民主分权——基于内部分权与外部分权的培育路径

岑树海

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237）

一、分权与民主

1．分权的基本内涵

通过对美国SAGE期刊全文数据库文献搜索的结果显示：以分权为主题的论文超过1万5千多篇,研究分权与民主关系的论文超过7千篇,可以说分权与民主、治理的关系是大多数国外学者论述分权的出发点和落脚点。分权理论（Decentralization）的核心是有关政治权力的来源、归属、配置和运行机制等问题,即如何规范权力以避免权力滥用,防止腐败和专制,这是政治学永恒的主题。作为一种社会关系,权力的表现形式有多种,根据运行领域可以分为：政治权力（一种带有强制性的公共权力关系）、经济权力（具有强大的渗透性和影响力,基于社会经济关系产生）、社会权力（基于社会角色中的群体认同而产生的权力关系）和文化权力（对文化象征物和文化解释权拥有垄断地位的权力）等。尽管政治权力和经济权力、社会权力以及文化权力之间相互牵扯、相互依赖,但分权所关注的主要是政治权力非其他类型的权力关系（下文权力即指政治权力）。

分权有两个基本涵义：一是权力的分散化,即权力的分散、分离或分立（Separation of Powers）,权力分工（Division of Powers）是权力分立的一种方式。将权力一分为多,以适当的方式分配于不同的主体承担,通过分散权力避免权力的过度集中,权力相互制约以保持平衡；二是权力的分享化,通过权力的分享（Share of Powers）来制约权力,以权力制约权力,这意味着权力的共有、公有、共享而非私有、独占或垄断。不能把分权简单地理解成三权分立,分权包含更复杂的内涵,分权不仅仅是一个管理上的技巧问题,更是一个重大的政治问题和公共问题,分权不仅仅指权力的集中或分散,同时更包括权力的开放与分享的含义。

2.应走出集权与分权的二元误区

作为一种权力配置和运行机制,分权与集权（Centralization）的利弊之辨并不是一个新话题,而是一个常辨常新的主题,分权或集权不仅仅是一个管理上的技巧问题,更是一个重大的政治问题和公共问题,集权与分权并不是对立物,应走出集权与分权的二元误区。①杨光斌：《走出集权分权的二元对立误区——论十八届三中全会《决定》中的集权与分权问题》,《中国特色社会主义研究》2014年第1期。集中或分散是衡量权力关系的一个标准,也是一种最常见、最流行的分析方法,但是却不一定总是一个有效的变量。集权与分权经常被理解为二者的互不相容性（Incompatibility）,似乎一个政府机构或政治组织是集权的,就必然不是分权的,反之亦然,但这种简单的二分法不能说明现状。事实上,集中与分散并不是互斥的（Anti-thetical）,不是非此即彼（Either-or）的关系,而是相互融合、辩证统一的。没有一种权力体系或组织机构是绝对集中或绝对分散的,权力的运行都需要一定程度的集中或分散,因时因地制宜不断调整,不能一成不变。

任何制度既可以说是集权的,也可以说是分权的,高度集权意味着低度分权,中度集权意味着中度分权,低度集权意味着高度分权,很难有一个定量的指标用来测量权力集中或分散的程度。正如James W.Fesler所指出的：集权和分权指数在解释上显得软弱无力（the weakness of indices of centralization and decentralization）,权力的分配难以量化。②G.Venkat Raman.Decentralisation as a Developmental Strategy in China：A Development Model for Developing Countries.China Report,2006（4）.权力的集中或分散只是出于统治或管理上的需要,即使对于专制制度如君主专制、军事政权、前苏联的一党专制等,政治权力的配置和行使都存在集中与分散的取舍,有时集中权力,有时分散权力,换言之,单纯从权力集中或分散的视角,无法判断政治制度在性质上的差异,无法判断出一种政治制度是民主还是专制。因此分权最重要的原则,与其说是分散权力,不如说是在公平和效率的原则下,不断优化权力组合、配置关系,不断拓展权力共享的程度。

