论重大突发事件档案收集的困境与策略

范敏+冉朝阳+宋慧蓉

突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故、灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件发生后的档案收集工作具有非程序性，常态下的工作模式无法满足需求，加强对突发事件档案收集工作的研究，深入分析其面临的困境，积极思考其应对策略，均具有较重要的现实意义。

1  背景分析

1.1  突发事件的应对日益受到重视。随着2007年《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布与实施，突发事件应对有了明确法律依据。现阶段，突发事件应对工作都是在此框架下实施的。国家对突发公共事件的应对工作越来越重视。

1.2  突发事件档案的作用逐渐凸显。2008年“汶川地震”后，新建的地震博物馆征集了地震实物档案、声音档案、照片档案和文字档案等5万多件。在地震学、建筑学以及抗震救灾方面都有重要价值。突发事件档案在应对灾难、研究成因、警示后人、记载历史等方面价值和作用逐渐被人们认可，其重要性逐渐凸显。

1.3  突发事件档案收集研究处于起步阶段。2006年，周瑞薇进一步提出加强制度建设提高档案意识、建立健全突发公共卫生事件档案工作网络机构、明确范围保证质量、按专题档案形式进行整理、重大突发公共卫生事件档案的开发与利用等措施，以加强突发公共卫生事件档案的收集。刘谷辛等人则结合成都中医药大学抗震救灾专题档案收集的基本实践，总结“先进馆后鉴定”、指派专人重点收集、主动出击多渠道收集、利用过程中及时补充等工作方法。档案应急管理研究正在从宏观到微观，从系统到专题，逐步加深、细化;研究内容偏重于档案安全管理和服务利用，对收集工作大多数点到为止。重大突发事件档案收集研究尚处于对个体案例分析起步阶段，缺乏全面的总结研究，以及有效的指导建议和策略，需进一步加强。

2  重大突发事件档案收集面临的困境

2.1  自身特征带来的困境

2.1.1  地位模糊性，制约档案部门收集职能发挥。常规环境下，档案收集工作与中心工作无冲突地并行实施。而突发事件背景下，“救人是第一要务”，是绝对核心工作。此时，突发事件应急对资源是以“独占”形式存在，档案收集工作无法被“兼容”，这与常态下二者关系稍有不同，使档案部门难以精准地自我定位。在定位模糊状态下，档案部门更多倾向于以不作为方式应对，严重制约了其职能发挥。如云南鲁甸地震灾难发生后，社会和决策者的精力和关注点都在救人，若此时论及档案收集工作似乎显得不合时宜，该想法的产生与档案收集工作定位模糊密切相关。

2.1.2  对象复杂性，增加档案收集业务指导难度。从形成来看，突发事件档案涉及7类自然灾害、2类事故灾难、2类公共卫生事件、6类社会安全事件;从内容来看，突发事件档案真实记录了事件发生现场、应急处置、恢复与重建等情况;从载体来看，突发事件档案有声像档案、实物档案、文字图表档案等形式。加之各种不可预测的突发因素影响，档案的复杂性特别突出，导致了收集工作的内在规律难以把握，收集范围、时间和方法具有实时性和动态性，需不断分类明确，大大增加了业务指导的难度。

2.1.3  主体多元性，引起档案多头收集无人牵头。重大突发事件应对往往是多部门联合实施的，主体多元性会对档案管理利用产生深远的不利影响。在“汶川地震”中，除政府组织机构、军队和武警外，还有俄罗斯、日本等几十个国际救援队，志愿者20余万人，数以万计的医务人员和保障人员等参与现场救援。重建过程中又有大量的人员和组织机构参与其中。重大突发事件中，档案工作无人牵头，各自为政，档案全宗处于分散状态。

2.1.4  时间紧迫性，造成了大量珍贵档案迅速流失。突发事件具有瞬时性，人们容易陷入忙乱甚至是慌乱之中，难以有意识形成并主动收集记录材料，造成档案流失。此外，突发事件发生多是不可预测的，现场人员和应急人员的集中具有偶然性和暂时性，各自恢复原有状态，档案处于离散状态，收集完整难度很大。

2.2  外部环境带来的困境

2.2.1  社会档案意识薄弱，突发事件档案收集重视程度不够。突发事件环境下，社会和决策者的关注点均在应急，档案收集工作容易被人们忽略。常常出现决策者忽视档案收集工作，未能将其纳入应急工作部署内容，难以形成档案收集合力，现场人员、参与应急人员、灾后恢复人员等档案形成者无收集和移交意识，珍贵档案流失;社会对档案工作支持乏力，档案部门开展收集工作处处受到牵制。

2.2.2  制度体系亟待完善，档案收集工作法制保障不够有力。重大突发事件档案收集制度尚不够完善，难以给收集工作提供强有力的制度保障。《档案法》和《突发事件应对法》中均未提及突发事件档案收集问题，这让档案收集无法可依。为解决现实问题，国家档案局于2003年和2008年分别发布了与文件材料收集归档工作相关的通知，但仍无法摆脱收集工作的困境。收集工作多是依靠档案部门与应急管理部门的协调和关系，而非制度机制;即使有上文所提及制度，但滞后性严重，且局限于特殊事件或某个领域;有的通知、指示在档案工作要求、方法甚至是原则方面存在不连续情况，让操作人员无所适从，等等。制定更为全面的突发事件档案收集的制度规定刻不容缓。

