大学经济责任：一个概念及其分析框架

王永海　刘汉霞

摘要：当前，随着我国大学规模的扩大、大学经济功能的增强，大学受托经营和管理的公共资源数量越来越多、范围越来越广。为提高大学公共资源使用效率和效益，确保公共资源价值保值和增值，大学必须承担相对应的经济责任（Accountability）。通过对国外相关研究的梳理和分析，我们对大学经济责任这一概念的内涵进行界定，并阐述大学经济责任产生的原因，进而分析大学经济责任的构成及其表现形式，在此基础上，提出了一个可以解释真实大学经济责任履行的分析框架：谁对谁负责、负什么责任、以及如何履责，以期对我国现代大学制度建设有启示作用。

关键词：大学；经济责任；概念；公共受托责任关系；分析框架

当前，随着我国大学规模的扩大、大学的经济功能显著增强，大学受托经营和管理的公共资源数量越来越多、范围越来越广。为提高大学公共资源使用效率和效益，确保公共资源价值保值和增值，大学必须承担相对应的经济责任（Accountability）。这一观点在有些国家和地区，人们普遍接受并已形成了制度；而在另一些国家或地区，这还是一个新鲜事，甚至是一个颇具争议的话题。[1]一些学者认为，把工商企业实施的成本效益管理主义思想引入大学，是大学市场化的表现，侵蚀和破坏了大学自治和学术自由传统[2]；另一些学者认为，大学履行可测量的经济责任是政府放权、扩大大学自治的逻辑后果，对防止大学权力腐败和滥用，提高大学公共资源使用效率和效益具有重要作用。[3]这些研究丰富了我们对大学经济责任履行的理论和实践认识。然而，由于大学组织的非营利性、产品价值的难测性，我国现代大学制度建设对大学经济责任承担的认识较为模糊，一些大学出现责任主体不明、责任内容不清、责任履行不彻底，产生机会主义行为，造成效率损失、浪费较大、甚至公共资源流失和损失的后果。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出：建设现代大学制度，要明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任……要依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。这为我国大学经济责任承担提供了合法的政策支撑。因此，通过对国外相关研究的梳理和分析，我们对大学经济责任这一概念的内涵进行界定，并阐述大学经济责任产生原因，进而分析大学经济责任的构成及其表现形式，在此基础上，提出了一个可以解释真实大学经济责任履行的分析框架：谁对谁负责、负什么责任、以及如何履责，以期对我国现代大学制度建设有启示作用。

一、大学经济责任（accountability）的内涵

经济责任，源于英语单词“accountability”，它广泛运用于经济学、公共管理学、教育学等学科领域。在高等教育中，一些学者主要将之理解为“高等教育问责”、“高等教育绩效责任”、“责任机制”等。这些理解只反映了“accountability”部分涵义。为全面理解高等教育中 “accountability”的内涵，我们认为将其理解为“经济责任”更为妥当。大学是高等教育重要组成部分，类型较多，为研究方便，本文特指我国公立大学，即以国家或地方政府财政经费资助创办并维持的大学。

1.国外关于大学经济责任的不同界定

20世纪70年代，受高等教育财政危机的影响，一些西方发达国家把工商企业成本效益观引入高等教育中。自此，大学承担经济责任成为政府及其高等教育研究关注的热点问题，讨论热烈，但没有形成统一、明确的界定，其代表性的观点如下。

上述对于accountability涵义的理解，虽各有不同，但其核心思想是一致的，即大学公共资源使用情况及其产生结果的责任。这些不同的学者分别从绩效、责任机制、问责等某一个视角进行了理论研究和实证分析，但这些理解只反映accountability的部分内涵，尚未从系统的视角对公共资源使用过程及其责任主体与责任对象间的关系进行分析，更没有一个适合解释我国社会主义市场经济条件下的大学经济责任承担的分析框架。那么，什么是大学经济责任呢？如何构建大学经济责任的分析框架呢？

2.大学经济责任的界定

根据上述国外学者的研究，结合我国大学实际运行情况，我们认为，大学经济责任是指大学受政府及其它利益相关者委托承担人才培养、科学研究与社会服务等职责时，自主管理、支配和使用相应的公共资源，大学应该根据授权规定或委托人的特殊要求，依法对受托公共资源的管理、支配和使用及其产生结果的情况承担行为和报告的责任、义务，如未能按照授权规定或委托人特殊要求管理、支配和使用公共资源或职责履行不到位而不能实现预期目标或效果，大学应当承担责任并接受必要处罚。

