论“大社会”视角下政府职能的生成逻辑与实践指向*

方宏伟 谭世贵

论“大社会”视角下政府职能的生成逻辑与实践指向*

方宏伟 谭世贵

党的十八届三中全会明确提出让市场在资源配置中发挥决定作用的改革方向，这意味着政府、市场和社会的关系调整和优化已经成为改革和发展的新常态。本文以哈耶克的“大社会”理论作为分析框架提出，中国在社会转型过程中要正确地处理政府与市场的关系，需要将其置于“大社会”的组织架构下进行审视。“大社会”的分析框架为我们厘定政府的职能边界，明确市场资源配置的作用空间提供了依据。社会主体预期是“大社会”运行的核心，维护大社会的运行就是要保护社会主体预期的达成。社会主体预期达成取决于主体对社会秩序确信、信息掌握、运用资源能力、资源的有效保护以及交往基础设施的可及范围和便利性。政府职能设定应当体现为维护“大社会”机制的有序运行，立足于向社会主体提供信息，促进能力培育和提升，保护个体的权利和自由，以及促进交往设施的完善和发展。

大社会 组织化社会 预期 政府职能

社会可以被视为人与人之间通过特定渠道获取和理解信息，以及在此基础上产生交往行动的关系网络。从社会形成的机理来看，人与人之间的关系网络或是人为设计，或是自发生成。前者可以称为“组织化”社会。而后者主要体现为自发生成和运行秩序，在组织职责之外的人与人之间网络关系，它非人为设计的，是由目的独立的个人自发交往构成的。波普尔的“开放社会”，黑格尔的“市民社会”或系统论中的“自组织”，①都是从这个维度上来认识和理解社会的。哈耶克则明确地将不同于“组织化”的社会称为“大社会”②。本文援引“大社会”的概念，将其作一种理念化、建构式的分析框架，以此为视角和工具对转型时期我国处理政府与市场关系的改革思路进行再审视。

大社会理论——认识政府职能的新视角

(一)“大社会”：行动而非设计的人类交往

哈耶克眼中的“大社会”不是指交往范围的宽广，而是指多中心、自发形成的社会关系结构。“人类社会中存在着种种有序的结构，但它们是许多人的行动的产物，而不是人之设计的结果”。③大社会是以各类社会主体自由平等的交往为表征，以相互满足需求和偏好为交往动力。因而，在“大社会”的秩序格局下，每个主体就是一个实现自己目的的决策中心，“大社会”本身则没有独立的目的。这点明显区别于“组织化”社会。在组织化社会中，存在一个决策中心，对人与人之间的关系网络进行人为设计，表现为对隶属组织的人安排职位，规定职责。职责的特定性决定了组织化社会中的人是特定的权利义务主体，职责内含命令性的支配、服从、协作架构了整个组织网络关系。职责又是根据组织目的转化设计，组织目的独立于组织中个人目的，且对个人目的有压制和支配的力量，因而组织是单一中心的社会。“大社会”没有明确的边界，只要主体的行动结果能满足他人，为他人所接受，就会被纳入到“大社会”的秩序框架之中，“大社会中这些特定的‘社会’可能会因空间上的毗邻而产生，也可能因一些会使其他成员产生较密切关系的特殊情势而产生”。显然，社会主体总是想通过社会获得更多、更好的需求满足，会不断地搜寻更多、更为适当的交往对象，因而“大社会”也是一个不断扩展的社会。④相反，组织化社会，如家庭、农场、工厂、商行、国家则边界明确。但组织化社会(实体形态上就是组织)要实现自己的目的，必须与其他人进行平等交往，这时它可能嵌入“大社会”之中，以一个决策主体出现，以拟制的人(法人)的形式存在。自由平等交往所架构的社会关系即是“大社会”，但交往的内容多种多样，因而根据交往的内容，可以区分出不同的“大社会”类型，“这类不尽相同的部分性社会往往存在重合现象，而且每个人除了作为大社会的一个成员以外，还可能是众多其他自生自发次级秩序或这部分性社会中的成员，也同样可能是存在于极为宽泛的‘大社会’之中的各种组织的成员”。⑤大社会的概念可以用来分析人与人之间的各类交往，用于分析市场只是突出了其中的经济交往。