3  重大突发事件档案收集困境的应对策略

3.1  理顺档案收集与应急处置的关系。档案收集是档案工作的起点和基础环节;应急处置第一要务在于救人。事件使二者结合在一起，二者的关系问题表现为工作程序和程度问题。目前，档案学界部分研究者在档案收集上存在着盲目“自尊”或盲目“自卑”。盲目“自尊”容易导致过度拔高档案收集工作地位，动辄从对历史负责高度谈起，引起他人反感;盲目“自卑”则容易导致过度看低档案收集工作的作用，认为档案收集是在干预中心工作。档案收集与应急处置的关系是可以动态调整的。常规环境下，档案收集与应急处置处于平行状态，可以各行其道;而在重大突发事件的环境下，二者可能在人力、财力、物力以及时间空间等各方面资源上产生竞争。因此，坚持救人第一的前提，在有冲突情况下，收集工作必须让位于救人，让位于档案的抢救保护和服务利用，成为中心工作的“附属”，采取事后补救的办法;在不冲突情况下，档案部门要积极提出档案收集规范和要求，主动争取档案收集所需资源，靠近一线收集档案。

3.2  普及收集知识增强社会档案意识。重大突发事件中，个人、社会群体和机构组织等力量广泛参与，普及档案收集知识增强档案意识既是服务现实的需要，也是档案工作者的历史担当。一是普及对象要有针对性，重点突出领导干部、个人和社会组织机构。《国际档案理事会2008年～2018年战略方向》中明确“提高意识”的六个方面中有三个针对决策者。领导干部直接关系着决策部署，影响着档案工作的地位。能否提高领导干部档案意识，赢得工作上的支持，体现着档案主管部门的工作水平。此外，个人和社会组织常是重大突发事件的参与者，在档案部门到来之前，也需要充当档案工作者。二是制定重大突发事件档案收集指南，并广而告之。2011年Christchurch地震发生后，新西兰国家档案馆立即在网站上公布了《关于地震后抢救档案和文件的指南》，这对发动社会力量参与档案抢救和保护发挥了重要作用，这种做法是值得学习的。我国档案部门应该打破局限性思维，通过政府部门、民间组织的网站、报纸等多种媒体向社会普及档案收集知识增强档案意识。

3.3  构建跨机构档案部门联合收集机制。重大突发事件往往引起多个部门响应，如“2002年～2011年期间发生的多部门联动应急响应共计10718次，引发的各部门的响应次数一共21907次”。部分地区如广西南宁，通过建立联合应急机制，大大提升该市重大突发事件应对能力。档案收集工作也可以学习这种工作方式，以补充现有体制环境的缺陷。2013年有学者提出应该建立面向社会突发事件的档案工作应急联动机制，有效构建档案部门内部各机构之间、各层级之间、档案部门与社会部门之间的协同网络，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，协调处置各类社会突发事件的规范化运作;从而在面临突发事件发生时，能迅速启动应急联动的预案，充分整合各档案部门的应急资源，有效开展突发事件的档案收集管理和服务工作。构建不同机构档案部门间的联合收集机制，第一要强化突发事件档案收集中当地档案主管部门的统筹主导地位，通过协议确定相互协作和支持的合作关系;第二要依托应急联动机制，加强与应急中心、新闻媒体等部门的消息互通，做到遇有突发重大事件，档案部门能够“第一时间”主动出击;第三要形成跨机构档案部门的合力，加强与应急部门特别是临时机构关于档案收集的协调;第四要明确向个人征集档案是联合收集的重要补充形式，各部门均有义务接收个人捐赠和给予补偿。

3.4  建立健全覆盖全面的体系化收集制度。“非典”期间和“汶川地震”，国家档案局发布了《关于做好防治非典型肺炎工作文件材料收集归档工作的通知》和《关于做好抗震救灾工作文件材料收集归档工作的通知》。制度规范发布后，地方各级政府相关部门纷纷响应，档案收集成效明显。不难看出，制度对保障实践工作的意义重大，越是高层的决策，影响范围越广、执行力度越大;制度建设呈现由特殊事件向一般事件拓展的趋势。展望未来，重大突发事件档案收集制度建设必将实现国家层面的体系化。一是推动《中华人民共和国突发事件应对法》中档案相关条款的补充，强化“依法收档”。档案是重大突发事件发生、应急和善后各环节的真实记录和重要资源，是应对工作的组成部分。二是突出体系化特点。要结合档案复杂性特点，根据突发事件的领域、特点，建立国家各级纵向深入、事件分类横向展开的收集制度体系。三是体现覆盖全面的特点。制度除了明确常规性内容，如收集工作的地位和作用、组织机构的职责和权力、公民收集档案的义务、收集范围和移交办法，等等，还要明确收集的时序问题、临时机构档案收集问题、个人档案征集问题、档案的分布式保管问题。

3.5  加强应急环境下档案收集能力建设。应急能力建设的途径主要有：一是加强突发事件档案收集工作研究。通过专题研讨会等形式，促进本区域、本系统内突发事件档案收集工作研究，形成一批有现实指导意义的成果。二是加强应急环境下档案收集工作预案制订和演练。要结合自身实际和假想背景制订预案，明确组织机构、人员职责、收集范围、收集时序、收集方法等内容，并及时更新和完善;要以预案为蓝本加强场景演练，突出档案工作人员的现场收集和指导能力，及时做好总结。通过演练使档案工作人员熟悉重大突发事件档案收集范围、时序和程序，训练良好心理素质，锻炼现场指导、沟通和征集能力。三是加强档案联合收集能力建设探索。档案联合收集尚处于原始阶段，应急能力的衡量标准、建设内容、训练方法、组织协调等很多方面都需要进行深入研究。

（作者单位：范敏，成都军区档案馆;冉朝阳，解放军61705部队档案馆;宋慧蓉，河南省档案局     来稿日期：2015-04-07）