构建中国交通运输检察体制研究——司法管辖与行政区划适当分离的有益探索

马凤辰

（石家庄铁路运输检察院，石家庄 050051）

推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度是党的十八届三中全会确定的司法管理体制改革方向。司法管辖与行政区划适当分离是专门检察院的典型特征。如铁路检察机关（简称“铁检机关”）的管辖范围即是以跨行政区域的“铁路地区”①铁路地区，是一种约定俗成的称谓，并非严谨的学术概念。是指铁路单位所在地、铁路单位用地以及属于铁路沿线范围的非地方政府性的地区。由于铁路是在全国范围内统筹建设，并且具有跨地域特点，因此，根据铁路局、铁路分局管理范围确定的铁检机关的司法管辖范围与地方行政区划具有不对称性。的形式存在。2012年6月，铁检机关属地管理改革并未完全理顺其管理体制和工作机制。除国有铁路外，交通运输领域的水运、民航、公路、海关等行业内部也设有公安机关但存在专门检察监督缺位问题；同时，上述行业的基建、管理等领域职务犯罪易发、多发，亦缺乏专门的检察监督。在目前大交通格局形成的背景下，着眼整合交通运输领域的司法资源，立足铁检机关实际，探讨构建交通运输检察体制，由交通运输检察院在交通运输领域专门行使法律监督权的时机已经成熟。本文的旨在研究，以十八届三中全会改革导向为指引，立足解决铁检属地管理后和目前运输领域的司法困境，从国情出发，借鉴国外有益经验，寻求一条符合宪法精神的中国交通运输检察体制的构建之路。

一、司法管辖与行政区划适当分离的内涵及其语境下的铁检机关属地管理

司法管辖，亦即司法机关的管辖，是指法院和检察院对诉讼案件进行立案办理的管辖权力和管辖范围。通常可分为地域管辖和专门管辖两类。地域管辖，是指以特定行政区划如省、市、县为特定范围的管辖，在各级行政区划内设置公检法机关，接受属地党委、人大领导，财政经费由同级政府供给。专门管辖，是指专门针对特定行业领域或某类诉讼案件的管辖，如铁路检察院、军事检察院、海事法院等，这些司法机关的管辖具有专门性，以跨区域性行业或专门案件为管辖范围，领导体制一般独立于地方且具有垂直性特征。

司法管辖与行政区划适当分离的内涵，系指以省、自治区、直辖市为基本单位，将辖区内所有的市、县、区的法院、检察院都上提至省级层面统管。具体包括两层含义：一是将市县两级司法机关的人财物管理权从市、县党委、人大、政府的手中上提到省级党委、人大和政府手中；二是在省级层面相对集中审判权和检察权，建立跨行政区划的司法管辖区，由独立于市县地方的司法机关办理相关案件。

铁检机关属地改革前，一直作为内设机构被置于铁路局及原铁路分局并接受其领导。2010年12月7日，中央六部门联合发布《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》，要求将铁路法院检察院与铁路企业全部分离，一次性移交给驻在地的省级法院检察院，纳入国家司法管理体系，实行属地管理。2012年6月，全国17个铁路运输检察分院、59个基层铁路检察院全部改制完成，转入驻在地的省人民检察院管理。

中央六部门《意见》客观上使铁检机关获得了检察独立性。这种独立性建立在人财物管理由铁路局转移到驻在地省院的基础之上。铁检机关属地化，实际是铁检两级院人财物管理的属省化。这与十八届三中全会的司法改革精神具有内在的契合性。铁检改革与地方检察改革的不同之处在于，地方检察院要摆脱的是地方党委政府的利益纠葛，克服司法地方保护主义；铁检机关要摆脱的是铁路企业的部门利益纠葛，克服行业保护主义。