3.分权的本质属性是权力的开放共享，这是一种民主性分权或分权式民主

一种政治体制必须具备较强的政策创制能力,才能成功处理政治变迁所带来的各种问题,同时它又必须具备成功同化政治变革所造就的新的社会集团的能力,才能获得更广泛民众的支持,以使得政治合法性的根基更加牢固,这两种能力的培养与政治体制中的权力组合关系密切。政治发展（治理的现代化）是一个权力体系从封闭、垄断走向开放共享的过程,这恰好构成政治发展过程中的三步曲：在现代化早期阶段,为改变传统的社会、经济、文化信仰及行为方式,需要集中权力进行政策创制,因此建立一个高效的、中央集权的政府就成为现代化的第一要务；第二阶段,随着现代化进程的深入拓展,为了吸收新的社会团体进入政治体系内,就需要扩大权力,随着权力总量的增加、政治体制的扩大,此时加快民主建设、重新分配权力就成为民众的呼声；第三阶段,在政治现代化的后期,权力共享就成为应有之义。政治发展的进程因此体现为从权力垄断独享式政体→权力部分开放共享式政体→权力全部开放共享式政体转变的过程,这是政治体系从专制到民主的质变（Qualitative Shift）。

权力总量（Powers）不是一个固定值,不会一成不变,政治制度中的权力犹如经济制度中的财富,可以创造,既能扩大和缩小,也能集中和分散。各种政治体制在权力的分配方面各不相同,而权力的积累则有赖于吸收新的社会集团进入政治体制之中。①[美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》,王冠华等译,北京：三联书店1989年版,第127-134页。换言之,权力总量就像经济财富一样,是可以创造的,现代民主政体较传统政体拥有更多的权力,是因为它可以吸收更多的社会力量卷入到政治权力关系之中。随着更多的社会组织、社会力量分享到政治权力资源,权力总量在不断地增加,这同时也意味着民主的增量和民主程度的提升。从历史经验来看,由于传统中国的君主集权专制下权力资源不对整个社会开放,导致民众利益诉求渠道的匮乏,当整个政治系统发生重大危机、自身无法调节矛盾和冲突之时,只能以暴力的方式改朝换代,这种调整方式也造成了整个社会极大的资源浪费,政治制度只能在一治一乱之中循环往复而无法跳出这一怪圈。由于缺乏合法性的政治参与渠道,传统社会的普通民众只能通过政治暴力、政变、暗杀、暴动、骚乱等不合法的、非常态的参与方式来实现利益诉求,如历史上一次又一次的农民起义等等,政治参与带来政治不稳定,影响政治发展,清末的集权专制体制正是由于无法容忍体系外力量对自身权力独占的冲击,制度建设无法跟上政治参与的扩大化的节奏,最终导致自身覆亡。

艾伦·罗森博姆（Allan Rosenbaum）指出：高度分权的治理体系大体上也是高度民主的体系,分权确实代表了一种迈向民主社会的重要策略。②[美]艾伦·罗森博姆：《分权、治理与民主》,王诞庆、高秦伟译,《国家行政学院学报》2001年第4期。世界银行组织强调分权管理是促进发展的工具,目标是提高效率、促进公平和民主。③Aune M.Larson：《林业部门的民主分权:非洲、亚洲和拉丁美洲的经验教训》,宰步龙译,《林业经济》2008年第2期。分权的有效性和公平性取决于民主化的进程,因此民主分权是分权的最有效形式④Jesse C.Ribot：《自然资源的民主分权：民众参与的制度化》,郭广荣编译,《林业经济》2006年第2期。,只要民主政体被理解为分权机制,我们就有了一个可以服从计划要求的民主政体。⑤萨托利：《民主新论》,冯克利、阎克文译,北京:东方出版社1993年版,第444页。民主意味着分权,分权促进民主,这是一种民主性分权（Democratic Decentralization）或分权式民主（Decentralized Democracy）,民主分权对权力有着一种天然的、本质的警惕性,更关注权力的运用方式和对权力的限制,哪怕这种权力来自人民,其核心主旨是从制度上预防和减轻腐败,降低交易成本,促进社会公平的实现。诚如国内研究民主问题的专家杨光斌所论证的：如果说当今中国政府对资源的绝对垄断是导致腐败的根源,那么分权就是最好的解药,分权式民主是基础性民主,必须排在第一顺位,优先于其他民主类型。⑥杨光斌：《作为民主形式的分权：理论建构、历史比较与政策选择》,《中国人民大学学报》2012年第6期。

