论政府法律顾问团工作机制的完善

向玲

摘 要：不断健全和完善政府法律顾问团的工作机制，切实发挥其在建设法治政府中的积极作用，是当前各级政府和法律界共同面对的课题。我们必须在实践中努力探索和总结完善政府法律顾问团工作机制的新举措和新方法，全面推进依法行政工作。

关键词：政府；法律顾问团；工作机制

中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，要积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。政府法律顾问制度是依法行政和建设法治政府的重要举措，但政府法律顾问并非新生事物，2009年9月14日，司法部部长吴爱英在共和国部长访谈录中透露，我国当时由律师组成的政府法律顾问团（组）已达到了8200多个。政府法律顾问团积极参与政府依法行政，发挥了巨大作用，取得了显著业绩，但由于政府法律顾问团的工作机制不健全、不完善，政府法律顾问团的工作很难向纵深发展。因此，本文将就如何完善政府法律顾问团的工作机制展开探讨。

一、完善政府法律顾问团工作机制的立法体例

目前关于政府法律顾问的工作机制仅司法部1989年颁布的《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》中有一些规定，而该规定是根据《律师暂行条例》制定的，显然早已不能满足实践需要，而各级政府对其政府法律顾问规定的工作规则又相当分散凌乱，所以我国的当务之急是尽快颁布专门的法规条例，以行政法规的形式集中规范政府法律顾问团的基本工作机制。在统一法规的基础上，各级政府再结合本地区的实际情况，制定并公布较为具体的政府法律顾问工作的各项指南、行为准则、标准条件及程序等等。这种国家立法与地方立法相结合的方式，既保证了政府法律顾问的基本工作机制在全国范围内长时间地普遍适用，又具有了足够的灵活性，各级政府可以根据实际情况不断更新和调整。

二、完善政府法律顾问团建言献策的常态机制

有些政府对政府法律顾问的作用重视不够，在许多重大法律事务的初始阶段，政府法律顾问很少介入，没有起到在决策阶段从法律方面审查、把关、论证的预防作用，以致酿成一些本来不该发生的法律风险和法律纠纷，政府法律顾问在很多地方成了法律专业“救火员”。因此，各级政府应充分重视并发挥政府法律顾问团的作用，在重大决策及重大合同行为前引入政府法律顾问建言献策制度，通过前移审查关口将政府行为导入法治轨道，以避免决策错误和行政行为不合法。各级政府和政府部门应建立政府法律顾问定期建言献策制度，政府办公会议、专题会议应邀请政府法律顾问列席，并指定1-2名政府法律顾问为发言人。虽然政府法律顾问的专业范围决定了其不具备经济专长，不可能像经济专家一样就经济决策的内容提供专业化的意见，但现代任何经济决策需要借助法律形式加以表现的特点，决定了政府法律顾问同样可以就政府的经济决策提供法律层面的咨询意见。

三、完善政府法律顾问参与规范性文件制定与审查机制

2008年9月，深圳市在《深圳经济特区无线电管理条例（草案）》制定过程中引入律师辩论的做法，值得各地借鉴。在规范性文件的制定过程中，各级政府可以借鉴深圳经验，摒弃传统的仅有法学专家参与的做法，吸收律师参与规范性文件的制定。参与形式则不必拘泥于深圳模式，可以结合本地实际，灵活采取研讨会、可行性论证会、辩论会、法律风险评估会等多种形式。有些规范性文件甚至可以直接委托律师制定，这样制定出来的规范性文件更加具备可操作性，而不会成为纸上谈兵。重庆市人大委托律师所起草《重庆市物业管理条例》、天津市人大委托天津市律协起草《天津市地方立法听证办法》就是成功的典范。在规范性文件的审查中，政府法律顾问应重点审查规范性文件的内容和形式两方面。审查规范性文件的内容主要审查其合法性、适当性和协调性，重点审查合法性，看制定的规范性文件是否有法律、法规、规章、上级规范性文件依据，是否同法律、法规、规章、上级规范性文件相抵触，是否创设行政许可、行政处罚、行政强制、非行政许可的行政审批、行政事业性收费，管理相对人权利减损、义务科处是否合法，是否存在地方保护、部门保护、行业垄断、行政垄断，等等。审查规范性文件的形式主要审查制定主体、文字和其他内容。政府法律顾问对规范性文件的审查，有利于维护法制统一，防止行政主体滥用规范性文件制定权，确保依法行政的真正贯彻实施。

