邻比冲突治理若干基本问题：多维视阈的解读*

2015-07-02 01:43陈宝胜

学海 2015年2期

陈宝胜

陈宝胜

邻避设施整体公共效用与局部负外部性影响的二元冲突是邻比冲突治理必须考量的核心问题，邻避设施公共效用的必要性强弱、设施局部负外部性影响的破坏性程度以及设施设址的环境正义伦理，应是决定邻避设施设址决策的关键变量，由此可以建立邻避设施设址决策净值的简约分析框架。环境哲学关于人和自然关系的基本逻辑要求应从严判断邻避设施负外部性影响的破坏性程度，变受害者负外部性影响举证责任为受控者否定性结论举证责任。虽然邻比冲突治理中的公民参与无法确保邻避设施得以成功建设或运营，但政府引导的公民参与比将公民排除在邻避设施设址政策过程之外更为必要和理性。即便面临诸多质疑，补偿回馈机制对治理邻比冲突具有实践必要性和伦理正当性，有助于提高邻避设施设址接受度，能促进邻比冲突治理。

邻比冲突公共效用负外部性公民参与补偿

近年来，国内邻比冲突①频发，形式日趋激烈，使某些对公共利益不可或缺的必要型邻避设施的建设或运营陷入困境。于此，何艳玲主张通过确立政府中立角色，开通协商性对话渠道，建构面向城市边缘群体的政治吸纳机制及“制度缓解”机制治理邻避冲突；②乔艳洁等从公共政策角度对邻避冲突基本理论问题及治理思路开展研究；③金通认为破解邻避冲突的基本思路是消除设施周边居民和全社会在边际收益、边际成本上的差异；④李晓晖和胡峰则主张从优化城市规划的角度治理邻避冲突；⑤陶鹏和童星分析了邻避型群体性事件的治理战略框架，建构了针对不同阶段的邻避冲突治理配套机制；⑥陈宝胜对国外邻避冲突研究的历史和现状作出综合分析，并对邻避冲突基本理论问题作出反思与重构，提出建构多元协作型模式以治理邻避冲突。⑦虽然学者从不同视角对邻比冲突及其治理进行了探讨，但依然存在诸多值得进一步研究的问题。本文试图从多维视角出发，厘清邻比冲突治理若干基本问题，以期为邻比冲突相关理论研究和治理实践提供智识积累。

邻避设施整体公共效用与局部负外部性影响冲突的二难选择

邻比冲突是指在一定社会政治经济技术发展背景下，某些成本效用分配不均衡的设施可能会遭到周边居民的反对与抗争而引发的社会利益冲突。⑧邻避设施通常能给特定区域整体(社区、街道、县、市、省、全国乃至全球)带来某种直接或间接的公共效用，如产品价值、区域经济繁荣、增加地方就业机会和财政税收、提高人民收入、满足特定公共服务需求、改善地方基础设施、以及提升政府政绩等，然而，受技术发展水平限制，邻避设施的建设或运营可能会对周边地区存在某种负外部性影响，如环境污染、噪音、威胁区域安全、降低地方固定资产价值等，使周边地区额外承担某种负外部性成本，这是邻避设施的建设或运营受到周边居民的反对而引发冲突的直接原因。通常而言，支持者重视的是邻避设施所能够带来的公共效用，而反对者则主要是出于邻避设施现实或潜在的负外部性影响而反对设施的建设或运营，这实际上是为了保护周边居民的生存和生活环境，因此，邻比冲突治理首先需要考量两个核心问题：一是邻避设施的负外部性影响治理，二是邻避设施整体公共效用与负外部性影响之间的二元冲突问题。