二、民主分权的培育路径：内部分权与外部分权

分权改革是实现权力共享和权力制约的最佳手段,是实现民主的必由之路,世界各国尤其是发展中国家都在尝试通过分权的方式,来实现更好的治理效果。20世纪80年代后,在新公共管理运动和治理理论的影响下,政府权力的规模、功能都在不断的减缩,在欧美许多国家,即使对于法国这个有着悠久中央集权历史的国家,也在尝试进行地方分权,在亚洲、拉美同样如此,如巴西最早引入了参与式预算（Participatory Budgeting）,算是一个较为具体的案例。2005年世界银行组织发布报告《东亚地区的分权化——发挥地方政府的作用》指出：在1990年以前,大多数东亚国家是高度中央集权的,现在分权化已成为这一地区发展的支点,政府已经不太可能出现重新大规模的中央集权。⑦罗兰·怀特、保罗·史牟科：《东亚地区的分权化——发挥地方政府的作用》,http://www-wds.worldbank.org.

世界银行组织把分权界定为将权力和责任从中央政府向下一级或准独立自主的政府组织或私人部门的转移⑧Litvack Jennie,Jessica Seddon.D ecentrali z ation Briefing N otes[R].World Bank InstituteWorking Papers,T heWorld Bank,1999.,分权就是财政权、决策权和用人权在不同主体间的转移,既包括纵向上（Vertical）中央政府向地方政府分权,同时也包括横向上（Horizontal）政府向市场、社会分权。①Harald Fuhr.D ecentrali z ation and Multi-Level Governance in D eveloping Countries:Some T houghts on an Analytical Framework for N ew Institutional Arrangements.http://www.uni-potsdam.de/u/ls_intpolitik/pdf/sanjose.pdf.更准确地说,民主分权改革包含了内、外两个截然相反的实施路向：一是政治系统内部的权力分散化过程,目的在于建立权力的内部监督制约机制,可理解为内部分权（Internal Decentralization）,包括政党分权和政府分权；二是政治权力系统外部的权力分享化过程,即国家（执政党或政府）与社会之间的分权,这是一种外部分权（External Decentralization）,或称之为社会分权,包括政府与社会间的分权（政社分权）和执政党与社会间的分权（党社分权）,目的在于建立权力的外部监督制约机制。

外部分权与内部分权这两种模式的界分类似于弗朗兹·舒尔曼所提出的“分权模式Ⅰ（DecentralizationⅠ）”和“分权模式Ⅱ（DecentralizationⅡ）②Fran z Shurman.Ideology and Organi z ation in Communist China.University of California Press,1968,PP.195-200.参阅罗荣渠：《关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会》,北京大学出版社1996年版,第3页。”,分权模式Ⅰ是指将决策权转给生产经营单位掌握,类似于本文所说的外部分权,分权模式Ⅱ是指将权力下放给某些下级或地方行政机构 （Lower Level of Regional Administration）,实际上属于本文所讲的内部分权。外部分权通常被理解为将管理权移交给公民个人或设于政府外部的组织③Aune M.Larson：《林业部门的民主分权：非洲、亚洲和拉丁美洲的经验教训》,宰步龙译,《林业经济》2008年第2期。,可以引申为将决策权转移给社会。内部、外部都是相对而言,参照物不同,内部外部的界定也有所差别,内部与外部的视野可以更直观、更清晰、更明确地区分出这两种分权模式在实施路向、基本特征和促进民主、法治功效方面的差异,这一完全崭新的分权模型属于分权类型中的一级目录（元概念）,内涵更明确,外延更周延,更为客观和中性,也更容易被接受,操作性更强,易于进行概念治疗和量化分析。

关于分权的形式（Forms of Decentralization）,不同的学者有不同的界定,概念的混乱在一定程度上影响了研究的效果,有必要梳理和整合不同的分权概念和分权类型。世界银行组织按照分权领域把分权分成四种基本类型：政治分权（Political Decentralization）、行政分权（Administrative Decentralization）、财政分权（Fiscal Decentralization）和市场分权（Market Decentralization）④World Bank.Entering the T wenty First Century.N ew York:O x ford University Press,2000.,这也是一种影响最大、应用最广泛的分权模式。政治分权是给予公民或他们选出的代表在公共决策方面更多的权力,它往往与多元政治和代议制政府有关。行政分权是指在提供公共服务的各级政府之间重新分配权力、责任和财政资源。财政分权是指财政责任在各级政府间的权力下放,这是行政分权的核心组成部分。市场分权或曰经济分权（Economic Decentralization） 是指通过市场化（Marketization）和放松规制（Deregulation）来实现政府与市场在资源配置方面的功能调整。

