行政决策过程的哲学维度分析

郝 耕

（西安财经学院 公共管理学院， 陕西 西安 710061）

行政决策过程的哲学维度分析

郝 耕

（西安财经学院 公共管理学院， 陕西 西安 710061）

从哲学高度把握和研究行政决策过程中的若干基本问题，是转型时期所赋予哲学工作者的迫切任务,辩证唯物主义与历史唯物主义的基本原理为解决这一难题提供了指针。对行政决策过程洞幽烛微，从本体论、辩证法、认识论和历史观四个方面对行政决策过程的曲折性、复杂性进行多维度、深层次解析，进而探寻实现行政决策过程科学化、民主化的路径，为建立我国现代化的行政管理体系提供哲学借鉴。

行政决策；哲学维度；科学决策

决策理论学派的创始人赫伯特·西蒙认为（2012），所谓管理决策就是根据一定的目标，研究各种达到目标所遇问题的解决方案，由决策者运用其智能、见识、经验以及判断力，权衡环境因素及相关条件，选择一种最佳的行动方案。由于决策涉及多种因素，一般情况决策很难做到完全正确,因此,在决策实施的过程中,难免要发生这样或那样偏离决策目标的情况,因此必须加强马克思主义哲学在决策中的指导作用。当今行政管理中表现的诸如官僚化、形式化、主观化、简单化等倾向其实就是行政决策出了问题。由于行政决策本身固有的主体的确定性、客体的广泛性、依据的法律性、实施的强制性以及目标的非营利性等特质，使得整个行政决策过程显得非常重要而难以驾驭，十分复杂而务求科学[1]。

一、行政决策过程的思维困境

行政决策过程实际就是行政实践与行政认识交互作用的过程。由于我们国家现在正处在社会的全面转型期，社会基本矛盾中生产力和生产关系的矛盾、经济基础和上层建筑的矛盾在广度和深度两个向度上均出现前所未有的紧张，特别是上层建筑不能很好地服务于经济基础而导致的政治困局，直接阻碍了经济基础的稳固并进而阻滞了生产力的解放和发展。如此纠结的社会乱象，要从中理出头绪，去粗取精、去伪存真显然不是一件容易的事情。

1.决策客体的复杂性是行政决策产生思维困境的外因。在现代行政活动中，受“大政府”观念的影响，行政管辖的领域远远超出了它的范围，而且是延伸到了几乎社会生活的一切领域；行政管理对社会干预的深度渗透也是前所未有的；再加上经济全球化、政治多元化、文化趋同化等现代性变故，导致决策方案的结果不仅多样而且不确定。为了解决决策客体复杂多变的认识困难，减少决策的不确定性，美国芝加哥大学的霍格福教授提出了预测判断的概念模型（2012）。该模型认为，行政决策的预判与三个相互作用的因素有关。其一，决策预判的环境，包括经济环境、政治环境、社会环境、文化环境等。客观环境是行政决策的信源，同时又影响和制约了行政决策者的认知活动。其二，决策预判的决策者。处在不同层级的决策者通过实践活动从行政环境中获取信息，经由感性认识和理性认识的飞跃 ，最终形成自己的决策意见并付诸实施。决策者既受制于环境，又联系于结果。其三，决策预判的结果。决策的形成和执行必然带来结果，结果又反作用于环境和决策者[1]。霍格福教授的理论主张无疑有助于我们系统地分析决策预判产生差误的原因及改进的途径，同时也说明行政决策走向正确的过程十分艰辛。

2.决策主体的局限性是行政决策产生思维困境的内因。行政决策的主体包含两个指向，一个是国家行政机关，另一个是国家行政机关中的人。本文仅就后者做一下分析。一切行政管理活动归根到底都是人在活动。人的实践活动总是具体的历史的，人的认识能力也是历史地形成的，任何人也都不能超越自己所处的时代。人作为行政决策的主体，其主观世界复杂而丰富，它不仅包含着科学理性因素,同时包含着需要、情感、意志、信念、直觉等非理性因素。知识局限、道德局限、心理局限、生理局限以及文化局限，共同构筑了人们寻求真理性决策的屏障。所以,对于行政决策过程活动规律的探索,不仅应当注重理性维度研究,依托主体的理性认知能力,解构行政决策过程诸要素的联系与发展；同时应当充分重视非理性维度的研究，借力主体的非理性因素，揭示行政决策过程诸要素的牵连与演变。