客观而言，现代科学技术的发展催生了各种现代设施，但科学技术存在不确定性和局限性，这种不确定性和局限性导致能够提供特定公共效用的现代技术设施往往存在某种难以控制的负面影响,使其成为“大规模杀伤性武器”，⑨如能够提供通讯功能的现代通讯设备存在电磁辐射、能够提供电能的核电站有潜在安全隐患、能够提供各种生活和生产产品的化工厂会污染周边环境、能够处理生活垃圾并提供电能的垃圾焚烧发电厂会产生致癌物质二恶英，等等。通过技术手段减少和消除邻避设施的负外部性影响因而是治理邻比冲突的治本之策，但技术不确定性和局限性决定了发展技术以治理设施的负外部性影响并不现实：新技术可能会消除现存的负外部性影响，但它同样会催生存在特定负外部性影响的新型邻避设施，而且新技术的发展会使我们不断“发现”既有设施存在的“未知”负外部性影响，而某些设施的负外部性影响事实上难以消除，发展技术以治理邻比冲突只能是一种理想。在不能通过发展技术以有效治理邻避设施负外部性影响的情况下，如果为了获得邻避设施的公共效用而建设或运营邻避设施则必然意味着会对周边居民生存和生活环境的负外部性影响，而如果为了避免对周边居民生存和生活环境产生负外部性影响，则通常意味着终止设施的建设或运营，邻比冲突治理的核心问题因而即邻避设施整体公共效用与设施负外部性影响之间的二元冲突问题。

从经济学角度来看，邻避设施整体公共效用和负外部性影响之间的二元冲突问题似乎不难解决：只要厘清邻避设施公共效用和设施负外部性影响之间的净收益值即可，如果设施社会净收益值为正，应该以同意设施建设和运营为前提；如果设施净收益值为零或为负，则应该终止设施的建设或运营；然而实际问题远非如此简单。首先，邻避设施的公共效用难以衡量。除了邻避设施的长远公共效用和短期公共效用、有形公共效用和无形公共效用难以计量之外，在现实邻避设施设址过程中，由于信息及权力的双重不对称，地方政府或其领导者、企业或专家等可能会出于某种政治或经济利益的驱动而将个人利益、团体利益、企业利益“公共化”，将某类设施对特定区域整体的公共效用夸大，以推动建设政绩工程、形象工程、或引进一些污染严重或潜在危害巨大的设施。这些设施在一定时期、一定程度上可能符合地方某种政治或经济需要，给特定区域整体带来某种效用，但却未必是社会发展和公众生活之必需，其政治或经济效用也未必能惠及一般公众。换言之，虽然邻避设施一般确实存在某种效用，但有时其“收益”存在“被公共”或“被需要”的情形。其次，邻避设施的负外部性影响难以计量。邻避设施负外部性影响的直接表现一般是对周边环境的影响，并因对环境的影响而影响周边居民的财产价值、身体健康、生命安全等，从现实案例来看，由于信息及权力不对称，邻避设施的负外部性影响常常会被设施支持者或企业否认，如湖南省衡东县大浦镇化工厂附近三百多名儿童被查出血铅超标，该镇镇长苏根林将孩子们的血铅超标归咎为咬铅笔所致。而即便设施负外部性影响能够得到确证和承认，如血铅对儿童的智力影响、辐射造成的身体健康影响、饮用水或地下水资源的破坏、土壤的重金属污染等，其负外部性影响的成本也无法衡量。最后，即便设施的公共效用和负外部性影响可以衡量，邻避设施的建设和运营还涉及到深层次的政治伦理问题。

自20世纪80年代以来的大量研究表明，由于社会弱势群体难以组织有效的抗争活动，邻避设施被大量设置于贫穷和弱势群体社区，这是因为少数或弱势群体地区人群在政治上、经济上都处于弱势地位，面对不合理的邻避设施设址，即便他们提出反对设施设址的声音，也由于其相对贫穷的经济地位、知识的缺乏、对设施危害性严重程度认识的不足、对自身权利或长远利益的认识不清晰、组织化程度和政治地位低等原因，容易被低廉的经济补偿所收买或分化、或者被强势集团的强力政治能力场所屏蔽或弹压等，难以有效阻止邻避设施的建设和运营，因而被置于不正义的生存环境之中。然而，环境正义论者认为人类生于自然，人不分世代、种族、文化、性别或经济、社会地位等均可同等地享有安全、健康以及永续性环境的权利，而且任何人无权破坏或妨碍这种环境权利。⑩邻比冲突治理需要考虑邻避设施设址对经济社会发展和人类自身文明进步的主体性需要，更需要坚持环境保护以促进人类可持续的永续发展，还要直面环境哲学关于环境正义的基本伦理，任何拥有经济、政治、组织化或暴力优势的强势利益集团或个人，都没有利用手中的经济、政治、组织化或暴力优势以迫使社会弱势团体接受环境不正义的邻避设施设址的权利，这是政治伦理对邻避设施设址和邻比冲突治理的基本要求。