四、完善重大投资项目的专项法律顾问机制

在依法行政的社会中，各级政府非常需要法律专业人士为其提供法律服务，进行法律设计与把关，特别是重大项目投资需要政府法律顾问进行法律框架设计、法律文件起草、修改、把关及法律可行性研究。政府作为行政机关，仍然担负着基础设施建设的重大责任，这些政府项目投资大，投资周期长，涉及法律关系众多，且往往关系到百姓的基本利益。因此，各级政府可以在政府法律顾问团成员中选任一些资深专业人士担任专项法律顾问，主要针对特定事项为政府提供法律服务。专项法律顾问的主要职责作为项目的法律顾问，对政府重大投资项目的法律可行性进行论证，设计法律框架。在项目进行过程中，协调相关各方的法律关系，起草相关法律文书，参与谈判及决策过程，保障项目的依法进行以及政府资金的安全。

五、完善政府法律顾问团工作的沟通机制

“沟通”作为管理有效运作的润滑剂，正在逐渐成为政府、企业最为重视的管理手段之一。在政府法律顾问团的各项工作中，其一，政府与政府法律顾问团要互相加强沟通与联系。政府的法制机构要确定人员具体负责联系政府法律顾问，定期向法政府律顾问通报政府法制工作情况，反馈政府法律顾问参与涉法事务意见采纳情况。政府应进一步强化政务信息公开工作，将法律顾问团列入政府发文范围，让政府法律顾问及时了解政府的工作动向，为其参与依法行政工作提供现实依据。同时，政府法律顾问应每月向政府报告工作情况，提出工作中发现的问题及改进措施和建议，重大问题及时沟通处理，做到信息互通顺畅，明确任务目标，及时研究应对措施，保证服务质量。其二，政府法律顾问团成员之间要互相加强沟通和协作，发挥好自身优势和整体效应，针对疑难法律问题，采取集体研究，凝聚全体成员的智慧和力量，为政府提供高质量的法律服务。

六、完善政府法律顾问团激励和惩戒相结合的竞争机制

为适应政府法律顾问工作的需要，确保政府法律顾问工作质量，各级政府应建立和完善“政府法律顾问遴选机制”，使政府能根据不同法律事务需要选择到最好的专业律师或法律专家担当重任。当政府需要时，由司法局或上级律师协会推荐顾问律师或法律专家候选人，由同级政府法制办进行全面考核，政府常务会决定录用。这样建立起的规范遴选机制，有利于政府聘请到最优秀的专业法律顾问，也有利于进一步促进政府法律顾问工作质量的提高。同时，确定公平合理的奖惩制度，政府法律顾问坚持法制统一和及时、高效的工作原则，严格遵循政府规定的工作程序，严守工作纪律，确保法律服务质量，使他们紧紧围绕政府中心工作，做到参与不干预，尽职不越位，帮忙不添乱，变被动服务为主动服务，变事后服务为事前服务，不断提高服务的质量和水平。对政府法律顾问的不作为、重大失误行为等应当明确责任承担，对不能胜任法律顾问工作的坚决予以解聘。

参考文献：

[1] 郭淑娟.谈政府职能优化与法律顾问的重要关系[J]. 中国司法. 2009（09）

[2] 刘韦.论我国政府法律顾问制度的现状及其完善[J]. 知识经济. 2013（11）