3.决策过程的曲折性是行政决策产生思维困境的诱因。由于客观事物运动变化的绝对性、认识过程诸环节的相对性，使得整个决策过程充满变数。要保证实际过程中的决策质量和决策的可行性，就必须要保证方案的正确性。但在实际执行过程中，有许多因素影响了决策者对客体的把握、方案的拟定和取舍。首先，政治和法律因素。这是行政决策者必须首先考虑的因素。行政决策作为政府的行政行为，具有公共事务以及公共权威性质的决策，其集中表现就是具有鲜明的政治性和法律性。国家与公民、公权与私权、法律与良知、强权与民权等范畴之间的关系敏感而脆弱，彼此之间的限度稍纵即逝。其次，决策对象的特质。公共行政要实现的行政决策对象广泛而复杂，其本身的重要性、紧迫性和特殊性无疑对行政决策的时间序列、决策方案的制定以及甄选都有重要影响。在公共行政管理过程中，大量的问题变着法地涌现，它们的严重性、时效性、复杂性、解决难度、社会影响力、领导人的重视程度等都各不相同，所有这些都对决策者的情况判断、方案拟定、决策选择产生不同的影响。再次，外部压力的干扰。行政决策过程不可避免地要受到社会集团、政治团体、社会舆论等独立因素的影响。

二、为行政决策过程引入哲学关怀

我国战国时期的著作《韩非子·孤愤》中就有“智者决策于愚人”的说法，说明决策是对智慧的运用。赫伯特·西蒙在他的学说里论及最优决策的概念（2012），认为要实现最优决策必须具备三个条件：决策人对所有可能选择的方案及其结果要无所不知；决策人具有非常高超的估测能力；决策人对所有可能的结果都有完备的对策程序。西蒙认为对决策充分绝对化的强调其实就是对人的最高智慧的期许，是对决策过程纯粹完美的追求，相比而言，满意决策则具有更多的实际上的可行性、适合性。

1.行政决策过程的四个阶段与哲学的四个维度。西蒙把行政决策过程区分为四个阶段（2010），即情报活动阶段、设计阶段、抉择阶段和审查阶段。第一，确定决策目标。它构成决策的前提，其核心是准确。第二，拟定备选方案。它构成决策的基础，其核心是创新。第三，选定行动方案。它构成决策的关键，其核心是选择。第四，反馈决策过程。它构成决策的保障，其核心是正确。哲学的四个维度来自马克思主义哲学的基本构成单元，即事物的本质、存在的状态、认识的规律和社会的根本[2]。第一，本体论。它回答世界在本质上是什么，强调实事求是。第二，辩证法。它回答世界的状态怎么样，强调联系和发展。第三，认识论。它回答认识的无限性、规律性，强调实践。第四，历史观。它回答人类历史发展的决定因素、终极目标，强调生产方式。如果以行政决策过程为纵轴，以哲学方法论为横轴，那么围绕行政决策过程，哲学在四个横向维度上的指引对于我们寻找事物发展的根本原因，厘清事物运行的规律性，找准解决关键问题的突破口，皆具有高屋建瓴、洞彻事理的作用。

表1 行政决策的四个阶段与哲学的四个维度对应表

2.行政决策过程的哲学释义。从表1可以明确看出，哲学视域下的行政决策，在目标确定时，坚持实事求是就能有效克服主观任意性；坚持具体问题具体分析就能避免一刀切；坚持调查研究就能防止闭门造车；坚持生产方式决定社会发展就能抵制急功近利。在方案拟定时，坚持从实际出发就是不要从观念出发；坚持重视特殊性就能防止教条主义；坚持认识的两次飞跃就能反制经验论和唯理论；坚持社会存在决定社会意识就不会让决策脱离实际。在方案选定时，坚持时空属性考量就不会贻误先机；强调抓主要矛盾就不会胡子眉毛一把抓；坚持客观真理就不会囿于权力崇拜；坚持人民利益高于一切就不会徇私枉法。