因此，在面对邻避设施整体公共效用和局部负外部性影响的二元冲突时，可以在综合考虑设施公共效用的必要性及其负外部性影响的破坏性程度的基础上，考量环境正义伦理向度，建构邻避设施设址决策分析框架(表1)，通过分析邻避设施整体公共效用、负外部性影响、环境正义伦理，确定邻避设施设址与否的“净值”，以确定继续或终止邻避设施设址。表1中，白色底框栏表示设施必要性，因必要性支持设施设址，故根据设施必要性程度强弱赋3到1个“+”，为设施必要性程度得分；黑色底框栏表示设施对周边地区负外部性影响的破坏程度，因设施负外部性影响降低设施设址的合法性与合理性，故根据设施负外部性影响的破坏程度高低赋3到1个“-”，为设施负外部性影响破坏程度得分；深灰色底框栏为设施政治伦理向度，因邻避设施环境不正义程度同样降低设施设址的合法性与合理性，且环境不正义程度按照破坏性程度递增，故根据设施环境不正义程度强弱赋3到1个“-”，为设施政治伦理得分。浅灰色表示设施“决策净值”，即设施三项得分总值，“+”越多，设施设址决策支持度越高，反之，设施设址决策支持度低；当“+”达到或超过5个时，支持设施设址；当“+”少于5个时，不支持设施设址；当有不可或缺型设施的建设和运营时，应以最小化设施的负外部性影响为前提，加强设施选址和运营管理的科学化、民主化和透明化，并考虑给予负外部性影响受众以必要补偿。

表1 邻避设施设址决策分析框架

邻避设施负外部性影响的界定应该从宽还是从严⑪

邻比冲突的直接发生逻辑是邻避设施对周边社区环境和居民的负外部性影响导致周边居民反对设施建设或运营而引发冲突，邻避设施负外部性影响的有无和严重程度因而成为邻比冲突双方支持或反对邻避设施建设或运营论争的焦点。一般而言，邻避设施支持者倾向于弱化设施的负外部性影响以降低设施建设或运营的阻力及补偿额，提高设施成功设址的可能性；邻避设施反对者倾向于夸大设施的负外部性影响而增强反对设施建设的说服力，增加他们反对设施设址的筹码，或者为支持设施设址谋求更大数量的补偿额；邻避设施支持与反对双方对设施负外部性影响界定的异质倾向导致邻比冲突双方对设施负外部性影响的有无和严重程度的判断标准截然不同，增加了邻比冲突过程中达成一致意见的难度。以何种标准界定邻避设施负外部性影响的严重程度，或者说对邻避设施负外部性影响的界定应该从宽还是从严，既是确定设施补偿额的决定性要素，也是决定设施整体公共效用和负外部性影响程度的关键变量，因而成为邻比冲突治理必须考量的又一关键问题。然而，在实际邻比冲突治理过程中，信息不对称、技术不确定性和局限性等使设施负外部性影响的界定成为难题。

环境哲学的基本问题是人与自然的关系问题，环境哲学关于人与自然关系的哲学思考为从宽还是从严界定邻避设施的负外部性影响提供了理论基础。环境哲学对人与自然的关系存在两种截然不同的观点：以自然为中心的环境哲学和以人为中心的环境哲学。以自然为中心的环境哲学坚持自然的中心地位，认为人是自然环境的客体和对象物，自然为人的生存和发展提供了生活空间和物质资料。而以自然为中心的环境哲学认为，人的生产、生活与发展等实践活动受自然环境的制约，在自然环境面前，人的自主能力、可以对自然环境的改造空间有限；为了人类自身的可持续发展，各种经济活动不应以污染和破坏自然环境为代价，否则必然会遭致自然环境的反噬和报复。以人为中心的环境哲学坚持人的中心地位，立足于人的主体性需要，认为人是自然环境的主体，自然是人类实践活动的客体和主体性需要的对象物，人类的实践活动是为了征服和改造自然以使其适应自己的生存和发展。根据以人为中心的环境哲学，人类在自然界中的一切行为都应该立足于自身生存与发展的主体性需要，以利于增进和提升人类生活品质为前提，离开了人类“自我”生存与发展的主体性需要，自然环境毫无意义。