简单的说，大学经济责任就是大学对其管理、支配和使用的公共资源负有保值增值并报告的责任，即行为责任和报告责任的统一。其中，行为责任包括保值和增值。所谓保值是指大学人、财、物等各种公共资源保持原有的价值，无贬值、流失和资不抵债等情况的发生；所谓增值是指人、财、物、信息等各种公共资源的合理配置、有效使用，确保大学职责的有效履行，实现各利益相关者利益最大化；所谓报告是指大学客观、准确、及时的向政府及其它利益相关者解释与说明公共资源管理与使用及其所产生结果的情况。而责任则包括应尽的职责或义务与未能尽职责或义务所应受到的处罚两个方面。大学经济责任有广义和狭义之分。广义的大学经济责任是指大学组织或机构在管理、支配和使用公共资源中所应当承担的经济责任，主要包括大学与外部横向组织、单位之间发生的各种经济往来所应该承担的经济责任；而狭义的大学经济责任指大学经济责任的“人格化”，是指管理、支配和使用公共资源的管理者和使用者，具体包括大学领导者、行政管理者和教师。前者指组织责任，后者指个人责任。个人责任是组织责任的人格化和具体化，从而使得责任落实到目标行为人。

二、大学经济责任产生的原因

大学之所以要承担经济责任，或者说，大学之所以要对其受托经营管理的公共资源承担经济责任，这主要源于大学所表现出的公共受托责任关系。大学作为非营利的公益性组织，其产品具有准公共性的特点。根据公共产品理论，准公共产品是介于公共产品和私人产品之间的、兼具部分公共产品和部分私人产品形式的一类产品，具有正外部性。大学作为一种准公共产品，满足个人和社会发展需求，实现社会公共利益或目的是大学产品的本质属性。正是大学产品的公共性，世界各国大力支持并资助大学的建设与发展，由此便产生了大学与这些提供资源或资金有关方面的公共受托责任关系。

什么是公共受托责任？最高审计机关亚洲组织认为，公共受托责任是指受托管理公共资源的机构报告管理这些资源及其有关的规划、控制、财务的责任。美国审计总署则认为，公共受托责任就是受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的义务。Glynn指出，公共部门的受托责任指那些起草和（ 或）执行政策的人应该有义务就他们的行为向他们的选民作出的解释。[13] Gray & Jenkins认为公共受托责任是公共部门运行的一套规范，即“委托人授予受托人资源经营管理的权力后，受托人就负有责任或义务向委托人报告和说明资源使用的情况”[14]。

由此可见，无论是政府部门还是其他公共机构、公共企事业单位，只要存在受托经营管理公共资源，政府部门或公共机构、公共企事业单位就有责任或义务报告、说明并解释公共资源使用情况及其产生结果的情况，以监督、鉴证、评价公共受托责任的履行情况。毫无例外，作为非营利的公益性组织，大学受托经营管理主要是由中央或地方政府、其次是学生家长、再次是社会公众所提供的各种公共资源，大学成员就必须承担实现公共利益或目标的公共受托责任，他们也就应该有责任和义务就公共资源使用的情况及其产生的结果向这些委托者进行报告、说明和解释，以保证大学公共受托责任的履行。不同的只是大学成员因职务职位高低或能力大小的不同，其所掌控的公共资源多寡不一，那么所承担的经济责任大小和范围也不一样。因此，从这个意义上看，大学的经济责任是一种公共受托经济责任，它与大学公共受托责任紧密相联，它不仅因大学公共受托责任的产生而产生，而且也因大学公共受托责任的发展而发展。

三、大学经济责任的基本要素及其内容

正是因为大学承担着公共受托责任并受托管理和使用公共资源，大学应该对公共资源的使用及其产生的结果负责。那么，大学经济责任究竟是谁的责任？对谁承担责任呢？承担哪些责任呢？实际上，这三个问题是大学经济责任三要素的反映，即大学经济责任主体、经济责任对象与经济责任内容。它们共同构成了大学经济责任的三个基本要素。

1.谁承担责任？大学及其大学的成员当然是大学经济责任的承担者或主体。一般而言，大学成员主要包括大学主要领导者、行政管理者及其教师，他们共同构成了大学公共资源的主要管理者和使用者。大学主要领导者、行政管理者、教师因其职务角色的不同，其公共资源配置和使用权力的大小和范围也不相同，因而他们所承担的经济责任大小和范围也各异。

2.对谁承担责任？利益相关者理论指出，企业管理者应该对企业的利益相关者利益的信托负责。与企业相比，大学组织目标具有多样性，大学是一种更加典型的利益相关者组织。因此，大学应该对提供公共资源的大学利益相关者利益负责。Salmi 指出，大学利益相关者主要包括社会、政府、雇主、校友、学生及其父母。[10] Jone & Ewell认为，在这众多的利益相关者中，其中最为明显的利益相关者是学生、政府以及其它的社会公众。因此，大学领导者、行政管理者及教师主要对政府、学生及其社会公众的利益承担相应的责任。

