组织理论视野中的虚拟政府*

张乾友

组织理论视野中的虚拟政府*

张乾友

20世纪后期以来，人类的组织和社会都经历了一个从虚拟化到网络化的发展过程，也使虚拟政府作为一种生成中的政府形式而呈现了出来。当前，虚拟政府在组织方面表现出了较为清晰的特征。就组织构图而言，在虚拟政府中，传统科层机构仍然存在，但其横向结构的重要性将超过纵向结构，从而更多地表现为一个分工—协作体系，而不是命令—控制体系。同时，任务型组织与行动者网络将得到日益广泛的应用，使虚拟政府在整体上更具灵活性与开放性。就规则分布而言，促进性规则的比重和重要性都将大大增加，控制性规则则退而承担起一种保障性的角色，从而使虚拟政府的规则体系也表现出更高的灵活性和有机性。

虚拟政府 行动者网络 任务型组织 控制性规则 促进性规则

进入21世纪以来，随着互联网的飞速发展，人类已经进入了一个虚拟化和网络化的时代，虚拟化和网络化构成了当今政府变革的两大背景，①关于虚拟政府的研究也正方兴未艾。虚拟政府可能成为一种新的政府模式，在许多方面呈现出了不同于传统政府的特征，但就目前而言，已经发展得比较成熟、在可见的未来也可以预测其趋势的则是它的组织方面，事实上，从文献来看，关于虚拟政府的研究也主要集中于组织理论的层面，关注的是政府组织的虚拟化问题。政府的虚拟化主要体现在其内部的结构方式和规则体系上。在结构方面，与传统政府依赖于永久性的实体组织不同，虚拟政府更强调具有临时性特征的任务型组织与行动者网络，并通过对传统组织结构的解构而实现自身的开放。在规则方面，与传统政府依赖于控制性规则不同，虚拟政府更强调促进性规则，并通过对促进性规则的自觉运用而获得了更多的灵活性与有机性。正是由于有着这两方面的变化，虚拟政府呈现出了许多不同于传统政府的特征，表现出了更高的开放性与灵活性。在这些发展的基础上，如果加以适当的引导和建构，虚拟政府将很可能成为传统政府的一种替代形式。

从虚拟化到网络化的组织发展

20世纪后期以前，提到组织，我们想到的一定是一种拥有明确形式和正式结构的实体性的存在，而随着信息技术的飞速发展，尤其是互联网在组织生活中的广泛应用，组织也开始获得了一种虚拟化的存在形态。这就是科罗巴斯(Jane E.Klobas)与杰克逊(Paul D.Jackson)指出的，“由于组织使用了新的技术来重新分配工作，使它前所未有地分散在了不同的地点、不同的时区甚至不同的组织，过去二十年见证了越来越多组织形式的出现。……这个世界被认为越来越‘虚拟’，在这种状态下，组织团结仅仅是表面上的：现实是一种连接了人员、企业、过程与专业技能的高绩效的动态网络，其中，生产和竞争的动力取代了对永久性和结构的需要。”②近年来，这种日益失去了存在的永久性与正式结构的虚拟化的组织形态被越来越多的学者视为了一种新的组织类型，即虚拟组织(virtual organization)。根据马泽斯基(Marco Mazzeschi)的归纳，“虚拟组织是一个广阔的地理区域上的各方(人与/或组织)的一种结合，它旨在通过共用核心能力与资源来实现集体目的。”③“虚拟组织是一个由彼此独立的公司组成的临时网络，它由信息技术连接起来，以共享技术、成本与进入对方市场的通道。这些公司为抓住一个特定的机会而迅速联合起来，并在其后解散。”④也就是说，虚拟组织是一种由信息技术连接起来的网络式的组织形态或组织集群，由于信息技术使它的存在突破了地理空间、物质资源等实体性因素的限制，因而，这种组织形态或组织集群在履行功能时表现出了更多虚拟化的特征，具有了更多的随机性和不确定性，而不再表现为一个特定地物理空间中的某种正式结构权威性地分配和使用资源的过程。

20世纪后期以来，由于信息技术日益广泛地渗透进了我们的生活，虚拟组织这种现象被越来越多的人们所认识到，虚拟组织与实体组织的区别也成了颇受学者们关注的一个问题。赵春明认为，传统的实体组织与新兴的虚拟组织在三个方面上有着截然不同的特征，具体而言：在组织功能上，实体组织是完整化的，即具有完成业务活动所需的全部功能，虚拟组织则是专长化的，只保留自己的核心专长及相应的功能；在组织的资源来源上，实体组织是内部化的，即依靠自身的功能、资源完成组织的活动，虚拟组织则是合作化的，它充分利用外部资源，并与具有功能及资源互补性的其它组织进行合作；在存在形态上，实体组织是集中化的，即将各种所需的功能、资源集中在一个具有连续性的地理范围或空间上，从而使组织有形化，虚拟组织则是离散化的，它具有空间上的不连续性，是通过信息网络而连接在一起的。⑤除此之外，阿胡加(Manju K.Ahuja)与卡利(Kathleen M.Carley)还指出，“虚拟组织的一个关键特征是它所拥有的广泛的非正式沟通。由于缺乏正式的规则、程序、规范与明确的报告关系，它需要更广泛的非正式沟通。”⑥也就是说，在沟通方式上，实体组织是正式化的，虚拟组织则具有更多的非正式性。