以人为中心的环境哲学对人主体性需要的强调常常被批评为忽视自然环境保护，这可能是一种误解。从满足人的主体性需要出发，如果为了人自身的主体性需要而无视自然环境的承载能力，过度“征服和改造自然”，一旦这种“征服和改造”突破自然环境的自我调适能力，自然环境必然会被破坏而发生根本性改变，那么已经适应了现实自然环境的人类势必面临生存危机。当然，在不断改造破坏环境的同时，人类或许可以不断进化以适应被改造和破坏的环境，但姑且不论人的进化和适应步伐是否能跟上人类改造和破坏环境的速度，即便人类能及时进化以适应被改造和破坏的“新环境”，可以想象：当人某一天在污浊腥臭的污染水、充满雾霾和异味的空气中生活得“其乐融融”，人类还是不是现在的人类？可见，以人为中心的环境哲学从人的主体性需要出发，同样要强调人对自身生存与发展环境的保护。

从人和自然的历史发展规律来看，在长期生存与发展的互动中，人和自然之间事实上已经形成了路径依赖式的“互适性”：自然孕育了人类，它可以通过自身的渐进调适以适应人类对自然环境的渐进影响和改造，而人产生并生活于自然环境之中，人在长期的生存与发展过程中已经在整体上适应了地球自然环境现状。然而，随着人类人口数量的快速膨胀、生产和生活方式的急剧变化，尤其是现代工业技术发展带来的人类改造和破坏自然能力的增强，人类对自然环境的改造和破坏已经逐步突破了自然环境对人类活动的自我调适能力。换言之，人和自然之间的“互适性”已经被打破，其直接表现是自然环境的持续恶化，而持续恶化的自然环境已经开始“反噬”和“报复”人类，在此背景下，当我们反思以人为中心的环境哲学和以自然为中心的环境哲学基本观点后可以发现：以人为中心的环境哲学对人主体性需要和经济发展的强调与以自然为中心的环境哲学对保护自然环境的吁求之间并不矛盾，而以自然为中心的环境哲学对保护自然环境的吁求事实上是为了更好地满足人的主体性需要，两种不同的环境哲学观在本质上是辩证统一的，都要求在邻比冲突治理过程中要以坚持环境保护为基本原则。

邻比冲突治理过程中的公共参与及其有效性

在对现代政策执行困境进行分析的过程中，政策分析理论家认为造成传统政策执行困境的关键原因在于传统政策执行过程中自上而下的政策执行模式和自下而上的政策执行模式的内在弊端。他们认为自上而下的政策执行模式和自下而上的政策执行模式立基于传统官僚制组织理论之上，是传统官僚制的重要组成部分和典型表征，它们把行政部门内部的命令服从原则应用于公共政策过程中的政府与社会关系之中，将政策对象置于公共政策执行的被动服从地位，是导致行政国家日益强大、公民社会日益萎缩、政府公信力下降和公民利益受损的重要原因，也是导致公共政策执行困境的内在原因；随着信息化技术的进一步发展、公民意识的逐步兴起、民主政治的持续进步，传统自上而下的政策执行模式和自下而上的政策执行模式已经不能满足现代公共政策过程的现实需要。正因如此，现代政策理论家认为，政府官僚虽然在公共政策过程中无处不在，但他们并非万能，有必要在公共政策过程中引入公民参与，这是破解各种政策执行困境的有效途径。

