全面深化改革对“土地财政”的影响分析

李盛凯

“土地财政”是社会各界关注的焦点。土地财政在促进地方经济发展、社会事业进步等方面发挥了重要作用，但也存在一些问题和风险。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）具体部署了全面深化改革的主要任务和重大举措，将有利于正确引导土地财政发挥积极作用，防范和化解风险。

一、土地财政的积极作用

土地出让收入是土地财政最重要的载体。2011年至2014年，全国地方土地出让收入占地方可支配财政收入的比例均在30%以上或接近30%，占政府性基金收入的80%以上，发挥着一般公共财政不可替代的作用。一是促进地方经济发展，提升群众收入水平。地方政府通过大量供应土地，一次性增加财政收入的同时，吸引外来投资，增加税收收入，提高就业水平，带动当地群众收入水平提升，加快本地经济发展。二是推动城市基础设施建设，加快城市化进程。2010年和2011年，地方政府直接安排用于城市建设支出的土地出让收入占当年土地出让净收益支出的比例最大，分别是26.92%和16.78%。三是加快社会事业的进步，促进民生建设。土地出让净收益中计提的廉租住房保障资金、教育资金，为解决低收入家庭住房困难、促进基础教育事业健康发展起到了积极的作用。四是向“三农”倾斜，统筹城乡发展。土地出让收入中计提用于农业土地开发和农田水利建设资金，加快推动“三农”建设步伐，征地拆迁等成本性支出也大大改善了农民生产生活条件。

二、土地财政存在的主要问题和风险

（一）土地资源的特点决定了土地财政的不可持续性

土地具有稀缺性和有限性，不可能无限制地开发利用，坚持保护耕地和节约集约用地是我国土地利用的根本方针。为守住18亿亩耕地红线，我国实行最严格的土地管理制度，严格控制新增建设用地规模，使得可供应土地日趋减少，带来土地财政的不可持续性。

（二）经济发展周期影响土地财政的持续性

土地的供需关系受经济发展周期的影响明显，经济下行很可能导致土地价格的下滑以及土地财政收入的减少，进而使得地方政府面临一定的财政压力。

（三）土地融资带来的政府性债务风险

地方政府通过土地抵押融资进行城市基础设施建设和土地收储，形成了大量政府性债务，土地出让收入是地方政府偿还债务最主要的资金来源。长期看，在债务风险临界点不好把握的情况下，此举具有一定的隐性风险。

（四）土地出让收入的征收、管理和使用中存在诸多问题

近几年的审计结果显示，市、县级政府在土地出让收入的征收管理和使用中仍然存在很多问题，比如未完全纳入政府性基金预算管理，虚增财政收入、调节财政收入进度、平衡预算、超范围使用等。

三、全面深化改革对土地财政的影响

土地财政的成因涉及土地制度、财税体制、干部考核评价制度等多个方面，是一个复杂的系统工程。《决定》以及十八届三中全会以来的多项改革措施，将对土地财政产生积极而又深远的影响。

（一）土地管理制度改革

1.完善农村集体经营性建设用地权能。我国现行法律规定，农村集体建设用地不能上市交易、不能抵押。《决定》的一个亮点，就是进一步扩大了土地的权能，不仅允许土地承包经营权抵押、担保，而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能，可以出让、租赁、入股，与国有土地一样享有同等入市、同权同价的待遇。这一举措为建立城乡统一的建设用地市场提供了保障，迈出了土地管理制度改革的一大步。

2.改革征地制度。《决定》明确了深化征地制度改革的方向和重点任务，提出缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。通过进一步规范和约束政府征地行为，逐步减少强制征地数量，减少征地纠纷，使被征地农民享受到土地增值带来的收益，真正实现被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。

3.改革完善土地市场。《决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场，将农村集体经营性建设用地交易纳入国有建设用地市场交易平台，加快建立农村集体经营性建设用地流转。还要减少非公益性用地划拨，完善土地租赁、转让、抵押二级市场，使市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。

（二）财税体制改革

1.完善转移支付制度。《决定》提出要完善一般性转移支付增长机制，增加其规模和比例，同时清理、整合、规范专项转移支付项目，促进地区间财力均衡。这些举措可以解决地方政府的财力缺口，避免习惯于向土地财政“伸手”的现象。

2.建立政府性债务管理体系。防范和化解财政风险，建立规范合理的中央和地方政府债务及风险预警机制，《决定》对政府债务管理做出了重要部署，明确了地方可以名正言顺地发行地方债，而不是单纯地依靠土地融资，以防范和化解土地融资带来的债务风险。十二届全国人大常委会第十次会议通过的修改预算法的决定中，对地方债务管理作出明确规定，经全国人大或全国人大常委会批准发债规模后，地方政府可以发行债券，这是我国政府债务管理的新突破。

3.完善税收制度。《决定》提出，深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重，有利于培育地方主体税种，调动地方组织收入的积极性和自主性。同时完善地方收入体系，相应减少政府性基金收入的比重，地方对土地出让收入的依赖程度将得到缓解。

4.建立事权和支出责任相适应的制度。《决定》提出了中央、地方事权和支出责任的改革方向，通过逐步理顺中央和地方事权关系，明确事权划分，提高中央支出责任、减少地方支出责任，缓解地方的财力困难。

（三）干部考核评价制度改革

《决定》提出，改革和完善干部考核评价制度，突出科学发展导向，综合评价经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设方面的全面成效，不再仅仅把GDP作为考核评价政绩的主要指标。体现了党中央以科学发展观指导政绩考核工作的鲜明导向，“以GDP论英雄”将成为历史，领导干部片面追求政绩的现象将得到缓解。这些措施有助于促使地方政府官员“看淡”土地财政，不再过分追求土地财政。

土地财政改革相当复杂，涉及宪法、预算法、土地管理法、物权法等诸多法律法规的修订，一系列相关部门规章也都需要重新梳理和修改。因此，改革不能一蹴而就，是一个长期、渐进的过程。可喜的是，十八届三中全会以后，党中央、国务院及有关部门多次召开会议、出台文件，促进各领域改革措施的落地，用实际行动表明了中央全面深化改革的决心和信心，让我们看到了曙光。

（作者单位：天津滨海农村商业银行股份有限公司）

责任编辑：代建明