从司法管辖与行政区划相分离的实践来看，地方司法机关尚处于起步探索阶段，而专门司法机关从设立之初就具有跨行政区域管辖特征。以石家庄铁检基层院为例，除石家庄铁路地区外，还管辖邯郸、邢台、保定、衡水、阳泉等市的铁路地区。单从形式角度考察，全国76个铁检机关属地管理改革完成时即已达到省以下检察院人财物统一管理，司法管辖与行政区划适当分离的要求。但从改制后的管理体制运行效果及其司法实践来看，铁检改革其实并未彻底完成。主要表现是属地管理后在管理体制和工作机制等方面仍有诸多困境。解决这些困境的过程其实也是解决司法体制改革深层次矛盾的过程，势必为探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度提供宝贵的借鉴经验。

二、构建交通运输检察体制的理论基础、必要性与可行性

目前，交通运输和海关领域的司法现状是，铁检机关始获司法独立，管辖范围有待确定；水运、民航、公路、海关等领域缺乏专门有效的法律监督，这为构建具有中国特色的交通运输检察体制提供了契机。

（一）构建交通检察体制符合我国基本国情和法治建设要求

近年来，以国有企业改革为核心的一系列改革措施带动了交通运输管理体制改革的逐渐深化，铁路、水运、民航、高速公路、机场、港口逐渐实行了行政管理与市场运营相分离的改革。2013年3月，铁道部并入交通运输部，我国的大交通运输格局初步形成。大交通运输格局的出现为交通运输领域的专门检察和统一监督提供了平台。

铁路、水运、民航、高速公路、海关等部门实行的都是自上而下的垂直管理。垂直管理有利于本行业统筹发展，但因缺乏横向制约，容易形成部门保护主义，滋生腐败。法治建设不仅要求完备的法律体系还要求法律被普遍遵守，尤其是拥有巨大稀缺资源调配能力的权力必须接受制约。动辄能够使用数十亿国有资金的交通运输部门，其权力行使当然更要依法受到制约和监督。

我国检察机关的法律监督基本限于司法监督，理应依法对交通运输各行业的公安机关行使监督权。但就目前情况看，除铁路外，其他运输领域和海关并没有专门检察院履行法律监督职责，属于法律监督盲区。十八届三中全会明确指出：“优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。”显然，在司法职权配置上，水运、民航、高速公路、海关的公安机关因缺乏专门检察机关的配合制约而实际处于“瘸腿”状态。十八届三中全会为构建交通运输检察体制，加强对运输业公安机关统一行使法律监督权提供了政治支持和理论基础。

（二）构建交通检察体制符合国家权力分配制约原理

分权制衡是国家权力的配置原则，也是建设社会主义法治社会的关键。权力制衡原则是民主法治社会的基本原则，监督制度是现代民主政治的重要组成部分，检察机关作为法律监督机关所体现的正是这一原则。航运公安、港口公安、机场公安、高速交警，空警和缉私警都是由公安部领导的国家机关，具有法律赋予的行政执法权和刑事侦查权。然而，这些公安机关在司法实践中却没有专门对应的检察机关。这些公安机关的刑事侦查权同属国家权力，缺乏专门法律监督，显然与权力分配制约原理相违背。另外，水运、民航、高速公路、海关等领域在行政管理层面的职务犯罪案件也没有专门明确的检察机关进行查办。所谓“贿随权集”，腐败的本质是权力异化，权力制约是解决问题的关键。毋庸讳言，权钱交易、权力寻租在交通运输和海关领域仍然易发多发，这与专门检察机关的监督缺位不无关系。因此，设置交通运输检察机构，补强交通运输领域的权力制约真空既是分权制衡原理的逻辑需要也是推动法治建设的现实需要。

（三）现代综合运输体系的发展趋势以及国家交通运输大部制改革，客观上要求建立统一、规范的交通运输检察监督机构

实现多种运输方式全面协调发展，构建现代综合运输体系，加强各种运输方式之间的有机衔接和协调运转，实现交通运输资源优化配置，更好地发挥各种运输方式的比较优势和组合效率，既是世界交通运输发展的一般规律，也是现阶段我国交通运输发展的战略方向[1]。2013年3月，国家大交通部改革实现了铁路、公路、水运、民航的集中管理，使得公铁联运、空铁联运、海铁联运等多式联运方式成为可能，有利于构建全国交通网，我国的“大交通”管理格局初步形成。