2014年5月8日至5月10日，一场因垃圾焚烧发电厂设址引发的上万居民聚集堵路表达邻比抗争诉求的邻比冲突事件在浙江余杭上演。事件过程中，邻比抗争群众打着横幅和标语，聚集在当地高速公路的桥洞下和收费站附近，并高喊口号要求停建拟建中的九峰垃圾焚烧发电厂。聚集的人群最高峰时超万人，他们阻断高速公路并掀翻了近十辆警车和一辆移动通信车；多名民警、辅警、群众不同程度受伤。这场争议最终以政府刑事拘留53人、行政拘留7人，并承诺在项目没有履行完法定程序并征得公众理解支持的情况下，一定不开工建设为结局。在经过暴力冲突的代价后，项目被暂时搁置。实际上，有资料显示，早在2012年4月杭州市就已经启动了垃圾焚烧发电厂的规划和建设议程。此后，在垃圾焚烧发电厂建设的前期系列准备工作中，当地政府都没有通过任何正式渠道向公众发布相关信息，更没有引入任何形式的公民参与，然而，设施建设信息正式披露后立刻引发了公民的持续关注，并最终演变成暴力冲突事件，在付出高昂的社会成本和政治成本后，设施建设被暂时搁置。

浙江余杭中泰垃圾焚烧厂设址冲突事件表明，虽然引入公民参与的政策效果未必理想，公民参与并不能必然保证设址标的社区居民能够接受邻避设施设址，但如果不引入公民参与，一旦引发公民的非正式参与，其结果将不仅是设施建设政策受阻，还可能要付出高昂的社会成本和政府公信力。此外，从设施潜在风险发生的概率论角度出发，如果及时公开信息，使设施周边居民了解设施可能的风险，既可以增强居民监督设施运营的主动性，也可以提高设施周边居民的风险防范意识，惟其如此，一旦设施意外风险真实发生，也可以提高周边居民的应急反应意识和危机应对能力，降低风险发生的损失。由此，可以得出结论，邻比冲突治理过程中的公民参与未必总是十分有效，也无法确保设施建设或运营决策的成功执行，但政府主动引导的公民参与比刻意将公民排除在政策之外的“隐蔽决策”更为理性和必要。

邻比冲突治理过程中的补偿机制及其有效性

虽然在邻比冲突治理过程中应该遵从环境保护的基本原则，从严界定邻避设施的负外部性影响，但当面对人类不可或缺的公共效用的主体性需要时，环境保护原则只能让位，或者说此时必须要综合考量环境保护原则和主体性需要之间谁更为重要，如面对三分之一城市的垃圾围城危机，国内垃圾处理设施显然不可或缺。客观而言，垃圾处理设施的建设事实上也是为了更好地保护环境。如垃圾处理设施这类对公共利益不可或缺的必要型邻避设施的建设和运营显然具有合法性和紧迫性。在承认部分对公共利益不可或缺的邻避设施设址的合法性和正当性的情形下，邻避设施的建设或运营所导致的对自然环境和周边居民的负外部性影响不可避免，这是为了获得对人类不可或缺的公共效用和人类社会发展所必然要支付的成本。在此情境下，补偿论者提出，为了对设施负外部性影响的利益受损者给予适当补偿，也为了有效提高设施建设或运营的支持率，可以将补偿(compensation)和回馈(feedback)作为推动邻避设施建设或运营的促进手段。

补偿论者主张给予设施负外部性影响者以补偿或回馈的基本逻辑是因邻避设施的建设或运营对周边环境或居民身体健康、财产价值等存在某种影响而使他们利益受损，因此需要对他们的损失给予一定的“补偿”或“回馈”。补偿与回馈的基本逻辑存在一定差异：补偿是由于设施的建设或运营使设施周边社区及其居民受到某种损失，因而给予他们一定的经济、就业等待遇以“补偿”其损失。而回馈则是因设施的建设或运营使设施经营者得到收益，为了感谢设施周边社区及其居民对设施建设或运营的支持，由设施的建设或运营者给予周边社区或居民以一定的“回馈”以示回报；补偿的前提是被补偿者受到了某种损失，而回馈的前提是被回馈者对回馈者的支持与帮助，它不以利益受损为前提，被回馈者可能受到利益损失也可能没有受到利益损失。在实际邻比冲突治理中，回馈常常被企业或政府作为补偿的替代性策略，因为这样可以改善设施形象、提升设施周边居民对设施的认同和支持度，亦可以向周边居民传达企业并非因设施负外部性影响而给予补偿的信息，借以弱化设施负外部性影响的存在感及周边居民要求补偿的权益意识，改变企业和政府的谈判地位。在此情境下，回馈与补偿实际上没有本质不同。