按照本文的划分标准,政治分权可以理解成民主分权,行政分权是一种内部分权,是政治分权的一部分,财政分权和市场分权是行政分权的一部分。行政分权仅仅意味着行政权的分散或分离,这一概念应该更准确地定义为政府分权（Governmental Decentralization）,因为除了行政权的下放和分散之外,政府权力中的立法权和司法权同样面临着权力分散或下放的要求,如英国国会通过权力下放的方式把部分立法权分散给苏格兰、威尔士和北爱尔兰议会。除了政府分权之外,内部分权还应该包括政党分权,主要政党或主流政党已经成为国家机器的一部分,政党和国家机构（政府）之间逐渐融合,界限越来越模糊,主要政党已经变成政府的一部分,政党更多是依赖国家补贴进行政治活动,政党与国家之间相互渗透融合,一方面政党控制着国家,另一方面政党融入了国家,而且实际上已经成为国家机构的组成部分,尽管名份上有所不同,但都是“半”国家机构或“准”国家机构。

政党分权有两个面向的基本含义：一是政党组织内部（Intra-party）的分权,即政党的全国性组织和地方分支机构之间权力关系的变化和调整；二是政党间（Inter-party）的分权即党际分权。政党间分权越来越接近于内部分权,而非外部分权,对于中国和国外的发展都是如此。20世纪90年代后,美国和欧洲许多国家中主要政党（包括执政党和反对党）之间的共谋（Inter-party Collusion）或者说合作（Cooperation）使得小党难以建立和发展壮大。①Richard S.K at z and Peter Mair.Changing Models of Party Organi z ation and Party D emocracy：T he emergence of the Cartel Party.Party Politics,1995（1）.库勒（Koole）认为发展到今天,民主已经变成一种国家提供给社会的服务,而不是一种社会控制国家的手段,选民只能在已经存在的政党菜单中选择,却不能改变菜单。②Ruud K oole.Cadre,Catch-all or Cartel？ ：A Comment on the N otion of the Cartel Party.Party Politics,1996（4）.换言之,在两党制或多党制的前提下,政党的数量已经基本固定或固化,主要政党（或主流政党）尤其是反对党之间的共谋与合作,使得小党对执政权的变更影响不大,这体现为执政权在主要政党间的内部共享,这种政党间的分权更接近于内部分权,最典型的例证是2010年英国大选后,执政的保守党与反对党自由民主党进行联盟,组建联合政府。在中国的政治语境下,政党间分权即执政党与参政党之间的权力关系是领导与被领导的关系,是政治系统内部权力关系的自我配置和调整,是内部分权,而非外部分权。

民主分权的两个基本培育路径,内部的分权和外部的分权可以通过图1表示。

图1 民主分权的两个基本培育路径

三、外部分权与内部分权的逻辑关系

公平与效率是测量民主分权的两个标准,分权的利弊有赖于二者之间的平衡。内部分权注重效率,外部分权注重公平,在一定条件下,二者之间存在一定的发展冲突。外部分权鼓励参与,更公平,但是效率不高,内部分权效率高,但是公平性不足,换言之,该如何处理好外部分权与内部分权的关系,如何权衡公平与效率间的利弊,这是在采取分权策略时的两难抉择,需要谨慎对待。如果仅仅把民主分权理解为内部分权,这与一切权力属于人民的原则相悖,否定了分权的复杂性和外部分权的重要性。通过对中国知网CNKI文献搜索的结果显示：研究分权理论与实践的论文超过三万九千余篇,而以财政分权为主题的超过一万九千多篇,以行政分权即中央—地方关系（府际关系）为主题的超过两千五百余篇,二者超过了二分之一多的比例,这说明中国学术界过多探讨了行政分权、财政分权等内部分权,对于外部分权重视不够,相关的理论建构和实证研究都较为匮乏。如何处理外部分权与内部分权的先后次序或时机选择问题,是先进行内部分权,后进行外部分权,还是反向操作,或者同步操作,哪种效果更好,这需要学者更多的论证。