总的来说，今天，虚拟组织研究方兴未艾，在私人部门中，它催生了虚拟企业(virtual enterprise)的概念，在公共部门中，也催生了虚拟国家(virtual state)⑦和虚拟政府(virtual government)⑧等全新的观念。然而，考察既有文献，我们发现，当前，虚拟组织并不是作为一种组织，而是作为一种组织间的网络而得到理解的，在当前的研究中，“虚拟组织的概念实际上是关于在组织间建立网络系统这种思维的正式体现”。⑨在这个意义上，虚拟组织其实可以更准确地被理解为一种组织间网络，这种网络打破了实体组织间原有的界限，同时也失去了实体组织内部的有效规则体系，从而使它的活动表现出了更多虚拟的特征，而不再具有明确的正式形式。事实上，完全虚拟的组织是不可能存在的，尽管随着互联网的出现，人际联系与社会交往都逐渐呈现出了无边界的特征，但作为一种理性的人类集群形式，组织则一定是有边界的——虽然这种边界本身可能是开放的，因而也有其实体性的存在形态，当然，这种实体形态本身也不再是固定的，而具有了流动性。

当然，就组织本身而言，虚拟化并不仅仅意味着虚空化，相反，虚空化只是虚拟化的一个阶段。随着许多组织资源与要素的外部化，组织内部的正式结构变得残缺不整，机构间原有的分工—协作关系也受到了破坏，不同机构之间在职能上的模糊地带和交叉地带则显著增多起来。进而，与职能边界的变化相适应，组织中的传统科层结构也发生了调整，使由横纵两个维度构成的立体结构逐渐转向了一种更具发散性的网络结构。

虚拟政府的组织构图

在某种意义上，行动者网络类似于早期组织理论家所说的“非正式组织”，但又不等同于非正式组织。首先，非正式组织的概念只适用于组织领域，而行动者网络则是广泛存在于组织和社会之中的一种现象；其次，非正式组织是非理性的，它是存在于组织理性结构之外的一种异例性的人际联系，而行动者网络则是理性的，它虽然不拥有一整套理性的规则体系，却谋求理性的共同行动，甚至可以通过理性的设计而转化成正式的组织——当然，这种组织在结构上必然不同于传统官僚组织；再次，非正式组织是封闭的，其成员之间有着强烈的排他性认同，并通过这种排他性的认同来增强彼此间的凝聚力，而行动者网络则是开放的，它是通过开放来增强自身的资源获取能力与共同行动能力的。在组织中，非正式组织与行动者网络之间并不是截然对立的，而可能存在某种转换的机制，一方面，非正式组织可以通过自身的理性化和向“他者”开放而转换为行动者网络，另一方面，如果行动者网络走向了封闭和非理性的方向，就也可能退化为非正式组织。

由此，经过从虚拟化到网络化的发展之后，我们看到了一个更加复杂、更具多元性的组织世界。就组织内部而言，首先，传统科层结构并没有消失，但它比以往更加水平化了，在重要性上，它的横向结构开始超过了纵向结构。作为这种发展的结果，科层结构也更多地表现为一个分工—协作的体系，而不再像以往那样把控制作为其首要功能了。其次，任务型组织在组织中得到了日益广泛的运用，并在某些组织职能的行使上表现出了相对于传统职能机构的优越性。与传统职能机构遵循严格的分工—协作原则因而保持明确的界限不同，任务型组织之间则是互不排斥的，相反，由于不同任务可能需要运用到共同的资源，任务型组织之间经常是相互交叉和重叠的，同一组织成员可能同时服务于不同的任务型组织。结果，职能机构间的分工—协作关系与边界都被打破了，组织的实体结构变成了流动性的，可以根据任务的需要而随时进行重新组合。此外，组织中还存在一些没有得到组织化的行动者网络，它们不受任何实体性界限的限制，而在组织内外寻找完成共同目标所需的资源。由此，组织与组织之间、组织与环境之间的边界也变得模糊了，通过行动者网络与其它组织及环境的互动，组织本身也变成了一个具有开放性的体系，置身于一个开放的世界之中了。

传统上，组织成员间的联系通常是单一的和线性的，他们间的关系是由被分解了的工作所决定的。而现在，组织成员间的联系则变成了多元的和非线性的，呈现出了一个网络结构。在这一结构中，一个人可能既在特定职能机构中担任职位，又在某些任务型组织中承担角色，同时还加入了某些行动者网络，因而，他与其它组织成员的关系就变得复杂了，具有了多重性和不确定性。在某种意义上，在网络结构中，所有组织成员都是互联的，尽管特定成员间的联系并不是直接的和显性的，但只要任务需要，他就可以与跟自己没有任何分工关系的人建立起任务性的联系。相应的，这种任务本身也变成了非线性的，是无法通过任何线性结构而得以完成的。