在此背景下，整合司法资源，打击危害交通运营安全和危害国有资产安全等犯罪活动成为司法机关的重要任务。由于运输业的专门公安是以行业领导为主，决定了其行使职权的局限性。仅依靠行业内专门公安的力量不可能杜绝行业内的部门保护主义和贪渎犯罪的发生。恰恰相反，由于领导体制原因以及缺乏外部监督，这些专门公安反倒有沦为企业“打手”或行业职务犯罪保护伞的可能。因此，客观上需要建立与之相应的独立于交通运输和海关行政管理部门的交通运输检察机关，统一肩负起法律监督职责。

（四）构建交通运输检察体制能够有效满足交通运输和海关领域专门公安机关办理刑事案件的需要

在我国综合交通运输网中，铁路、民航、水运、高速公路大都实行条线管理，不直接隶属于市县，其管理体制和法律关系，具有系统性、专业性、流动性和相对独立性等特点。除铁路外，这些领域的公安机关在办理刑事案件时都移交驻地检察机关，而地方检察机关在审查其移交的刑事案件时大多是以协办单位的角色进行被动配合，缺乏监督的主动性和切入口。

专门公安机关在管理体制上都具有垂直管理的条线特征，而审查其案件的地方检察机关则属于典型的块状管理。地方检察院与专门公安机关在职能管辖的分工上面并无法律依据，而是依靠某种级别的上级机关之间订立的协议进行操作。①如长江航运公安局九江分局侦办刑事案件的审查批捕、起诉、法律监督及审判管辖，是由江西省九江市人民检察院、九江市中级人民法院共同出台决定，由长江长江航运公安局九江分局所在地的九江市浔阳区人民检察院和人民法院受理。法律应具有确定性和统一性，而协议则建立在利益需要的基础之上，往往会因情绪和利益变动而变得不确定，即使国家机关之间订立的协议，也难确保不会因人因时因利而得不到有效履行。因此，通过协议确定专门公安提请批捕起诉的检察机关，协议本身的合法性就值得质疑。

从法律监督的实际效果看，专门公安与地方检察院之间通常是一种相敬如宾的“朋友”关系，而非法定权限内理直气壮的监督制约关系。如果专门公安机关存在有案不立、立而不结，以罚代刑等违法渎职行为，司法实践中很少有地方检察机关主动监督查办。因此，构建交通运输检察体制能够有效弥补这种法律监督空白，是健全交通领域刑事立案侦查监督的迫切需要。

（五）交通运输行业和海关在行政管理上的集权性、垂直性等特点，要求配置交通运输检察机构以有效预防和打击该领域的职务犯罪

交通运输是经济社会发展的命脉，交通运输基础设施建设和交通运输安全关系到国计民生。在交通基础设施建设、运输市场管理和行政执法等重点领域，在招标投标、项目管理、行政许可、行政处罚等关键环节，存在着滋生腐败的土壤和条件。如前所述，由于交通运输和海关领域实行垂直管理，投资体制在交通系统内部封闭运行，外部权力很难对其形成有效制约。仅靠行业内部纪检监察部门反腐倡廉很难取得实质性效果，从这些领域被查办的大要案即可见一斑。预防和打击该领域职务犯罪，最有效的途径就是从体制上设计便于制约和监督它的检察机构，而就目前司法体制改革趋势来看，设立交通运输检察机关，专门针对这些领域行使法律监督权最为合理便捷。

（六）国外设置交通运输检察院的实践提供了借鉴依据和经验

俄罗斯和哈萨克斯坦等国家都设有交通运输检察院。以俄罗斯为例，该国交通运输检察系统实行三级管理体制，在俄罗斯总检察院设立运输和海关立法执行情况监督局，负责领导俄罗斯联邦的海关和交通运输检察工作。其次，在全国7个联邦区分别设置8个联邦区级的跨区交通运输检察院。第三层级是区级交通运输检察院，分别设置在火车站、大型机场、繁忙航运线路等地点，8个跨区交通运输检察院共下辖136个区级交通运输检察院。

