基于利益相关者理论的独立学院法人治理研究

张劲松 董雨 张志万

（1.北京理工大学珠海学院，广东珠海，519085；2.澳门城市大学，澳门，999078）

一、问题的产生

1999年，我国对高等教育办学体制改革进行探索，普通本科高校以新机制、新模式试办独立学院，开辟了扩大高等教育资源和办学规模的新渠道。2008年2月22日，中华人民共和国教育部令第26号发布的《独立学院设置与管理办法》明确指出：“独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。”截至2014年6月18日，全国共有独立学院283所，其中江苏省25所，湖北省24所，浙江省22所，为独立学院数量最多的3个省份（见图1）。但独立学院在现有的法律框架内，没有可纳身的法人定位，这样就造成实践中独立学院的法人治理出现越位、错位、虚位等利益无序博弈状态[1]。谈及独立学院法人治理的时候，必须要讨论的一个问题是：独立学院法人治理的利益相关者有哪些？

二、模型的构建

治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化[2]。法人治理就是通过权力配置和运作机制来平衡组织中各利益相关者的相互关系，以保障组织目标实现。“利益相关者”一词最早见于弗里曼（Freeman）1984年出版的《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书：“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体。”

治理是自愿的，所以治理是自发的、主动的、积极的行为。独立学院的法人治理也应该是自发的、主动的、积极的治理，就是要从规范化、现代化的角度追求独立学院自发型的、主动型的、积极型的法人治理模式。从规范化角度看，独立学院的法人治理是董事会领导下的院长负责制。从现代化角度看，独立学院的法人治理是独立学院法人治理的利益相关者的治理。从关系的角度来看，独立学院的法人治理需要考虑独立学院与外部关系的治理、独立学院内部关系的治理以及这些因素的相互关系；从合作的角度来看，独立学院的法人治理需要考虑独立学院和政府、社会（包括学生家长、第三方教育组织）、举办高校、投资方的合作；从要素的角度来看，独立学院的法人治理需要考虑独立学院法人治理的外部要素（政府、社会、举办高校、投资方）和内部要素（董事会、院长、教师、学生）。独立学院的理念也好，目标也好，都不可能是自动实现的,所以一定要通过一整套的制度安排来实现。这些制度安排就是独立学院的决策结构与过程，就是独立学院的法人治理。

从行为意义层面看，大部份独立学院设立了董事会，但是由于法律只对独立学院法人治理做了比较笼统的规定，为独立学院的实际运行留下了较大的自由空间，加上其他因素的作用，造成两种情况的出现：一是独立学院法人治理与依法治理之间的偏离；二是独立学院法人治理多样的状况。根据独立学院法人治理的外部利益相关者间的关系不同（举办高校与投资方合作形式），独立学院的法人治理模式大致可分为以北京理工大学珠海学院为代表的“举办高校+民营企业”的合作形式,以浙江大学城市学院为代表的“地方政府+举办高校+国有企业”的合作形式,以电子科技大学中山学院为代表的“举办高校+异地政府”的合作形式,以北京师范大学珠海分校为代表的“举办高校+校办企业”的合作形式等四种类型。笔者认为，独立学院法人治理的利益相关者模型应该包括：独立学院法人治理的外部利益相关者（政府、社会、举办高校、投资方）和独立学院法人治理的内部利益相关者（董事会、院长、教师、学生，见图2）。

图1 全国独立学院数量分省统计图(截至2014年6月18日)

图2：独立学院法人治理利益相关者模型

三、建议的提出

遵循共同治理的原则，在独立学院管理建设中引入法人治理结构，是明确权责、科学处理各利益群体之间关系，使治理结构有序运作，从而实现管理制度规范性的必然要求。在遵守法律、法规、规章和国家有关规定，贯彻国家的教育方针，坚持社会主义办学方向和教育公益性原则等前提下，尽可能地完善和运用法人治理机制和治理体系，是独立学院解决当前问题、谋求更好更快发展的关键[4]。

（一）加快推进独立学院法人治理体系和法人治理能力现代化建设

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，政府部门应以学习贯彻党的十八届四中全会精神为引领，以法治思维和法治方式引导独立学院全面推进依法治校，运用法律法规、政策、标准、公共财政、信息服务等手段，引导独立学院提高依法治理的理念与水平，落实和扩大独立学院办学自主权，完善独立学院依法办学的保障与监督体系，实现独立学院法人治理体系和法人治理能力现代化。政府应将推进独立学院治理体系和治理能力现代化作为推进教育现代化的重点内容和有机组成部分，全面深化独立学院教育综合改革，健全和完善独立学院法人治理结构，提高独立学院法人治理能力。独立学校本身也应努力为推进教育治理体系和教育治理能力现代化，探索规律，积累经验，提供示范。

（二）主动服务地方经济发展，履行独立学院社会责任

产业转型升级的根本前提是要形成支撑经济结构调整的科技和人才体系。独立学院应主动融入社会，服务地方经济社会发展，要依靠学科优势、专业优势、区域优势，紧密结合地方经济社会发展需求，将发展融入地方建设发展中，为地方产业转型升级主动履行独立学院社会责任，实现独立学院与地方经济社会发展的良性互动与共生共荣。为此，独立学院应根据自身发展实际，合理确定办学定位，履行社会责任，明确办学目标；结合优势学科专业，加大创新创业训练，努力提高人才培养质量，为独立学院履行社会责任夯实基础；深化教育综合改革，建立现代大学制度，为独立学院履行社会责任注入活力。