3.承担哪些责任？大学的责任很多，大学经济责任仅是一种与大学受托经管的公共资源相关的责任或义务。经济学意义上的资源指生产中的各种投入。大学投入既包括物力资源、财力资源，还包括尤为重要的人力资源。这些资源主要根据大学的目标分配到各个领域中去，包括教学、科研及其社会服务等方面。那么，大学及其管理者和使用者就应该根据各领域的目标，经济的、合理的、有效的使用这些资源，确保资源在各领域中保值增值，最终实现公共利益的最大化。具体而言，主要包括以下方面：

一是关于遵纪守法责任。大学及其公共资源管理者和使用者应按照国家有关法律、法规的规定，依法依规行使权力，防止或避免公共资源不必要的贬值、流失，确保公共资源的安全完整。

二是关于科学合理决策责任。大学在人、财、物等公共资源使用中，管理者和使用者在重大事项或项目实施之前，要对其可行性充分调研，科学的决策，防止少数或个人决定重大投资或项目的建设或不按照程序进行决策；实施之后，要经济的、有效的使用资源，防止因管理不善、执行不力所造成的资源使用效率低效、浪费，确保公共资源决策正当，使用有效。

三是关于合目的性责任。大学公共资源使用的终极目的是为了大学利益相关者利益的最大化实现，包括个人利益和公共利益。因此，公共资源使用要以实现预期目标为导向，确保公共资源使用结果的合目的性和效益性，确保公共利益最大化。

四是关于信息公开责任。确保公共资源安全完整有效，一个最有效的途径是公共资源管理和使用的信息公开和透明。无论是在资产、财务的管理上，还是选人用人的管理上，都应该尽量做到信息公开、公正和透明，防止或避免机会主义行为和权力设租、寻租行为的发生。

五是关于内部控制责任。大学内部控制是指大学为实现其目标，合法、合理、有效使用各种公共资源，确保公共资源保值增值，在大学内部实施的各种制约、评价和控制方法、手段与措施，以保障大学各项工作正常运行，确保公共资源安全、完整、有效，提高大学管理水平和风险防范能力。

上述这些责任，可以概括为两个方面：即行为责任和报告责任，二者缺一不可。

四、大学经济责任的表现形式

大学经济责任三个基本要素互相组合，相互作用，形成不同的表现形式。那么，大学经济责任的三要素如何结合？如何表现呢？其形式又有哪些呢？

首先，大学经济责任表现出一种关系。从定义可知，大学经济责任关系是一种大学公共资源受托关系。委托的一方授权或授责给予受托的一方，要求受托者按照委托方的要求和原则，科学合理有效使用公共资源，确保公共资源实现预期公共目的。因此，大学公共资源授受关系是大学经济责任存在的基础。Mortimer较早提出了大学经济责任的内外关系。外部关系是指大学领导者代表大学对政府、立法者、法院以及高等教育协调委员会等负责；内部关系是指根据授权和预期目标下级对上级负责以及大学专业技术人员对专业标准负责。[4] Burke认为其关系的本质是委托代理关系，主要包括学校和学院两个层面的委托代理关系。学校层面，政府管理者、立法者等作为委托人授权予以作为代理人的高等教育协调委员会或大学委员会行使权力，其受益者为学生、企业、政府、社会及其民间组织等；学院层面，校委委员会或校长作为委托人授权予以作为代理人的高级管理者行使权力，同样，系主任作为学术代理链的委托者和受益人向教授授权，通过教授的教学、科研和社会服务，受益者为学生及其社会公众，从而使得整个社会受益。[15]Zumeta进一步提出了大学公共资源委托受托关系的契约性。在他看来，大学与支持它的社会及其他利益相关者之间是一种社会契约关系。一方面大学享有办学自主权，另一方面，大学要以最大的诚意实现社会公共利益最大化。[16]由此可见，大学经济责任关系是大学公共资源委托受托经营和管理过程中形成的一种责任主体与责任对象之间的一种委托代理关系、契约关系。它主要涉及内外两层关系，其中，第一层关系是政府代表社会公众把公共资源委托给大学，大学实际代表出资人履行职责；第二层关系是大学及其代表大学的学校领导机构或领导者把公共资源分别委托大学行政管理者、教师来管理和使用。这样，就产生了大学公共资源管理和使用的多层受托经济责任关系。

