完善我国集装箱班轮运价备案监管制度

章强　刘越

【摘 要】 介绍我国集装箱班轮运价备案制度发展历程，分析现行集装箱班轮运价备案监管模式，指出我国集装箱班轮运价备案监管制度存在监管效率低下、处罚力度偏弱、监管能力不足、实践性匮乏、重视程度不够等问题。针对存在的问题提出相关建议：建立一元机构管理模式，提高监管效率；强化处罚违规行为力度，捍卫制度权威；注重培养综合监管能力，实现有效监管；完善运价备案内容体系，提升监管实效；加强运价备案工作宣传，深化企业认识。

【关键词】 班轮运输；运价备案；监管制度

1 我国集装箱班轮运价备案制度沿革

集装箱班轮运价备案制度是我国针对具有鲜明寡头垄断色彩的集装箱班轮运输市场而采取的，为维护市场秩序、保护公平竞争、保障运输各相关方的合法利益而设计的重要制度。该制度于1996年在江苏、浙江、上海三省市开始试行，自2009年在全国范围内正式实施以来，虽仍处于推进完善阶段，但在规范集装箱班轮运输市场行为、稳定班轮市场运价、遏制不正当价格竞争等方面发挥了重要作用。然而，需要指出的是：我国集装箱班轮运价备案制度在实施过程中尚存在诸多亟待解决的问题，其中，构建有效的运价备案监管制度就是迫切需要完成的工作。没有完善的运价备案监管制度作为关键支撑，整个运价备案制度就难以从真正意义上发挥在班轮运输企业市场准入后对其进行事中和事后管理的积极作用。

运价备案制度起源于美国，美国《1916年航运法》首创了运价报备和服务合同报备制度，随后的《1984年航运法》以及《1998年航运改革法》对运价备案制度均作出较大修改，但其作为美国政府管理国际班轮运输市场的一项基本制度至今仍保留并实施。我国集装箱班轮运价备案制度基本借鉴美国模式，依托相关法律法规，将运价备案予以制度化、规范化。尤其在2001年，为使得我国在加入WTO后能够对逐步开放的国际班轮运输市场仍保持必要且适度的政府监管，运价备案制度写入《中华人民共和国国际海运条例》（以下简称《国际海运条例》），实现了法律化。但是，在实践层面，运价备案制度并没有立即得到具体实施，一方面是由于当时在技术上存在一定的障碍，另一方面是由于在2002―2008年这段时间内，我国国际班轮运输市场整体保持较为健康、良好的发展态势，市场秩序相对正常、有序，潜在的市场问题在一定程度上被繁荣的市场景象所掩盖。自2008年全球经济危机爆发之后，遭受较大打击的班轮运输需求与日益扩大的班轮运力供给之间矛盾突出，并引发一系列市场问题的集中凸显，部分班轮运输企业为保证自身市场地位和利润，通过恶性杀价以低于正常、合理的运价水平揽取货源，有些航线甚至出现了“零运价”“负运价”现象。为矫正班轮运输市场所出现的市场失灵，2009年6月9日交通运输部出台《国际集装箱班轮运价备案实施办法》，在全国范围内全面实施运价备案制度。随后在2010年、2013年、2014年分别针对无船承运人、我国台湾航线、国内水路运输出台相应的运价备案规定。

根据我国有关集装箱班轮运价备案制度的相关规定（见表1），可构建出我国现行的集装箱班轮运价备案监管模式（见图1）。现行监管模式具有两大特点：受理权与监管处罚权分离；处罚权集中于中央政府层面。

2 我国集装箱班轮运价备案监管制度现存的主要问题

2.1 备案受理权与监管处罚权分离，监管效率低下

目前，上海航运交易所作为交通运输部指定的运价备案机构，从事我国集装箱班轮运价的备案受理工作，为运价备案提供相应的技术支持。但是，上海航运交易所作为事业单位法人，并未被交通运输部授权享有对违反运价备案制度行为的监管处罚权，监管处罚权集中掌握在以交通运输部为核心的政府行政部门。备案受理权与监管处罚权分离的多元机构管理模式使相关机构针对在运价备案中出现的运价异常波动、生效的备案运价未被真正执行等问题，难以作出快速反应并启动相应的检查和处理。此外，现有监管模式还存在检查周期长、程序复杂、结果反馈较慢等问题，这不仅直接影响了运价备案监管工作的效率，同时也对运价备案制度的强制性和权威性造成了不利影响。

2.2 违规成本与所得利益不成比例，处罚力度偏弱

根据《国际海运条例》 《国际集装箱班轮运价备案实施办法》等相关规定，违反运价备案制度的处罚措施主要有两种形式：（1）对于未按规定履行运价备案手续或未执行备案运价的，处2万元以上10万元以下的罚款；（2）对公平竞争造成损害的，采取责令修改有关协议、限制班轮航班数量、中止运价本或者暂停受理运价备案、责令定期报送有关资料等禁止性和限制性措施。在实践中，具有监管处罚权的交通主管部门多倾向于采取罚款的处罚形式，鲜有采取禁止性、限制性措施。最高10万元的罚款与班轮运输企业巨额的违规利润相比严重不成比例，使得一些有着运价备案义务的企业明知违规，但仍坚持违规操作。

2.3 监管能力与市场规模不能匹配，难以有效监管

我国作为进出口贸易大国，涉及我国的集装箱班轮运输航线众多，市场规模巨大，运价备案的工作量也相应较大。以2012年为例，上海航运交易所全年受理的公布运价生效86万余条，协议运价生效近715万条。运价备案数据是实施运价备案有效监管的重要基础，但受人员配置、财力支持等方面的限制，目前难以充分利用并定期形成有指导性的统计分析报告，这自然不利于提升对集装箱班轮运输市场的有效监管，也不利于充分发挥运价备案制度在整个水运监管体系中的积极作用。

