体责任部门。三是权力寻租，滋生腐败。政府在矿产资源开发、勘探开采、项目审批、市场经营等方面的管控严格，审批环节多，行政权力介入较深。相关主管部门及官员拥有相当大的发言权和支配权，一些官员将此作为权力寻租的空间，顶风作案，滋生腐败。四是战略规划意识淡薄。矿产资源是涉及国民经济发展全局的重要战略资源，部分矿种是军事国防事业发展的必备材料，事关国家安全，但我国当前仍缺乏有效的矿产资源安全管理体制，部分矿种无序开发，行为短视，缺乏长远规划。

二、近年来矿产资源审计的现状与成效

审计署高度重视矿产资源审计工作。特别是党的十八大以来，陆续开展了一系列矿产资源审计。如2013至2014两年间，审计署对山西、内蒙古、河北等14个省（自治区、直辖市）矿产资源管理情况进行了专项审计。根据审计署计划，2015年将继续对辽宁、四川等6个省份矿产资源管理情况开展审计。连续3年开展矿产资源专项审计，力度之大、决心之强，凸显了矿产资源审计的迫切性和重要性。回顾来看，近年来矿产资源审计主要揭示了矿产资源管理当中存在的以下突出问题：

一是部分地方政府管理部门履职不到位。相关部门越权审批，采取“化大为小、化整为零”的方式，规避审批权限制约，批准并颁发勘查许可证或采矿许可证；违规给不符合条件的企业发证、违规给申报资料不全的企业办理新立、延续或变更登记手续等；以招商引资、解决历史遗留问题、发展旅游、支持企业发展等名义违规协议出让矿业权，造成国有资产流失。

二是矿产资源管理相关政策执行不到位。部分地区未严格贯彻落实国家有关矿产资源管理的专项政策，一些地方国家出资探明矿产地清理不彻底，国家出资勘查权益保护不力；未严格执行矿产资源开发整合政策，矿产资源整合过程乱象丛生；有的地方甚至自行出台与国家政策相冲突制度办法等。

三是矿业权转让中相关法规和监管缺位。国有矿业权转让交易中存在着交易程序不规范、交易过程不公开、交易价格异常等乱象，如部分国有矿业权人处置矿业权时存在未经市场公开竞价、采取先定价后评估逆程序操作、矿业权评估结果随意性大等问题，容易导致钱权交易、滋生腐败；部分民企低价取得矿业权后，再高价转让给国有企业，造成国有资产流失。

四是矿产资源相关资金征收、管理和使用不规范。当前仍普遍存在征收管理不规范、征缴力度不够、价款欠缴现象严重、监督体制不健全等问题，相关专项资金的安排使用也不合理，表现在未按规定用途使用矿产资源专项资金，挤占挪用现象严重，以及矿产资源专项资金支出结构不合理、效率不高等问题。

五是矿山地质环境保护与恢复治理不到位。当前，地方政府及相关部门对矿山地质环境保护与治理重视不够，相关部门在为采矿权人办理采矿权证时，对有关矿山地质环境保护方面要求把关不严；矿山地质环境恢复治理资金投入严重不足；部分矿山地质环境治理项目进展缓慢；矿山地质环境日趋恶化。

综上所述，近年来开展的矿产资源专项审计，基本摸清了地方政府矿产资源开发利用与保护的总体情况，掌握了矿产资源管理所采取的措施、取得的成效和经验，揭露和查处了矿产资源开发、矿业权出让转让和矿产资源专项资金收支中的重大违法违规问题，维护了矿产资源收益的安全完整，推进了矿产资源有偿使用制度改革，取得了积极成效。

三、深化当前矿产资源审计的几点建议

一是加大审计力度，实现审计全覆盖。我国矿产资源量大、矿种全、分布广，审计范围和审计对象数量巨大而且复杂；与之相比，现有的审计力量显得十分薄弱。从当前的审计覆盖面看，审计范围仅覆盖到部分重点矿产资源省份，审计内容也侧重于矿业权审批和交易等重大环节，审计全覆盖的目标还远未实现，严重影响了审计监督的效果。为此，建议进一步完善矿产资源审计项目立项管理，摸清审计对象的范围、数量和类型，实行分类管理，制订中长期矿产资源审计项目规划，实行轮审制度，确保全部省份重要矿产资源、重要涉矿单位在3到5年内至少轮审一遍，实现对矿产资源的常态化审计。另外，应积极改进审计组织方式，有效整合地方审计机关、企业内审部门和社会审计机构的审计资源，改进矿产资源审计大项目组织方式，完善矿产资源审计工作方案与审计指南，完善审计全覆盖保障机制。

二是加强理论研究，深化矿产资源审计。党中央明确提出了健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度的战略构想，要求探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。在此背景下，我国矿产资源管理面临着重大调整，对矿产资源审计也提出了新的更高要求。对此，审计机关必须从理论研究入手，深入研究当前矿产资源管理面临的一系列理论和实践问题，用最新的理论研究成果全面深化当前矿产资源审计，提升审计监督的水平。特别紧迫和重要的，是以当前矿产资源审计为重要载体，加强对自然资源资产审计的理论研究。从矿产资源审计实务出发，逐步构建自然资源资产审计的理论体系，明确自然资源资产审计主体、审计对象、审计内容、审计目标和审计方法，建立评价体系，探索自然资源资产负债表编制与考核制度，为今后深入开展自然资源资产离任审计提供理论支持和实践指导。

三是坚持两手抓，推动矿产资源领域改革。受审计力量不足影响，当前的矿产资源审计更加注重大要案的查处，通过集中力量、揭示和查处矿产资源管理领域的大案要案和突出问题，发挥审计监督的作用。这种做法，与当前全面深化改革、发挥审计监督服务国家治理的基石和重要保障作用的要求是不相符的。审计机关应该进一步树立“两手抓、两手都要硬”的思想，围绕服务“反腐、改革、法治、发展”的总要求，把握宏观大局，重点关注当前矿产资源管理中突出存在的体制机制制度问题，重点关注全面深化改革、全面促进依法治国对矿产资源管理领域提出的新要求，树立问题导向，提升审计建议水平，以问题“倒逼”各项矿产资源管理制度的完善，以审计推动矿产资源管理领域的全面改革。

（作者单位：审计署长沙特派办）