除了直接的经济逻辑之外，补偿措施的提出实际上还有两个更为重要的潜在理由是避免因对公共利益不可或缺的必要型邻避设施的设址冲突和矫治必要型邻避设施设址可能造成的环境不正义。导致邻比冲突的直接原因是设施周边社区和居民觉得利益受损而反对邻避设施的建设和运营，面对对公共利益不可或缺的强必要型邻避设施设址，支持设施建设或运营的开发商或政府只能通过给予民众一定数额的“补偿金”以期消除或减缓反对强度以避免冲突。另一方面，必要型邻避设施建设或运营的直接收益通常为区域整体、政府或企业所得，却要周边居民承担额外的负外部性成本，而邻避设施设址的现实逻辑肯定不可能设置于闹市繁华地区或社会强势群体社区，这实际上是一种难以避免的环境不正义现象，但通过给周边居民适当补偿可以在一定程度上达到矫治环境不正义的目的。在此情境下，不食人间烟火式的泛道德化环境正义伦理显然并不适用，邻比冲突治理的环境正义伦理必然要服从现实生活的强必要性需求，因此，对支持设施建设或运营的设施周边居民予以补偿与回馈在实践上具有必要性、在政治伦理上亦具有正当性，它有利于强必要型邻避设施设址和邻比冲突治理。

①“邻比”一词来资源于英文“Not in my backyard：NIMBY”，我国台湾学者将其译作“邻避”并被大陆学者沿用，因其引发的社会利益冲突则被称作“邻避冲突”。张康之教授认为：这一翻译不符合翻译“信、达、雅”的基本要求，因为“邻避”有“避开”之意，而倘若避开则不会有冲突，因而建议应该调整译法。受张康之教授启发，本研究将其译作“邻比冲突”，其理由有四：一是“邻避冲突”一词确实存在张教授所说之缺陷；二是“邻比冲突”与英文原文缩写“NIMBY”读音基本一致，能达到翻译“信”之基本要求；三是“比”有靠近和紧挨之意，周制“五户为一比”，中文古语亦有“比邻”、“比邻而居”之说，“邻比”将“比邻”二字顺序置换，其字面意思易于理解，且“邻比冲突”能较好地反映出“邻避设施”与“邻比抗争主体”比邻而居并引发冲突之意，满足翻译之“达”的基本要求；四是“邻比冲突”一词有古语“比邻”之意，符合“雅”的基本要求。作者衷心感谢张康之教授的指导意见！

②何艳玲：《“邻避冲突”及其解决：基于一次城市集体抗争的分析》，《公共管理研究》2006年第4卷；何艳玲：《“中国式”邻避冲突：基于事件的分析》，《开放时代》2009年第12期。

③乔艳洁、曹婷、唐华：《从公共政策角度探析邻避效应》，《郑州航空工业管理学院学报》(社会科学版)2007年第1期。

④金通：《垃圾处理产业中的邻避现象探析》，《当代财经》2007年第5期。

⑤李晓晖：《城市邻避性公共设施建设的困境与对策探讨》，《规划师》2009年第12期；胡峰：《城市邻避性设施规划的思考》，《建筑与环境》2009年第4期。

⑥陶鹏、童星：《邻避型群体性事件及其治理》，《南京社会科学》2010年第8期。

⑦陈宝胜：《国外邻避冲突研究的历史、现状及启示》，《安徽师范大学学报》(人文社会科学版)2013年第2期；《公共政策过程中的邻避冲突及其治理》，《学海》2012年第5期；《邻避冲突基本理论的反思与重构》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2013年第6期。

⑧陈宝胜：《邻避冲突基本理论的反思与重构》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2013年第6期。

⑨周军：《后工业化进程中的社会治理规划》，《学海》2014年第5期。

⑩彭国栋：《浅谈环境正义》，《自然保育季刊》1999年第28期。