2.4 运价备案内容缺乏一定实践性，影响监管实效

由于我国集装箱班轮运价备案制度尚处于推进阶段，相关运价备案的具体操作办法也在不断完善之中，但就现阶段而言，运价备案的内容在实践层面尚存在操作性不强的问题，如：运价备案的内容仅涉及基本港之间的海运运价，陆桥运价、偏港运价及支线运价均未按要求备案，这种不采用“港至港”“点至点”的全程备案模式使运价备案的实际意义大打折扣，尤其是对于提供全程运输的无船承运人来说，其提供运输服务的始发地和目的地很可能都不是基本港；备案制度要求班轮运输企业备案“正常、合理”的运价，但相关规定也未对如何界定“正常、合理”的运价予以明确。集装箱班轮运价备案内容实践操作性的缺乏，影响运价备案监管活动的实效。

2.5 部分企业对运价备案认识不足，重视程度不够

近几年来，随着集装箱班轮运价备案工作的深入开展，班轮运输企业运价备案均能完成“全部报”的目标，但就实际的备案行为而言，有些企业在第一次备案后再无更新，这种现象在运价备案制度早期实施备案公布运价幅度时尤为常见；有些负有运价备案义务的企业甚至根本不知道运价备案制度，运价备案义务的履行也就无从谈起。此外，备案运价与实际执行运价间的不一致，导致运价备案的信息质量堪忧。出现这一普遍性问题的重要原因在于：相关企业对于运价备案制度的重要性认识不到位；对运价备案制度的实施规则存在一定程度的误解。企业重视程度的不够直接影响运价备案制度的有效性，进而影响运价备案的有效监管。

3 完善我国集装箱班轮运价备案监管制度的建议

3.1 建立一元机构管理模式，提高监管效率

受理权与监管处罚权的分离是造成集装箱班轮运价备案后续监管审查效率低下的重要原因。在行政管理领域，一般认为体制性的破碎与功能性的破碎二者之间存在一定的关系，功能的整合在一定程度上依赖于体制的完善。我国完善集装箱班轮运价备案监管制度应以解决问题为导向，通过中央政府扩大授权的形式，重构现有监管模式，建立受理权与监管处罚权合一的一元化管理机构，对运价备案的全过程、一体化进行监管。这既有利于整合行政管理资源，又有利于提高运价备案的监管效率，使运价备案制度真正成为规范集装箱班轮运输市场的“压舱石”。

3.2 强化处罚违规行为力度，捍卫制度权威

一项制度的权威性取决于制度的执行性以及对于触犯制度行为的惩罚性，只有这种执行性与惩罚性不流于形式，而是具有坚定性和警示性时，制度的权威性方能得到较好的捍卫。我国完善集装箱班轮运价备案监管制度需要进一步强化处罚违规行为的力度，可考虑对《国际海运条例》进行相应的修改，提高对违反运价备案制度的班轮运输企业的罚款额度。此外，执法部门在对违规行为进行处罚时，可综合使用除罚款以外的禁止性、限制性处罚措施。

3.3 注重培养综合监管能力，实现有效监管

从法律层面来看，运价备案监管活动的开展需要依法依规，有关机构必须在法律法规的框架下行使法定职权；从执法实践来看，实现有效监管还需要全面、细致的证据材料作为支撑。对于完善我国集装箱班轮运价备案监管制度而言，需充分利用备案信息，依赖科学且合理的检查程序、规则和方案，深入分析备案运价，收集班轮运输企业的违规证据，为后续的执法监管活动提供必要的支持。因此，实现有效的运价备案监管，需要培养以分析现象、发现问题、收集证据为核心的综合监管能力。

3.4 完善运价备案内容体系，提升监管实效

目前，我国对于集装箱班轮运价备案监管的乏力在一定程度上缘于运价备案内容在操作性方面的缺失。提升运价备案监管的实际效果，需以完善运价备案内容体系为重要前提。重点考虑完善运价备案内容的明确性和完备性：“明确性”，即要求对运价备案的各项内容有着清晰的定义和内涵，以确保备案义务人不存在理解上的偏差，并要求备案义务人提供征收依据；“完备性”，要求所备案的各项内容能够真实反映班轮运输实践（尤其是在不同班轮运输条款下）的费收水平，而且能够反映出来往于我国的各航线（包括干线运输及支线运输等）的费收水平。

3.5 加强运价备案工作宣传，深化企业认识

集装箱班轮运价备案制度是《国际海运条例》以法规的形式正式予以确立的一项制度，具有不容置疑和不容忽视的合法性。虽然我国全面实施集装箱班轮运价备案制度在时间上相对滞后，且制度仍需进一步完善，但相关班轮运输企业不得以任何理由拒绝履行运价备案义务。作为运价备案的相关受理及监管机构，还需在班轮运输行业内对运价备案工作进行大力宣传，并对相关备案操作细节予以解释和说明，以深化班轮运输企业对运价备案制度的认识。

4 结 语

集装箱班轮运价备案制度是实现对集装箱班轮运输市场有效监管的重要制度设计，对保障我国外贸运输和国家经济安全、推进国家海洋强国战略以及上海国际航运中心建设具有积极意义。运价备案监管制度是运价备案制度的组成部分，同时也是运价备案制度得以良好实施的关键支撑，进一步完善我国集装箱班轮运价备案监管制度是我国政府主管部门以及学术界当前应予以关注的重要方向。