三、哲学维度对行政决策过程的方法论建议

行政决策作为人们社会实践活动的一种方式，体现了人的合规律性与合目的性的统一。恩格斯指出（1972）[3]：“自由不在于幻想摆脱自然规律而独立，而在于认识这些规律，从而能够有计划地使自然规律为一定的目的服务。”“ 人对一定问题的判断愈是自由，这个判断的内容所具有的必然性就愈大；而犹豫不决是以不知为基础的，它看来好像在许多不同的和相互矛盾的可能的决定中任意进行选择，但恰好由此证明它的不自由，证明它被正好应该由它支配的对象所支配。”物质世界的客观必然性或规律性，给人的意志自由规定了界限，但它并不束缚人的意识，不低估人的主观能动性。

1.实事求是，确定目标。确定目标是行政决策的前提。任何决策都是为了实现一定的目标而准备采取的行动和做出的决定。倡导行政决策的实事求是就是让我们在确定行政决策目标时要坚持世界的物质统一性和理论联系实际。因此，尊重客观事物，遵循客观规律，科学地发挥人的主观能动性，正确地透过现象看本质，因地制宜，适时而动，对于确立切实可行的行政目标就具有十分重要的意义。

2.分析矛盾，制定方案。制定方案是行政决策的基础。目标一旦确定，就必须想方设法去寻找实现它的有效途径。一方面，制定方案要从实际出发，审时度势，使方案如实反映客观真实情况，确保方案因时间、地点、条件的变化而变化。另一方面，要善于把握事物丰富的个性，每一事物都有着特殊矛盾，从而规定着它的特殊的本质。行政决策方案的制定，既要分析行政活动的普遍性，更要分析决定其特殊本质的特殊性。现实存在着的行政管理过程都不是由单一的矛盾构成，而是由许多矛盾交织起来构成的复杂程度不同的矛盾体系。

3.追求真理，选择方案。选择方案是行政决策的关键。面对复杂多变的行政活动，方案的选择比方案的制定更难，因为选择其中的一个方案，就是对其他方案的丢弃。这个过程出现的偏误，大多是由于历史条件的制约、认识的局限、权威的暗示以及僵化的行政执行体系的羁绊等。真理性的方案就是人们对客观的行政执行过程及其规律正确反映的方案，它是客观的也是一元的。在许多方案中选择其一，它的是非对错只能由实践来检验。

4.以民为本，追踪反馈。信息反馈是行政决策的保障。行政决策过程只有这个环节是实践环节。决策目标制定的恰当与否，决策方案选定的合适与否都会在这里得到验证和反馈。其一，行政决策的形成要基于对社会基本矛盾的分析，搞清楚经济、政治、文化之间的决定制约关系；其二，行政决策要遵循群众路线，坚信人民群众是推动历史进步的决定因素；其三，行政决策要以人为目的，以解放人和落实人的自由，实现由必然王国向自由王国的飞跃为基本价值取向。行政权力来自于人民就必须为人民服务，一切违背人民意愿、伤害人民利益、妨碍人民幸福的行政行为都应该在正义旗帜地指引下得到坚决纠正。

5.行政决策过程要处理好的几对关系。西蒙在他的名著《管理决策新学科》中指出（2001），传统的公共行政学仅仅是一种规范性的理论，它只涉及行政组织的表面现象，却无法解释组织的本质问题。他借助行为主义方法，从人的有目的的实践活动出发，把管理活动看成是以决策为中心的一系列活动过程，主张为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究。西蒙的有限理性决策理论虽然实现了对完全理性决策和完全非理性决策理论的超越，但他并没有就此妥善解决实现决策科学化、民主化的所有问题，相反的是，他为我们站在哲学的基点进行理性批判提供了更多的可能。

第一，规律和意志。行政决策中的客观规律就是普遍存在于行政决策过程中各单元之间以及单元内部各元素之间的本质的、必然的、稳定的联系。认识规律、驾驭规律是发挥人的主观能动性的基本涵义。人的行为只有遵循了规律才能找到达到目的最近的道路。行政决策作为一个动态系统，确定目标、拟定方案、选定方案、反馈信息之间相对独立又密切渗透，这就要求我们在做决策时一定要本着科学的态度，把大胆创新、勤奋工作和求真务实、实事求是结合起来，切忌长官意志、独断专行、罔顾事实等脱离实际的做法[4]。