内部分权和外部分权都有其限度,不能无限制扩大,有的权力可以进行外部分权,下放给社会,有的权力只能进行内部分权,不能下放给社会。立法权可以转让或分散给公民个人行使,如全民公决（Referendum）、公民创制权（Initiative）等,把代议机构的立法权或决策权下放给普通公民个人,党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出要把公众参与作为依法健全决策机制的一个主要层面,就是一个决策权下放的明显体现。同样对于司法权中的审判权来说,可以进行一定程度的权力共享的探索,中国最近对司法民主的讨论与热衷代表了司法权下放的趋势,以及英美法系中陪审团的设置等,都体现了权力共享的设计理念。但是对于国家的暴力机器如军队、警察和监狱等,只能由国家机构行使,不能转让给社会组织或力量承担。民主分权的推进不是为了消弥政治权力,最后导致国家消亡,而是为了实现国家机构（执政党和政府）与社会之间的良性互动,厘清国家与社会之间的权力界限,保持相互的独立性和自主权（Mutual Autonomy）,国家与社会之间的权力博弈并不是一种此消彼长的零和博弈,而是一种正和博弈,共同促进、共同发展。随着政治事务的日趋专业化和职业化,政治事务越来越趋于复杂化和精密化,政治（或曰国家治理层面）更体现为一种专家治理、精英治理,民主更大的意义在于权力体系是开放的、透明的,公民个人或社会组织可以通过各种方式监督国家公权力的运行,这是一种更为常态化的权力行使机制,更能体现民主的质量,民主分权下权力的归属即谁掌握政权、如何产生政治领导人并不重要,更重要的是如何配置运行权力和监督制约权力。

外部分权与内部分权孰轻孰重,二者之间是什么关系,这是一个亟待厘清的问题。外部分权与内部分权的性质不同,不可混淆,外部分权是决定性的、根本性的,外部分权是民主政治的充要条件,即有之必然,无之必不然。内部分权是通过权力机构内部之间的分离与制约来消解权力腐败,外部分权是以社会分权抵抗国家公权力对公民权利的挤压和扩张,内部的分权和外部的分权,最终都是为了保障法律权利真正落实为现实权利。①周安平：《社会自治与国家公权》,《法学》2002年第10期。但是外部分权与内部分权之间并不存在正相关的关系,内部分权的增长不一定有助于外部分权的扩大,反之亦然。内部分权针对的是政治权力体系内部,是权力的内部约束和自我完善、自我管理,当整体权力集中掌握在某一政府时,内部分权并不能消减极权的危害。正如博登海默所言：虽然政府立法权与行政权的分立,在很大程度上能够防止政府的独裁与专断,但是这种分权本身却无法构成一种预防侵犯个人权利的完全且充分的保护措施。②[美]博登海默：《法律学：法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第54页。因此保障权利更重要的制度设计是国家与社会之间的分权即外部分权,这也是民主分权的决定性指标,没有外部分权就没有民主。

四、结构性分权与功能性分权：分权功效的选择

为了实现更优的分权功效,分权的方式、渠道或机制就显得至关重要。分权方式或分权手段的差异,在很大程度上决定了分权的效果。Dennis A.Rondinelli提出了两种测量分权性质和分权效果的基本指标或变量：结构性分权（Structural Decentralization） 与功能性分权（Functional Decentralization）。③Rondinelli D.A.&N ellis J.R.Assessing D ecentrali z ation Policies in D eveloping Countries：T he case for Cautious Optimism.D evelopment Policy Review,1986（4）.Rondinelli D.A.What is D ecentrali z ation.In Litvack J.&Seddon J.eds.D ecentrali z ation Briefing N otes.WBIWorking Papers,1999.结构分权与功能分权的功效各有不同,相比而言,功能分权是一种较弱的分权方式,结构分权是一种更彻底、更有力度的分权模式。结构分权是指一种所有权的转移（Transfer of Ownership）,这种分权方式改变了权力所属主体,意味着多元权力中心、决策中心或治理中心的存在,权力主体之间的关系是对等的。功能分权是一种出于管理上的需要,而进行的技术性的、功能性的权力分散方式,不会改变权力所属主体,主要有三种方式：去中央化（Deconcentration）→ 授 权 （Delegation）→ 放 权（Devolution）①[美]罗兰·怀特、保罗·史牟科：《东亚地区的分权化——发挥地方政府的作用》,D econcentration本文翻译为去中央化,而非原翻译的离心化。http://www-wds.worldbank.org.,这也是分权程度由低到高的一种排列,每种方式都有各自不同的特点和利弊,授权者或放权者可根据需要,随时扩大或缩小授权或放权的范围,或收回、取消权力。去中央化是一种最弱的权力分散体制,是指中央机构的地方分支以及代理性质的地方政府具有一定的独立决策的权力（通常只在中央指导方针许可的范围内）。委托权是一种政治授权,主要通过代理人、委托人来实现,由地方政府（而不是中央政府的分支机构）来负责某些服务的提供,同时接受中央政府的一些监督。权力下放是权力分散中最彻底、也是最有力的举措,地方政府在选择其服务的内容和水平方面具有相当大的灵活性。