(二)大社会：多元主体互动生成自生自发秩序

(三)“大社会”：社会发展的内在逻辑

(四)“大社会”：政府职能定位与权力界分的尺度

“大社会”机制与政府职能的契合

(一)预期：“大社会”运行及其质量的关键

(二)预期确定要件：秩序确信与信息支持

社会秩序是社会关系运行的一致性、稳定性。只有主体确信社会关系还是按原来状态运行，人还是按原来方式生活，才能判断出人们需要什么，向社会提供什么；也只有秩序确信，主体才能安心地按社会规则要求配置资源，实施提供行为。主体秩序的确信是以现实经验为基础的，如果在当前管理状况下，社会运行有秩序，市场主体就确信将来社会运行大体也是如此，所以，秩序确信是以现实秩序为判断基础的。显然，现实社会秩序越强，秩序确信也越强，预期准确性、坚定性越高。尽管在理想的状态下“大社会”能够自动产生自发的秩序，这种秩序是大部分人理性交往、遵循社会规则而产生的，但人在社会交往中并非总是理性的，各种因素会导致一些人不按规则行事，自生自发秩序总会有异质“熵”，因而“大社会”自身运行逻辑所产生的秩序性并不高。在保证“大社会”高质量运行所需要的高度秩序性，“大社会”本身不能提供，需要政府为“大社会”运行提供“负熵”。

预期的做出需要信息作为判断支持。社会主体对自己、周边的人及其交往可能性的信息远比政府掌握的清楚、全面，这也是“大社会”理论主张尊重社会自发秩序的核心原因，但这不意味着依靠主体自身获得的信息足够支撑社会良性运行。社会主体获得信息只局限于其可能的活动范围之内，只能为小范围的交往提供预期的信息支持。在今天各种产业范围不断扩展，每个交往都是地区性、全国性、甚至是全球性交往的组成部分，要想参与这种交往，必须获得广泛范围的信息，才能制定出正确的参与预期。显然，这种信息的获得已超出了主体能力，政府在这个领域应有作为的空间。

(三)预期实现的现实变量

预期是以交往为目的的心理行动计划，需要现实化。现实化包括了两部分内容，一是准备交往目标物的活动，比如经济交往中生产行为，情感交往中打扮、为给对方留下好印象其它准备行为。二是实质性交往接触，如沟通、商品交换。这两类行为是形成以现实交往为内容的“大社会”不可缺少的组成部分。如果受到干扰或破坏，主体预期再准确，“大社会”的优势也得不到发挥。准备交往目标物实际上是主体运用资源的生产活动。对其威胁主要来自其他人的侵犯行为，即对主体资源的产权的侵害，致使主体无法有效地使用、组织生产。实质性交往接触受到的威胁是交往机会受限和交往接触渠道上的限制。前者如对主体交往行动限定范围(准入障碍)或设置不同的条件(不平等机会)，后者主要表现为交往基础设施障碍或不便。显然，对这些威胁，“大社会”本身机制无法有效解决。如果让社会主体以自身力量排除侵犯，那么主体个人力量要么不济而不能，要么救济力量过大而形成新的侵害，“大社会”将演变成弱肉强食的社会。交往基础设施是典型的公共产品，社会主体没有动机投资其中，如果将其交于大社会自己解决，“大社会”将不可避免地停留在小范围、低效率层次。这时，政府作为第三方、强大的和公共的机构有充分的作为空间。

(四)政府职能的边界：保护部分预期

(五)审慎的政府干预：不合理预期的矫正

让交换预期受挫只是“大社会”机制中“警报”功能，但交换预期受挫的量有时可能超出“警报”所需要的量，造成不必要的资源浪费。“大社会”运行本质上还是以个人利益和个人自由主导的社会交往，以个人利益为导向的理性行为可能导致“集体的非理性”，这也是“大社会”本身不可避免的弊端。从一个较长的时间看，集体的非理性可以通过“大社会”自身调适机制得以恢复，但短期内会造成较大的浪费。政府可以在避免集体的非理性上有所作为，可以通过监测交换预期受挫，向社会发出警告，甚至在严重情况下，通过操控主体行动依赖的各种因素或限制行动自主权来干预社会主体交往。