俄罗斯交通运输检察院的职能非常广泛，具体负责铁路、航空、海上、水上、海关等领域的安全监督、执法活动监督、刑事案件侦查监督、反腐败监督等工作。俄罗斯没有专门交通运输法院或者其他专门法院，交通运输检察院办理的案件提交犯罪地普通法院进行审判。莫斯科中央联邦区跨区交通运输检察院提起公诉的案件，由莫斯科市法院（联邦主体法院）进行审判[2]。

俄罗斯交通运输领域也实行企业与政府职能分开，在2003—2005年实施行政体制改革时，将俄罗斯联邦交通部和运输部合并为“大运输部”[3]，统一和加强了对铁路、公路、航空、内水水上、海洋运输领域的国家主管部门监督，与“大部制”相适应，俄罗斯联邦总检察长先后签发8个命令，决定建立“大运输检察机关”体系[4]。这一情况与我国交通运输部的改革路径十分类似。他山之石，可以攻玉。俄罗斯交通运输检察院成功运作的经验，对突破目前铁检体制改革困境具有十分重要的参考价值，对构建符合我国国情的大交通运输检察体制也有着宝贵的启发意义。

三、中国交通运输检察体制的设置方案——以河北省为例

构建我国交通运输检察体制的总体思路是，以党的十八届三中全会确定的司法体制改革方向为指导，依托现有的铁路检察管理体制，立足国家交通运输和海关跨区域管理、垂直管理、封闭管理等特性，整合吸纳交通运输和海关领域公安机关办理的刑事案件以及原来由地方检察院办理的职务犯罪案件，根据各省自治区直辖市的交通运输特点，设置相应级别的交通运输检察机关。

在设置交通运输检察机关时，应通盘考虑各地交通运输业的发展情况以及内水河流、海洋运输、车站、码头、港口、机场和海关的布局，参考各地发案数量，决定设置的地域和人员编制情况。笔者认为，有两套方案可供选择。

第一套方案：在高检院统一领导下，以确保国家法律统一正确实施为前提，由高检院以指定管辖的方式将上述21个铁检基层院的业务领导权转交驻地省院，实现业务领导与人财物管理在驻地省院层面的统管。在高检院设立“交通运输检察厅”，负责对全国交通运输检察工作的领导和协调工作。铁检分院更名为所在省区市人民检察院交通运输检察分院，作为驻地省院的派出院，行使市级检察院职权，管辖全省的交通运输检察业务工作。其他12个省，在省会驻地铁检基层院的基础上拆分成立交通运输检察分院和交通运输基层院，分院职权如前述，管辖本省范围的交通运输检察业务工作。西藏、海南两地可由省院在本系统抽调人员，根据实际情况设置交通运输检察机构。

各省区市的铁检基层院直接更名为交通运输检察院，作为本省交通运输检察分院下辖基层院。基层院较多的省，由省院根据本地实际情况，指定各基层院跨区域管辖若干地级市的一审交通运输案件。原来只有一个基层院的省，可根据实际需要，在成立分院的基础上，按照布局合理、人员精干、衔接紧凑、不留死角的原则，在省辖区不同地域分别设置基层院。两级院都是省院派出院，实行省院统管，机构设置、干部管理、人员编制、经费开支、业务领导由省院统一管理，依法独立行使检察权。

关于交通运输检察院的职能范围和管辖。

各交通运输检察分院以本省自治区直辖市的行政区划为管辖范围，各基层院由省院指定其管辖范围。通过高检和高法联合出台文件的形式，指定交通运输检察机关的职能管辖范围，主要针对所辖区域内的铁路、高速公路、民航、内河运输、海上运输、机场、码头、港口、海关等领域的公安机关和交通运输法院、海事法院的立案、侦查、审判活动行使法律监督权；对所辖区域内的铁路、高速公路、民航、水运、海关等管理部门及相关企事业单位的贪污受贿、渎职侵权等职务犯罪行使侦查权。关于目前海关缉私警察办理走私犯罪案件的管辖问题，可由高检会同公安部、司法部、海关总署等部门，根据刑事诉讼法和《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律规定，联合出台文件将海关缉私案件的级别管辖纳入正常的司法轨道。