外部分权与内部分权都包含了结构分权或功能分权的某些内容。以政府分权中的行政分权为例,可以看出内部分权中结构分权和功能分权的因素同时存在。行政分权是一种政府间分权,包括横向分权和纵向分权,横向分权是指立法权、行政权和司法权之间的权力关系调整,主要有两种方式：三权分立和议行合一。三权分立（即总统制）意味着政府权力机构之间是相互独立、相互平等、相互制约的关系,行政长官和立法机构都是由选举产生,对选民负责,不对彼此负责,存在三个平行的政府权力中心或权力主体,这是一种结构分权。议行合一体制下（即议会制）,存在权力的分工,即立法权、行政权和司法权分属不同机构和人员行使,但立法权与行政权之间是融合（Fusion of Powers）、合一的关系,行政权、司法权来源于立法权,对立法权负责,换言之,这是一种立法权（代表机构）的授予,是一种功能分权。采取结构分权的三权分立制度并非一定优于采取功能分权的议行合一制度,二者各有利弊。相比而言,议行合一体制效率更高,但内部权力制约的效果不明显,三权分立可以较好地体现权力制约平衡原则,但容易出现立法机关和行政机关之间的僵局（Gridlock）,导致政府效率低下,如美国国会和总统之间经常出现的政治僵局,甚至导致行政部门关门或停摆的发生。成功和稳定的民主制度不一定需要彻底的三权分立（总统制）,事实上,许多国家都是采用了议行合一（议会制）。

政府间纵向分权是指中央政府和地方政府的权力关系调整,也有两种基本方式：联邦制和单一制。联邦制是一种地方分权体制,各州（省）政府拥有宪法所赋予的联邦政府权限之外的政治权力,州政府和联邦政府的法律地位是平等的,地方政府的权力来自于法律的授权,在权限范围内,地方政府有相当高的自决权,中央仅处于监督地位,不能任意干涉,这是一种结构分权。单一制是一种中央集权制,中央政府掌握最终或最高决策权,地方政府只拥有中央政府或上级政府所赋予的执行权,地方政府要听从中央或上级政府的命令,这是一种功能分权。采用单一制还是联邦制取决于很多因素,如政治传统、政治文化、政治力量的对比和当下的政治形势等,不可一概而论,二者各有利弊,不能绝对化。中央集权的优点在于政令统一,目标一致；力量集中,便于处理紧急或重大事件；权力完整,指挥灵便；执行效率高等。缺点在于管理单一、僵化,适应环境的能力差；忽视下级积极性等。地方分权的优点在于独立自主,可以结合本地区的实际情况,因地制宜地确定目标,进行决策和管理；分层授权,分级管理,有利于调动下级的积极性和主动性；对外部环境反应也较快,效率较高；职能分工明确,有利于专业化管理。缺点在于不利于集中资源,统筹和全面发展,过度分权易导致地方主义和本位主义。