“大社会”视角下政府职能的生成

(一)保护和促进公民权利的实现

社会主体预期的做出和实现需要具备三个条件，即秩序确信，生产要素和资源的产权应该受到切实的保障，寻找交往对象自由不受干涉，都需要政府履行保护和促进公民权利的职能。对资源安全和自由侵犯第一类威胁是外国的入侵。发生入侵，一切权利和自由都处于危险之中，所以，国防职能是国家最基本的职能。第二类威胁是“大社会”中各类主体之间的相互侵害。一方面，政府应当提供法律保护使公民免受他人侵害。一是以权利宣示方式将预期实施涉及到的资源和自由规定为个人权利(消极权利)，以国家强制力为威慑，要求社会主体予以尊重。二是规定每种权利行使的边界(积极权利)，主体行使自己权利时，不得侵害他人的权利。侵害包括直接针对特定对象的侵害和不特定对象的侵害(如污染排放及其它损害自然环境的行为)。三是对侵害行为予以制止、纠正和惩罚。这就是政府立法、执法和司法职能。另一方面，政府应当严密监管市场垄断行为。社会主体基于垄断地位，操纵价格，排斥行业准入，会对其他主体交往自由产生侵害。这种垄断排斥竞争，抵制创新，因而应当成为政府监管的对象。第三类威胁是来自政府的侵害。代表政府行使职能的也是有利益诉求的人，因而政府的立法、执法和司法行为也有可能偏离权利保护的价值取向。所以，应当确立法治原则，建构权力制约监督机制，确保政府的立法、执法和司法行为遵循宪法，切实把保障公民权利作为自己的首要职能。这正是全面推进依法治国的实践价值逻辑。

(二)推进公共设施建设和提供公共服务

社会交往除了要有社会主体之间的互动行为之外，有些互动还需要一定设施作为支撑，比如，交往表达设施、标的物的交付设施、交往安全保障等。交往设施的可及性决定了社会主体的活动范围，交往设施的便捷程度及利用成本影响着社会的运行效率，交往设施公平性决定着社会的运行质量。正是交往设施与“大社会”运行这些相关性，决定了政府应当大力促进基础设施发展，将基础设施建设作为维护“大社会”运行的重要职能。还有一些公共设施、公共服务与主体的交往能力相关，如主体能力发展的设施与服务(教育、科技)，也决定“大社会”运行质量。有些交往设施与服务适宜或只能由政府提供。即便有些设施和服务不是严格经济学意义上的公共产品，比如教育、医疗、交通等设施，从技术上讲，可以由私人提供，但基于对“大社会”发展的极端重要性，出于保障每个人都能公平利用的角度，一些基础性设施和服务也应当由公共税收支付，政府无偿或低价格方式提供。当代中国提出基本公共服务均等化正是基于对政府保障和促进社会公共设施的逻辑。

(三)提供社会所需要的公共信息

信息供给是各类社会主体拟定或调整预期、实现交往耦合的重要条件。政府在提供类型化的、大宗的供需和跨地域供需对接的信息有优势。其一，政府的全覆盖的组织机构有能力收集这种信息。其二，对于复杂的供需信息政府集中提供可以降低供给的社会成本。其三，政府可以建立专业化队伍，运用技术、语言优势提高信息及其分析的准确性。这一点在交往全球化背景下，有特别重大的意义。当然，社会主体交往所需要的信息不可能由政府完全提供，在小范围交往的层面，政府采集信息的难度和成本与主体自主采集相当，也没有必要让政府承担。政府在履行信息职能关键在于提供信息的公平性和准确性。公平性是要确保公共信息的可及性；准确性要求采集基础数据准确性，以及在此基础上进行的以引导社会主体设定正确预期为方向的信息再加工的准确性，方便主体使用，促进个体和组织决策的科学化。社会供需根本上受需求影响，但有时还受到社会环境的影响，比如突发性事件、科技发展导致的消费结构和方式变化，国家战略或地方、社区发展的某种转型等都会促进或抑制短期需求，这时发生的即时性事件信息对及时调整预期，配置资源发挥着非常关键的作用。所以，发展新闻事业也是政府信息职能的重要组成部分。总之，“大社会”中的政府信息职能应当改变为政府和领导人决策服务的思维，应当以社会公众为服务对象，突出为社会主体有效设定和调整预期提供条件。

(四)培育意识形态共识

(五)对“大社会”运行机制进行必要干预

①波普尔在《开放社会及其敌人》一书用到“开放社会”概念，但没有作正面界定。黑格尔的“市民社会”是与人、国家对应的概念，工商组织也属市民社会的范畴，但其非国家权力安排与我们讲的非职责安排有类似的意味。

⑨[英]戈特弗里德·迪雅兹：《哈耶克论法治》，邓正来译，载邓正来《哈耶克法律哲学》，复旦大学出版社，2009年，第250页。

〔责任编辑：毕素华〕

*本文系国家社科基金一般项目“推进区域基本公共服务均等化策略研究”(项目号：11BZZ040)的阶段性成果。

方宏伟，南京理工大学博士研究生，江苏省行政学院公共管理教研部副教授，1920874407@qq.com。南京，210009；谭世贵，浙江工商大学教授、博士生导师。浙江杭州，310018