第二，共性和个性。行政决策是处处都存在，天天在发生，但是世界上却找不到两个完全一样的决策。在实际的行政管理活动中，一些人缺乏责任意识和创新能力，常常是照搬文件，简单化一刀切地把政策原封不动地落实，美其名曰忠于组织、服从领导，其实就是庸碌无为、应付差使，把事关人民利益的大事当小事。毛泽东在他的《矛盾论》中醍醐灌顶般地指出（1968）[5]，“具体问题具体分析是关于事物矛盾问题的精髓”，分析问题、解决问题就是要紧紧抓住事物的特殊性，抓主要矛盾和矛盾主要方面。

第三，实践和认识。正确的认识不可能一次完成。树立正确的行政决策立场，坚持唯物主义反映论，反对唯心主义先验论。要取得正确的行政决策就必须以行政管理的实践活动作为基础，按照“实践——认识——再实践——再认识——循环往复以至无穷”的认识规律，认认真真做事，扎扎实实调研，运用科学的逻辑思维方法进行加工整理，最终形成相对正确的决策以指导实际工作。一切决策，从低级到高级，从简单到复杂，其内容都是来自并反映客观存在的，没有现实中的行政管理活动就没有行政决策方案。行政决策的方案，也就是以观念的形式反映决策对象的过程，人只有尊重客观对象，努力从行政管理的客观存在出发，力求以主观反映客观，以思想符合实际，才能形成正确的决策，从而指导实际工作取得成功。

第四，政权和民权。行政管理中的一切决策行为在一定意义上讲就是在寻找政权和民权的平衡点。政权是指掌握国家主权的政治组织及其所掌握的政治权力，以维护对社会的统治和管理。民权是指人民和公民的基本权利,是个人自由的价值诉求，是卢梭所说的“人民主权”也就是现代意义上的民主（1982）[6]。在我们国家，政权是保障民权的制度形式,民权是政权的基础和目的；民权监督政权，政权促进民权。行政决策中要妥善处理二者的关系，一定要合理使用政权，充分尊重民权，谨防实际决策中的政权强权化和民权自由化。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是我们党在总结历史经验、把握时代脉搏、探索执政规律的基础上治国理政方略的重大理论创新，也为我们平衡政权与民权的关系确立了基准线。行政决策要高度体现中国国家治理的基本主题，把权力关进制度的笼子，让权力回归人民怀抱，最大限度维护人民群众的根本利益，增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，尽快实现强国富民的中国梦。

[1] 竺天威.公共行政学[M].上海：复旦大学出版社，2012:99,105-109.

[2] 郭小聪.行政管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2010:145-148.

[3] 恩格斯.反杜林论[M]//马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集:第3卷.北京：人民出版社，1972:153-154.

[4] 徐国华.管理学[M].北京：清华大学出版社，2001:39-44.

[5] 毛泽东.实践论[M]// 毛泽东.毛泽东选集:第2卷.北京：人民出版社，1968:283-301.

[6] 卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1982：26-29.

（责任编辑：王晓红）

Philosophical Analysis of Administrative Decision-Making Process

HAOGeng

（School of Public Administration, Xi’an University of Finance and Economics,Xi’an 710061， China）

Some basic problems of philosophy height grasp and research administrative decision-making process are the transition period given to workers in the urgent task of philosophy.The basic principles of dialectical materialism and historical materialism to solve this problem provides a guide line or administrative decision-making process caves candles lightly from four aspects such as ontology,dialectics,epistemology and history muti-dimensional,in depth analytic administrative decisions tortuous process. The complexity of the administrative decision-making process with scientific and democratic path will provide philosophical reference for the establishment of a modern administrative system.

administrative decision-making；philosophical dimensions；scientific decision-making

2014-08-12

郝耕（1961-），男，陕西大荔人，西安财经学院公共管理学院教授,研究方向为哲学、行政管理。

D63∶B0

A

1672-2817（2015）01-0107-04