同样,对于政党分权来说,结构分权和功能分权的因素也同时存在。对于美国和欧洲国家的政党组织来说,内部的权力关系不断走向结构分权化。卡兹和梅尔认为,欧洲国家政党的全国性组织和地方政党组织之间的关系已经变得比以前更为松散,他们称之为欧洲政治的“美国化”（“Americanization”of European Politics）。这意味着政党的全国性组织和地方分支机构之间存在同等的责任和义务担当,地位相互独立、相互自主又相互依存（Interdependency）。①Richard S.K at z and Peter Mair.Changing Models of Party Organi z ation and Party D emocracy：T he Emergence of the Cartel Party.Party Politics,1995（1）.库勒倾向于使用联邦化（Federalization）这一视角来分析政党组织内部权力关系的变化。在联邦式的政党机构中,政党全国性组织中的精英在处理全国性事务时不会忽视与地方的联系,同时地方又能有效地避免全国性组织对地方事务的干涉。②Ruud K oole.Cadre,Catch-all or Cartel？ ：A Comment on the N otion of the Cartel Party.Party Politics,1996（4）.伯莱耶尔（Bolleyer）认为政党组织可以划分成三种先后发展阶段：政党的集权化→政党的分层化→政党的联邦化 （Party Hierarchies,Stratarchies and Federations）,他称为政党的三重化发展模型（Threefold Typology）,政党的联邦化意味着政党组织的高度分权化（Heavily Decentralized Parties）。③N icole Bolleyer.N ew Party Organi z ation in Western Europe：of Party Hierarchies,Stratarchies and Federations.Party Politics,2012（3）.

五、中国式分权——外部分权的迫切性

有的学者提出中国只有放权,没有分权,认为如果把中国的实践与分权混为一谈则难免陷入理论尴尬或解释乏力。④殷存毅、夏能礼：《放权或分权：我国央—地关系初论》,清华大学出版社2012年版,公共管理评论第12卷。笔者认为,对于分权的理解不必如此局限和僵硬,放权也是一种分权方式,而国家与社会间的权力关系调整,更是民主分权中外部分权的一种表现。民主分权的重要原则是考虑当地社会、生态和文化的动态,调整国家的政策以适应各个区域的特点。⑤Aune M.Larson：《林业部门的民主分权:非洲、亚洲和拉丁美洲的经验教训（续）》,宰步龙译,《林业经济》2008年第3期。事实上,在众多的分权模式中,没有哪一种分权改革形式能适用于任何一个地区,每一个国家都应该选择最适合自己的改革模式。分权作为一种发展战略,在中国共产党的领导下,其实早已经成为一个基本的治国理念和手段。G.Venkat Raman在《分权作为一种发展战略在中国——为发展中国家树立发展模式》一文中,比较了分权作为一种发展战略在毛泽东时代与邓小平时代的差异,毛泽东注重行政分权,邓小平注重财政分权和市场分权。⑥G.Venkat Raman.D ecentralisation as a D evelopmental Strategy in China：A D evelopment Model for D eveloping Countries.China Report,2006（4）.中国政治发展的道路,从分权的视角言之,就是不断拓宽分权的领域,逐渐提高分权成效的一个过程。

外部分权意味着更大幅度地进行政治改革,而内部分权主要是通过行政改革来实现的,总体而言,中国的分权改革主要集中在内部分权领域（包括党内民主的探索）,外部分权则较为缺乏。从财政分权的角度言之,中国已经是世界上分权程度最高的国家之一,但这种行政系统的内部分权与社会公平之间并没有实现正相关性,反而带来了一定的负面作用,如收入差距拉大,两极分化严重等,没能解决很多中国现实政治中的棘手问题。中国改革开放的经济建设成就,已经使得中国的经济总量名列世界第二强,但是社会不满程度却在加深、社会暴戾之气异常明显,权力腐败和分配不公的问题日益突出。从2003年到2012年,中国的基尼系数在近十年都超过0.4的国际警戒线⑦《人民日报》2013年1月19日。,已成为世界上收入分配最不平等的国家之一。2014年7月,北京大学中国社会科学调查中心发布《中国民生发展报告2014》,该报告称,中国的财产不平等程度在迅速升高,2012年我国家庭净财产的基尼系数已经达到0.73,顶端1%的家庭占有全国三分之一以上的财产,底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右。⑧《光明日报》2014年08月05日。收入的不平等与腐败关系密切,腐败程度的降低可以提高经济增长率和收入增长率。根据61个国家至少20年的经济发展的不同阶段的面板数据,布兰庞和卡马乔发现腐败率每减少10%,会导致经合组织和亚洲国家的收入增长率提高1.7%,拉丁美洲各国提高2.6%,使非洲各国提高2.8%。①Gyimah Brempong and Camacho S.M.Corruption,Growth and Income D istribution：Are T here Regional D ifferences？.Economics of Governance,2006（3）.孔子几千年前就已经说过：不患寡而患不均（均为公平,非平均）,这更凸显了当前中国进行外部分权（政治改革）的迫切性。