其次，大学经济责任表现出形式的多样化。由于大学公共资源委托代理关系的多层次性，大学经济责任形式表现出多样性，因而存在多种不同的责任类型。Vidovich & Slee从高等教育中委托代理的视角，提出了四种不同方向六类责任形式：向上、向下、向内和向外经济责任关系。其中，向上的经济责任关系代表了传统的下属对上级的责任关系，包括程序受托经济责任、科层受托经济责任、法律受托经济责任或垂直型经济责任三种；向下经济责任关系关注的是一个经理人在参与性决策中向下属负责；向内的经济责任关系集中在代理人按照专业或伦理标准对专业组织或委员会负责，包括大学中的专业受托经济责任；向外的经济责任关系意味着对外部的顾客、利益相关者、支持者以及最终对社会公众和社会负责，包括市场型和政治型受托经济责任。[17]Burke根据伯顿·克拉克提出的高等教育政府、大学及其市场三元力量，构建了指向政府、学术、市场三个方向的三种经济责任类型，包括政府型、学术型、市场型，并以此来评价大学公共资源使用及其结果对三种力量的回应情况。此外， Huisman & Currie还认为，高等教育中的受托责任形式主要表现在政治受托型和专业受托型，而且在一些国家，专业型受托责任有向政治型受托责任转变的趋势。尽管学者从多视角分析了大学经济责任的表现形式，但概况来说主要表现为三种：政治型经济责任、科层型经济责任、专业型经济责任。

最后，大学经济责任表现为一个过程。大学经济责任不仅仅是一种监督、制约公共资源合理有效使用的工具和手段，它也是一个信息流动、资源转移、战略目标实现的过程。Kearns指出，经济责任不仅是一种遵行规则和报告行为的工具和手段，在高等教育领域中它应该还是学校受托者、管理者以及教职员工对结果产生期望的战略过程。作为公共资源使用权利约束的手段或工具，大学经济责任强调的是绩效评价和问责。具体而言，在财政拨款或资助上，主要采用绩效拨款、绩效资助以及绩效报告等三种方式；而在人才培养、科学研究上，主要采用学生标准化考试、职业认证、科学成果及转化率以及大学排行榜、竞赛名次等。大学经济责任作为一个过程，它强调的是信息的多元互动和沟通，是资源的转移。因此，从这个意义上看，大学经济责任的履行是一个组织战略从规划制定到实现的循环流动过程，换句话而言，也就是经济责任从确立到确认到解除再到重新确立的一个循环过程。Kearns指出，这一过程主要包括授权、信息披露机制、绩效标准以及内外监督控制手段等四个方面。Jone & Ewell同样从大学目标、绩效考核、惩罚机制等视角阐述了大学经济责任履行过程及其机制。

五、结论

综上所述，大学经济责任是指大学及其成员在职期间因角色或职务关系依法对受托公共资源承担经营管理并报告经营状况的责任、义务。它是行为责任和报告责任的统一，缺一不可。一方面，大学成员应该按照一个最大善意的受托者经营管理好大学的公共资源，防止和避免公共资源使用不当、低效和无效使用，确保公共资源保值增值，努力实现政府、学生、社会以及其他利益相关者的利益的最大化；另一方面，大学及其成员要如实、公开、及时、可靠的报告、说明并解释公共资源使用及其产生结果的情况，确保大学经济责任履行。大学经济责任因大学公共受托责任的产生而产生，也因大学公共受托责任的发展而发展。这是由大学组织的非营利性、产品的准公共性所决定的。因此，为了最大化实现大学公共利益，满足大学利益相关者利益，大学必须承担经济责任。大学经济责任由责任主体、责任对象及责任范围三个要素构成，并通过要素的组合表现出不同的关系及其形式，形成一个可以解释大学实际履行经济责任的分析框架。具体如下：

1.一个分析框架：谁对谁负责？负什么责？如何负责？基于对这些问题的追问，可以用来解释一个大学的实际运行情况，以及对于未能履责或尽责进行责任追究或处罚，以此来监督、鉴证、评价和控制大学公共资源的管理和使用，提高公共资源使用效率和效益，确保公共资源的价值保值和增值。

2.依照上述分析框架，大学主要领导者对外承担政治型受托经济责任，主要对政府及其社会公众负责；大学内部行政管理者承担科层受托经济责任，主要对上级领导负责；教师主要承担专业受托经济责任，对专业标准及专业伦理负责。最终，大学领导者、行政管理者及教师等对政府、社会公众及其学生负责。大学经济责任不仅仅是一种绩效评价手段或问责工具，更是一个信息流动、资源转移和战略目标实现的过程。从过程上看，大学经济责任包括战略规划、预期目标、绩效标准、绩效评价、绩效问责、调整改进等几个环节。

3.建议大学制定战略规划和发展目标，科学合理设置岗位，明确岗位职责，选聘责任人，依责追人，从而形成一个经济责任主体明确、责任内容清晰、归责有据的目标经济责任体系。

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（责任编辑刘第红）