发生在运行中的列车、飞机、船舶等跨行政区域的交通工具上的刑事案件管辖问题，可依据《刑事诉讼法》及《关于旅客列车上发生的刑事案件管辖问题的通知》等规定，由高检会同公安部、高法等部门确定案件的交接与管辖问题。

这种设置方案延续了属地管理后铁检机关自身的稳定性，并且在此基础上解决了中央六部门改革《意见》遗留的人财物管理与业务领导相分离的问题，同时也解决了管辖区域（以本省省界为主要划分依据）、法律适用等问题，改革成本低，收效快。

第二套方案：高检院铁路运输检察厅更名为“交通运输检察厅”，负责领导全国交通运输和海关领域检察工作。在全国范围内设置华北、东北、华东、中南、西南、西北、新疆七个跨区交通运输检察院，行使省级检察院职权。根据具体情况在各省区市设置交通运输检察分院和交通运输检察院。以华北跨区交通运输检察院为例，管辖北京、天津、河北、山西、内蒙古五个省自治区直辖市范围内的交通运输和海关案件。在这五地根据需要设置1~5个交通运输检察分院，根据各地交通运输设施和海关的布局情况，设置若干基层院。分院和基层院的业务工作由华北跨区交通运输检察院领导，具体设置以及人财物的管理亦由其负责。分院和基层院与驻在地省检察院相对独立，不存在隶属关系。

这种设置借鉴了俄罗斯的做法，有利于检察机关在交通运输领域依法独立行使法律监督权。但这种设置理念相比十八届三中全会确定的司法体制改革方向略显超前。存在问题是，按该方案设置，交通运输检察机关的“两房建设”和人财物管理难以依托地方政府落实。

按照第一套方案的内容要求，以河北省为例进行简要说明。

高检院以下发文件的形式，指令北京市检察院将石家庄铁路运输检察院的业务领导权依法转交河北省检察院，由河北省院按照十八届三中全会确定的改革方向实行省级统管。同时将河北省境内被北京和天津铁检基层院管辖的部分铁路地区转交河北省。

在石家庄铁路运输检察院的基础上成立河北省人民检察院交通运输检察分院，作为省院派出院，赋予市级检察院职权，负责领导和管理全省交通运输和海关的检察业务工作。在石家庄、唐山、张家口三地分别设立交通运输检察院，作为基层院，行使县级检察院职权。石家庄交通运输检察院跨区域管辖石家庄、邯郸、邢台、衡水、沧州、保定六地的交通运输和海关检察业务；唐山交通运输检察院跨区域管辖唐山、秦皇岛、廊坊三地交通运输和海关检察业务；张家口交通运输检察院跨区域管辖张家口、承德两地交通运输和海关检察业务。

两级院都是河北省院的派出院，实行垂直管理体制，由高检院以指定管辖的形式，将河北省境内的铁路、港口、机场、高速公路、海关等交通运输领域的刑事案件和职务犯罪案件纳入河北省交通运输检察机关统一管辖。河北省交通运输检察分院与石家庄、唐山、张家口三个基层院分别在自己的职权范围内行使管辖权。

[1]杨传堂.谱写交通运输业科学发展新篇章[N].人民日报，2012-09-17.

[2]铁路运输检察厅赴俄罗斯培训考察团.俄罗斯交通运输检察制度概况及启示[J].人民检察，2012，(1)：62-63.

[3]刘向文.谈俄罗斯联邦现任政府的机构改革[J].俄罗斯东欧中亚研究，2005，(6)：1-8.

[4]刘向文，姜新国.俄罗斯联邦运输检察制度的历史发展及其启示[J].人民检察(铁检版)，2010，(1)：62.