虚拟政府的规则分布

我们知道，传统科层结构是通过层级节制的方式来保障组织目标的实现的，而这种层级节制的依据和工具就是组织的控制性规则。控制性规则既规定了上下级之间的命令—服从关系，从而赋予了上级机构和职位以控制性权威，也规定了这种权威的作用方式和作用范围，从而使上级的权威和控制性活动都有据可循，而不会由于权威的滥用而造成背离组织目标的后果。在虚拟政府中，科层结构仍然是组织的基本框架，但这种框架不再是固定的和永久性的，而具有了不确定性和流动性，因而，层级间的节制关系也变得更加灵活。由于下级可能因为控制的过于严厉而流失，在科层结构中，控制是否保障组织目标的一种有效方式也变成了一件值得怀疑的事情。在很多情况下，上级可能需要通过鼓励下级的行动来换取下级对于责任的主动承担与对于自己的忠诚，另一方面，这种鼓励也必然造成下级行为不确定性的增大，从而增加了组织失控的风险。所以，上下级间积极的鼓励关系也需要得到规则的规范，而能够规范这种关系的规则就是促进性规则。由此，随着科层结构与层级关系的灵活化，控制性规则的作用效力与适用范围都将大打折扣，促进性规则则获得了充分的成长空间，并将在科层结构的正常运行中扮演起日益重要的角色。

作为一种以信任为基础而建立起来的集群形式，行动者网络天然地排斥控制性规则，因为控制就意味着不信任。但行动者网络也不能仅凭信任而开展行动，从彼此信任到开展合作，中间还有一个达成共识的环节，这需要大量的沟通和协商，而这种沟通和协商只有在规则的引导下才可能是有效的。同时，在共识与合作之间也存在着距离，即使达成了共识，行动者们的行动也可能出现冲突而背离合作，这种情况同样需要得到规则的规范和引导。所以，行动者网络虽然排斥控制性规则，却需要促进性规则来帮助它的成员们达成共识，也需要利用促进性规则来引导行动者们的行动。促进性规则可以承担起行动者网络内部的共识管理和目标引导的功能，从而保证行动者网络能够通过合作来应对共同关注的问题，而这又将反过来使行动者间的信任得到巩固与更新，从而增强网络的凝聚力和行动能力。

总之，在虚拟政府中，作为基本框架的科层结构将保留大部分的控制性规则，同时也将运用更多的促进性规则；在承担起了越来越多新型职能的任务型组织中，控制性规则无论在作用范围还是作用效力上都将大大减小，促进性规则则将成为任务型组织规则体系的主体构成；而在广泛存在于组织内外的行动者网络中，控制性规则受到了普遍的抛弃，促进性规则则成了行动者之间达成共识与开展合作的有效工具。总的来看，在虚拟政府中，促进性规则的比重和重要性都将大大增加，从而使虚拟政府的规则体系表现出更高的灵活性和有机性，而这又将对虚拟政府的网络结构起到一种润滑的作用，进而使虚拟政府的职能活动更加顺畅，而不像在传统官僚制政府中那样机械而充满了摩擦。

①郑家昊：《社会治理意义上的网络世界及其治理》，《南京工业大学学报》(社会科学版)2013年第3期。

②Jane E. Klobas and Paul D. Jackson, eds.BecomingVirtual:KnowledgeManagementandTransformationoftheDistributedOrganization, Heidelberg: Physica-Verlag, 2008, p.1.

③④Marco Mazzeschi, “The Virtual Organisation,” 7th International Conference on Concurrent Enterprising, (June 27-29, 2001), Bremen, p.332, p.331.

⑤赵春明：《虚拟企业》，浙江人民出版社，1999年，第87-88页。

⑥Manju K. Ahuja and Kathleen M. Carley, “Network Structure in Virtual Organizations”,OrganizationScience, No.6,Vol.10(1999), p. 742.

⑦Jane E. Fountain, “The Virtual State: Transforming American Government?”NationalCivicReview, No.3,Vol.90(2001), pp.241-251.

⑧Gary Sturgess, “Virtual Government: What Will Remain Inside the Public Sector?”AustralianJournalofPublicAdministration, No.3,Vol.55(1996), pp.59-73.

⑨彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，中国人民大学出版社，2001年，第96页。

⑩芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，邵国松译，中国人民大学出版社，2004年，第44页。

〔责任编辑：成 婧〕

*本文系国家社科基金后期资助项目“行政世界中的社会治理”(项目号：14FZZ008)的阶段性成果，同时受江苏服务型政府建设研究基地(南京理工大学)开放基金项目资助。

张乾友，管理学博士，南京大学政府管理学院助理研究员，zhangqianyou@ruc.edu.cn。南京，210023