如果说1997年后,由于内部分权中的财政分权有些过度,而促使政府机构在不断地调整权力关系,以寻求一种平衡或规范,那么外部分权的缺失将会带来更严重的社会问题。对于中国的政治实践和分权改革来说,在外部分权、外部监管缺失或不足的条件下,应谨慎推进内部分权。国有企业的产权改革过程中导致大量国有资产流失,固定投资中的基础设施投资领域,地方政府拥有更多的财政权来处理土地和矿产资源,但是这种行政分权由于缺乏外部监管和监督机制,使得地方政府成为腐败的重灾区,在这个背景下中央政府尝试进行权力的收紧,目的是压缩地方政府官员贪腐的空间,但是这种做法并不能取代外部监督机制即社会监督的作用,必须同步构建内部和外部监督制约机制,更多地发挥社会媒体和公众对党和政府的监督。相比而言,政治系统的内部监督制约机制是一种自我控制,包括自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错等一系列机制,而外部分权是一种他制,是政治系统外部的控制力量或机制。自制与他制、自律与他律的结合,内部与外部控制机制的同步构建才能实现更佳的制约权力的效果,以防治腐败。中国的反腐倡廉工作的实际效果告诉我们,以内部控制为主的方式,即通过思想教育方式对官员伦理修养的提升,缺乏经验案例的证实,其实际效果非常有限,反腐倡廉工作要取得成效,关键是加强外部控制机制的建设。②杨风春：《行政伦理与中国的反腐倡廉——基于内外部控制的行政伦理视角》,《江苏行政学院学报》2014年第1期。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,第35条明确指出：坚决用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,必须形成科学有效的权力制约和监督机制。如果能够把健全反腐败领导体制和工作机制与公民监督权即社会分权的建设相结合并真正落实,有望形成一个有效解决权力规范性问题的治理体系。③程竹汝：《论政治体制改革的重点与国家治理体系现代化》,《上海行政学院学报》2014年第2期。

在中国的政治语境下,在处理执政党与社会（社会组织或公民个人）的权力关系即党社分权层面,功能性分权的方式更灵活,更容易被接受。党的执政权不能通过结构分权即改变权力所属主体的方式被转让或分离,不能实行多党制,但是在党的领导下,可以通过功能性分权的方式实现执政权与施政权的适当分离,这种功能分权不仅不会影响到党的执政地位,不会改变执政权的所属主体,反而会促进和提高党的执政水平。对于中国的政治生活来说,中国是人民主权国家,一切权力属于人民,人民是所有者,执政党中国共产党是人民的代表,代表人民执政,这是一种所有权和治理权（或者说执行权）的分离,同样,这种所有权和执行权的分离可以不断向下推演,在执政权（所有权）不改变的前提下进行治理权（或执行权）的转移,在党的领导下实现党的执政权与施政权的适当分离④罗晓俊、孔繁斌：《执政与施政——执政党双重功能的一个理解框架》,《江海学刊》2014年第2期。,实现治权（治理权）或者说执行权的官民共享。李克强在谈到政府机构改革时多次指出：改革的方向就是要处理好（党和）政府与市场、社会的关系,把应该由市场和社会发挥作用的交给市场和社会,这样才能激发更大的活力,形成持续发展的内生动力。⑤《李克强在第七届夏季达沃斯论坛上的致辞》。http://www.gov.cn/ldhd/2013-09/12/content_2486720.htm.随着公民社会的发展、社会组织治理能力的提高以及社会自治程度的加深,执政党在一定程度上还权于社会,实现权力资源的分享和提高权力运行效率,提高民众对执政党的认同,拓宽党执政的合法性基础,这对于保持和巩固党的执政地位以及促进社会良性发展都是双赢。

（责任编辑：肖舟）