新预算法的创新与不足

曲楠楠

摘 要：新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事。新预算法在预算管理诸多方面取得了重大突破与创新，但是，本次预算法修改仍存在很多不足，后续完善空间还很大。本文在预算法修改的背景下，探讨新预算法的创新与不足，并且就进一步完善预算法提出建议。

关键词：新预算法；创新；不足；完善

1 预算法修改的背景

《预算法》素有“经济宪法”之称，规范一国政府全面的收支行为，关系国民经济社会的各个方面。、修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。

2 新预算法的突破与创新

修改后的预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督和强化预算责任等方面作出明确规定，凸显全面规范、公开透明的预算制度改革方向。

2.1 重构立法宗旨，强调对政府的控制

新预算法的立法宗旨在现行法强调“健全国家对预算的管理”基础上，增加“规范政府收支行为，强化预算约束”内容。预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律，现在则是一部“规范政府钱袋子”的法律。

2.2 细化全口径预算管理制度，强调预算的完整性

新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对四本预算功能定位、编制原则及相互关系作出规范。“全口径预算”的确立有利于杜绝预算外资金，从而有效治理政府乱收费、小金库以及财政腐败等问题。

2.3 建立公開透明的预算制度，保障公民知情权

新预算法将“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”纳入立法宗旨，并通过细化预算编制内容、规范预决算公开体制以及强化人大对预算审查监督等方面逐步实现财政预决算的公开透明，旨在从法律制度层面保障公众的知情权和监督权，十分必要。

2.4 完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化

新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预。

3 新预算法的不足之处

新预算法虽然在很多方面有重大突破与创新，是公众满意度较高的一次法律的修改。但是我们应认识到本次预算法修改仍存在很多不足之处，完善空间仍然很大。

3.1 “完整性”的缺陷

新法的问题是法律界定不明确，使得相当一部分公共收支和资产在事实上和法律上都在这个范围之外。一些政府的单位、机构和企业取得的收入和支出就不在这四本帐中，例如，财政专户存储的收支就不在这四本帐中，国有资本经营利润只有不到10%反映在国有资本经营预算中，而90%以上在帐外，政府性基金也只是一部分在这个范围内

3.2 公开透明程度有待进一步加强

新预算法强调了预算要公开透明，但在一些重要方面预算法没有提出明确法律要求。关于“及时”，新预算法的规定是明确的，二十日之内要公开。但公开什么？透明要达到怎样的程度？预算法规定要公开有关的报告、表格，但对这些报告和表格具体内容却没有做明确规定。

3.3 预算年度起讫时间安排不合理

新预算法在原则上确定必须经过人大审批才能进行支出，但在程序安排上仍保留了一些与这一原则相悖的做法。根据规定，中国预算年度从1月1日开始，但审批程序则需要到3月才完成，这意味着行政部门在审批前就需要花钱。

3.4 行政部门的预算调整权过大

新法的规定意味着支出的大部分类级科目以及所有更具体的预算安排都可以由行政部门自己来决定是否调整以及如何调整，人大审批作出的预算安排在很大的程度上可以由行政部门来改变。

4 我国预算法进一步完善的对策

4.1 实现真正的完整性

由于法律界定不明确，使得相当一部分公共收支和资产在事实上和法律上都在这个范围之外，影响真正的完整性的实现程度。建议进一步明确和细化各项收入和支出范围的界定，使各项收支真正纳入到预算法的调整范围之内，真正保障预算法完整性的实现。

4.2 强化公开透明的程度

新预算法从原则上强调公开透明，加强公众对预算的监督。但是如何能确保公开透明的程度是一个值得考虑的问题。公开的时间已明确，但是对公开的报告及报表的具体内容却没有做具体规定，有待于通过实施细则进一步明确，以强化公开透明的程度。

4.3 改革预算年度

在预算法缺位的时间段内，容易产生一系列的问题，新预算法虽然规定了预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排哪些支出，但是行政部门的权利仍然很大，很容易造成权利的滥用。建议将预算年度由目前的历年制改为跨年制。可以考虑将预算年度改为每年的5月1日至次年的4月30日或每年的4月1日至次年3月31日。

4.4 进一步规范行政部门的预算调整权

在预算执行过程中给予行政部门一定的调整自主权是必要的，不可能事无巨细都由立法部门进行审批，但是新法给予行政部门的自主调整权过大，这样会使人大立法决定的预算失去权威性。应在逐步推进的过程中进一步规范行政部门的预算调整权，缩小行政部门自主调整的范围，以使行政部门严格按照预算法的要求执行预算，增强预算法的权威性，避免行政部门的肆意妄为。

参考文献

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