（三）举办高校支持独立学院提高教育质量，投资方持续加大办学投入

独立学院的发展离不开举办高校的支持，举办高校应支持独立学院加强学术建设，提高教育质量。选派具有丰富行政经验和学术经验的资深教授担任独立学院院长，始终注重加强独立学院师资队伍建设，始终注重提高独立学院教育教学水平。同时，独立学院不能对举办高校产生依赖，应加快自身发展，实现自力更生。而独立学院的投资方要持续加大办学投入，优化教育教学环境，保障教育教学经费。坚持遵循高等教育规律，在改革独立学院内部管理模式基础上，优化独立学院治理结构，促进教育资源的合理配置和有效利用。

（四）依法加快独立学院章程建设，完善独立学院法人治理结构

依法治校是独立学院落实依法治国基本方略的必然要求；依法治校是独立学院建设现代学校制度、构建新型政校关系的根本保证；依法治校是完善独立学院内部治理结构、提高管理水平与效益，办人民满意教育的迫切需要；依法治校是独立学院推进人才培养模式改革、实施素质教育的重要保障；依法治校是构建符合法治理念的育人环境，培养学生学法明理、树立公民意识的重要保障。

大学章程对大学自身和大学外部关系均具有重要的规范作用[5]。对大学自身而言，学校章程是依法治校的基础，是学校成立的要件，是民主管理的条件和学校运行的必要规范，是学校内部各项规章制的基础，是自主办学的条件。对大学外部关系而言，学校章程是国家法制建设的需要，是教育行政部门管理和监督学校的依据，是学校举办者、投资人对学校进行监控监督的手段[6]。独立学院章程制定要遵守依法依规、民主公开、改革创新、突出特色的工作原则，坚持以法律法规为基本依据，坚持社会主义办学方向，遵循高等教育规律，推进学校科学发展；紧紧围绕独立学院发展内涵，依法完善独立学院法人治理结构，通过章程促进学校改革创新。其中，应着重完善独立学院按照章程自主管理、自我约束的机制。独立学院应加快内部管理体制改革，将法治理念与原则要求落实在学校日常管理之中，重视和发挥学校章程和内部制度规范在独立学院法人治理中的重要作用，建立公平公正的制度环境。以《高等学校章程制定暂行办法》（中华人民共和国教育部令第31号）和《高等学校学术委员会规程》（中华人民共和国教育部令第35号）为指引，把依法治校作为独立学院法人治理的核心价值与要求，加快独立学院章程建设，尽快完成章程起草、核准，实现依据章程自主管理，保障学术委员会在教学、科研等学术事务中有效发挥作用。

（五）坚持教育公益性原则，体现公益性的价值观

党的十八大报告明确了社会主义核心价值观的基本内容和具体要求，指出了社会主义核心教育体系建设的现实着力点，是社会主义最基本、最核心、最重要的价值理念。从知识经济的视角来审视，教育就是传播、应用知识以及生产知识的过程，通俗地讲，教育可以被视为知识传输过程。学术界对公益性作为知识的客观属性基本形成了共识。教育是公益性事业，追求公共利益是教育事业发展的核心价值。教育部26号令《独立学院设置与管理办法》明确了“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业”，“独立学院及其举办者应当遵守法律、法规、规章和国家有关规定，贯彻国家的教育方针，坚持社会主义办学方向和教育公益性原则”。独立学院是学校而不是公司，是一种特殊的非营利组织，因此，独立学院的法人治理结构必须符合非营利组织法人治理的相关要求，必须体现公益性的价值观。

四、结语

独立学院法人治理的外部利益相关者（政府、社会、举办高校、投资方）的权力配置，形成了独立学院法人治理的外部权力结构；独立学院法人治理的内部利益相关者（董事会、院长、教师、学生）的权力配置，形成了独立学院法人治理的内部权力结构。它们共同通过权力的配置和运作机制来达到关系的平衡，以保障独立学院的有效运行并实现其价值目标。尽管独立学院的发展面临一些暂时的困难，但最终形成完善的法人治理结构也只是个时间问题。通过决策、执行、监督三个层级的各司其职、各负其责、相互制约来实现独立学院发展决策权、领导执行权、教育监督权的良好运行和彼此制衡，避免权责不明和权力滥用，从而实现独立学院内外部决策及领导运行的科学化、系统化，确保独立学院健康可持续的发展，促进高等教育目标实现[6]。总之，完善独立学院法人治理应从治理内涵出发，遵循“董事会领导、校长负责、党为政治核心、教授治校、师生民主参与、共同治理”的基本原则，构建董事会、校长、教师、学生共同参与的大学治理模式，建立健全以教学单位为中心的全面预算管理制度，重心下移、权力下放，落实和扩大教学单位办学自主权，形成规范代特色代发展的现代大学治理体系。

[1]荣振华,范成博.独立学院法人治理困境的反思——从独立学院法律规定矛盾维度分析[J].现代教育管理，2012，(12).

[2]丁煌.西方公共行政管理理论精要[M].北京:中国人民大学出版社,2005：454-455.

[3]卢文范,陈勃生.法人治理结构在独立学院中的运用[J].当代教育论坛,2010，(9).

[4]汪莉.法学视域下独立学院治理结构探析[J].中国石油大学胜利学院学报,2011，(9).

[5]段海峰,吕速,李秋萍.大学章程的作用分析[J].长江大学学报（社会科学版）,2008，(5).

[6]陈为旭,王丽燕.试论独立学院法人治理结构的完善[J]内蒙古师范大学学报(教育科学版)，2011，(3).